（一）集体经济的历史背景与人口增长

1．民主革命时期的农地制度

土地问题一直是中国共产党革命过程中的重大问题，原因很简单，即是动员广大农民参加革命斗争，巩固工农联盟，为取得革命胜利创造条件。1927 年4月中共五大，通过“实行激进的土地改革”，并将其列为《农民政纲》，主要是剥夺、没收地主及土豪劣绅的土地归土地委员会管理。1927 年8 月7 日，中共在《八七会议告党员书》中重申要领导农民进行土地革命，没收大、中地主的土地，减轻小地主对佃农的租额，耕地归农，一直到土地国有。1928 年12 月，中共在井冈山制定《井冈山土地法》，主张没收一切土地归苏维埃政府所有；同时，也没收农民及小地主的土地，然后再主要以人口为标准、以村为单位平均分配。1929年4 月，中共又公布了《兴国土地法》，将没收一切土地改为没收公共土地及地主阶级的土地；并将以村改为以乡为分配单位。1930 年，在中共苏区又公布的《土地法》，被称为《军委土地法》、《土地暂行法》以及1931 年11 月通过的中华苏维埃共和国土地法，其原则政策与《兴国土地法》一致，只是进一步细化了。抗日战争时期，中共为团结一切力量共同抗日，在土地政策方面进行了大的调整，实行地主减租减息、农民交租交息的政策，并且停止暴力没收地主土地的政策，以利于“国共合作”及团结广大地主进行抗战。抗战胜利后，1946 年5 月4 号，中共中央发出《关于土地问题的指示》，即《五四指示》，指示晋、冀、察、豫、鲁、苏及东北各地区，立即进行反奸、清算、减租、减息。要直接从地主手中取得土地，但保存富农经济，不再主张没收地主土地，而是以发动农民运动为手段，由农民自己从地主手中获得土地。1947 年9 月，中共召开全国土地会议，13 日，通过《中国土地法大纲》，规定，废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，废除一切地主的土地所有权，废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权，乡村中一切地主的土地，按乡村全部人口，不分男女老幼统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全部乡村人民均获得同等土地，并归个人所有。此时，由放弃了走农民运动的路线来解决土地问题，重新回归到没收地主土地的老路线上来。

建国前，中共的土地政策随着革命进程的推进在探索中逐步调整，总体来说有以下几个特点：

（1）农地所有制公有化倾向。1927 年的八七会议中共宣布由领导农民进行土地革命，没收大、中地主的土地，减轻小地主对佃农的租额，耕地归农，一直到土地国有。其实，这已经准确地概括了中共在之后的土地改革路线。虽然农地时而在农有与公有之间摇摆，但显而易见的是农地农有更多的是一种革命策略，而抗战时期对地主所有制的默认更是形势所迫，农地公有一直是中共的革命理想。一旦时机成熟农地公有即成为中共所采取的土地政策，这一点可以在建国后的农村实践中得到印证。对农地公有制的诉求是中共在马列主义思想的指引下，对中国的农村状况作出自己的判断之后，力图消灭“剥削关系”的一种努力；也是对社会主义理想的一种实践。另外，对一个革命政党来说，土地资源的占有与分配对广大农民来说无疑是有号召力的，有利于处在成长期的中共能在艰苦的环境中生存、发展并不断壮大起来。不可否认，当时的中共的土地政策基本未考虑土地经济效益最大化的问题，而只是满足广大农民对生存与生活保障要求，指向的是革命力量的团结与壮大的政治目标，因此土地政策时常因革命形势变化而变化。土地政策的非经济性与政治性也深深的影响了中共之后农村政策的选择。

（2）农地平均分配。平均分配土地一直是中共分配土地的策略，并认为“平均分配一切土地是消灭土地上一切奴役的封建关系及脱离地主私有权的最彻底的方法。”27废除原有的生产关系是中共的目标，而改变原有的土地分配方式也自然是题中应有之义。把土地平分作为反封建的方法，是其激进的革命方式的体现。土地均分便于操作，又利于调动农民的革命积极性。这种注重结果而非过程的“公平”是我国历史的遗传，同时又把印记刻在了以后的历史中。显然，这不利于克服“搭便车”现象，不利于提高土地的经济效率，但这也正是上述土地政策的非经济性与政治性的体现。

2.农民所有制（1949-1953）下的人地关系

新中国建立初期，全国已完成或基本完成土地改革的地区约有农业人口1.45 亿。而随着解放战争的不断胜利，在广大的解放区内，约有2.64 亿农业人口还没有进行土地改革。完成这些地区的土地改革势在必行，这是新民主主义革命的任务之一，也可以保持农村的稳定、提高农民的生产积极性、促进农业经济的发展，从而为实现国家财政经济状况基本好转创造条件。1949 年11 月，中共中央政治局召开专门会议讨论了新解放区农村的土地改革问题。1950 年6 月6日，中共举行七届三中全会，确立了土地改革的总路线：“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”281950年6 月28 日，中央人民政府委员会举行第8 次全体会议，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确确定土地改革的基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的农业工业化开辟道路。”其后，为进一步推动土地改革，中央人民政府政务院又先后颁布了《农民协会组织通则》、《关于划分农村阶级成分的决议》、《城市郊区土地改革条例》等有关文件。

自《中华人民共和国土地改革法》颁布之后，经过3 年多的时间，到1953年底，全国广大新解放区的土地改革，除约700 万人口的一些少数民族地区暂不进行外，基本顺利完成，农民土地所有制取代了封建地主土地所有制，实现了耕者有其田。此时的农村土地制度的特点是：土地所有权和经营权高度地统一于农民；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠与等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。

从理论上说，稳定的、排他的农地产权有利于改善人地关系，一定程度上避免人地矛盾的恶化。原因有二：第一，土地已经完全内化为农户的私有财产，农户会根据土地的供养能力作出自己的生育决策。在耕地面积固定的情况下，其供养能力在一定条件下是有限的，农民显然不会无限制地超生人口，抑制了人口的绝对增长量。第二，排挤农业人口。若农地本身不能满足农户全家生存，农民也不会坐以待毙，肯定会有人外出谋生，减少了土地上农业人口的相对数量。但是从上面的表格看，人口在四年内增长了46.29 万，而人地比率没有太大的改善，主要得益于耕地面积的开拓与扩充。那么是什么消解了农民所有制的本来作用呢？首先，农民所有制持续的时间太短，即使会对人地关系产生影响，其作用在如此短的时间内也无法显现。其次，此时的农民所有制仍然是小农经济。平均每人不到四亩耕地，并且农户土地非集结成整块，而是星罗棋布的散布于不同的地方。这种耕地拥有与分布状况决定了农业的经营模式——手工劳动、精耕细作，不利机械化与规模经营，密集型劳动成为必然选择，也不利于农业劳动力摆脱农业。第三，此时的农民所有制不是历史延续下来的，而是重新平分土地后的农民所有制，是中国历史上周期性平分土地的再现，只是平分土地的范围不同罢了。如前所述，平分后初期，土地供养人口空间增大，在短期内反而会促使农业人口迅速增长。

（二）集体经济背景下人口增长的制度因素

在土地改革完成后仅仅2—3 年的时间里，经过短暂的农民所有制之后，中国共产党就通过互助组—初级社—高级社—人民公社这种疾风暴雨式的变革，将原来分配给农民的土地和其他农业生产资料集中在集体手中，形成“一大二公”的人民公社体制。伴随着集体化的步伐，这期间的人口也实现了历史性的突破，人地矛盾已经被无可挽回的恶化了。

1.农地集体化的演进

（1）初级农业合作化（1953-1956）

初级农业合作化的采取的主要方式是：在允许社员有小块自留地的情况下，社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员适当的报酬。初级农业合作社建立后，入社农民仍然拥有土地的所有权，以入股土地分红成为农民在经济上实现其土地所有权的基本形式；土地经营使用权从所有权中分离出来，统一由合作社集体行使，合作社集体对土地进行统一规划、统一生产、统一收获；农民还拥有土地的处分权，退股自由，退社时可以带走入社时带来的土地，如果原土地不能退出，则可以用其他土地代替，或给予经济补偿。

（2）高级农业合作化（1956-1958）

高级农业合作化使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。在高级农业合作社里，除社员原有的坟地和宅基地不必入社外，社员私有的土地及土地上附属的私有的塘、井等水利设施，都无代价地转归合作社集体所有。土地由集体统一经营使用，全体社员参加集体统一劳动。取消了土地分红，按劳动的数量和质量进行分配。

（3）人民公社化（1958-1978）

经过人民公社化运动，原属于各农业生产合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产、公积金、公益金，都无偿地收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。农村土地制度的性质在人民公社化的过程中并没有根本改变，农村土地仍然属于集体所有，由集体统一经营。但这时的集体已经有高级合作社转变为人民公社，公有化的程度越来越高，土地的经营使用权完全掌握在政社合一的人民公社手中。这一阶段土地制度的局部调整主要体现在土地的规模空前扩大，国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地上的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。

然而，人民公社化运动严重脱离了农村生产力的现实，挫伤了广大农民的积极性，给农业生产造成重大损失。1962 年9 月27 日党的八届十中全会召开，通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（简称六十条），确定人民公社实行以生产队为基础的三级所有制；恢复农民的自留地与家庭副业；取消公共食堂和部分供给制。这时候的农村土地所有制为“三级所有，队为基础”，“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。

从1953 年到1978 年的25 年时间里，中国的农地制度历史性的被集体化了，并且随时间的推移不断升级。简略概括起来，这个时期内的农地制度有以下几个特点：第一，土地公有化与公营化。初级农业合作化时期的农民土地所有，只是土地集体化的过渡。土地归农业合作社、人民公社集体所有，并且集体统一经营成为这一时期的主格调。第二，土地的公有化、公营化，决定了分配上的平均主义特点。

2.集体经济背景下的农地制度与人地关系

（1）农地的公有化在以下几个方面与人口增长产生了关联：

第一，土地公有、公营与人口增长。土地公有的状况下，其外部性就随之产生了，即享受农地好处的成本分摊于所有共同体成员。“假定土地是公有的，每个人都具有在土地上狩猎、耕作或开采的权利。这种形式的所有制没能将任何人实施他的共有权利时所带来的成本集中于他身上。如果一个人最大化的追求他的共有权利的价值，因为他这样做的一些成本由其他人来承担，他将会在土地上过度狩猎和过度劳作，动物的存量及土地的丰瘠程度就会迅速减低。可以想象的是，如果谈判成本和监察成本为零，每个拥有这些权利的共同体成员可能都会同意减低在土地上的劳动率，每个人可能都会同意剥夺他的权利。但很明显，要达成这一协议的成本并不为零，所不明确的是这些成本到底有多大。”31在这种情况下，共同体内的成员会尽可能多的获取集体土地的好处，最终会导致土地利用过度。同样道理，在农地公有的状况下，农民家庭只会从人口的增长中获得好处，而完全不用支付更多的成本，人口就会在潜在的刺激中增长。

集体所有、统一劳动成为这一时期中国农业的显著特点。有劳动能力的人都要在规定的时间内到田间统一劳作，通过记工分来衡量劳动成绩，因为劳动成绩有时很难确定，最后只是按工作日来计算，不管出不出力，只要出工就有工分。另外，这种经营状况不但不利于农业生产的改进，也不利于土地规模经营和劳地比例的改善。“从1956~1957 年半高级社开始就不再实行土地分红，到1958 年快速推进‘一大二公’的人民公社，更是强制性地剥夺农民的财产权益，把合作社和农民的财产‘归大堆’，挂‘共产风’，引起农民的极大反感。在农业生产力水平比较低下的情况下，‘一锄一镰’这种简单工具相加而劳动力并不减少，即使土地集中而且在个别生产环节上增加了拖拉机等现代要素投入，也并不能使规模效益大于更多的增加了的成本。由于劳动力的积极性对农业的产量和效益起决定作用，农民对强制剥夺的不满在政治压力下没有公开表现的可能，于是普遍的消极反抗转化为‘出工不出力’，这是造成后来出现‘三年自然灾害’的直接原因。”

第二，平均分配与人口增长。

马克思主义认为，生产资料所有制决定分配形式。土地的公有性质决定了农村平均主义的分配特点。集体经济背景下，集体所有、平均分配成为当时农村生产关系的主要特点。当时农地及福利以人口为依据进行分配，人多多得地，人少少得地。这种以社会主义公平理念为指导的分配制度，导致了均贫富的后果，更准确的是均贫，而非均富。其中的道理很多经济学家已经论述过：理性的农民会增加家庭人口以获得更多的福利，搭上“集体的便车”，谋个人和农户之私利，直接导致集体的人口过密，人口绝对数量的增长。

在集体经济时代，农村的分配机制是这样的。一个集体生产队内，一个农户从集体中获得两部分收入：一是作为劳动者所得到的工分，工分是以他（或她）从事的农活性质、年龄和性别决定的；二是每个人作为生产队的一分子所享受的福利（口粮），后一部分是完全按平均主义的原则在生产队所有成员之间分配的。在这种所有制与分配体制下，每个家庭只要增添一个人口，就能从集体中多得到一份口粮；并且对于每个家庭来讲，口粮的平均分配就意味着新添的一个人口的成本并没有完全由这个家庭来承担，而是由全村人口来均摊。这样，对于每个有生育能力的劳动力来讲，他一方面要靠自己的年龄优势去挣得公分，增加家庭收入；另一方面则可以通过多生产孩子获得更多的口粮。因此，这种平均主义的福利分配机制，很大程度上刺激了家庭多生育。

第三，城乡分割与农业人口增长、转移。

为了实现重工业发展的国家目标，政府设置了一系列制度措施。“为保证国家继续推进重结构的工业化必需的资本原始积累，从50 年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。”33这种城乡分割体制反过来又强化了农村集体经济，压缩了农村的外展空间，使农村以公社、村社或生产队为单位进行资源内耗，主要是土地资源的消耗。虽然这个时期的工业化取得了巨大的成绩，但是“国家工业化的推进不仅没能导致就业结构的同步调整和城市发展，而且为了维持资本密集、排斥劳动的城市大工业，国家又不得不建立一套具体的、排斥所有农村人口的城市社会保障制度，这就形成了城乡分割的二元结构的基本体制矛盾。”城乡分离及配套制度把农民牢牢的束缚于土地上，使农业人口外流数量相当有限，农业人口增长很大程度上只能被土地与农民消化掉，于是造成了这样一种后果：土地集体所有与平均分配制度刺激了人口增长，户籍制度等措施限制了非农化进程，其结果是单位农地面积人口过密，更严重的是农村单一的农业产业结构把土地资源的社会保障作用及土地生产率推向极致。

（2）人口增长与人地关系

农村集体化经济时代，人口的迅速增长与人地关系体现在：

①人口高速增长。

②人地比率下降

全国人地比率呈现下降趋势

各地区人地比率下降