内容摘要：农村基本社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，而它的准公共产品特性是在政府现有财力约束的特定条件下产生的。因此，从长远看，纯公共产品属性决定了农村基本社会养老保障还应由国家和集体为主体来提供，并坚持政府主导原则。由于城乡基本社会养老保障具有相同的公共产品特性，上述结论可以由当前城镇社会基本养老保障的相关数据加以推断和证明。但是政府主导原则不等于无条件地优于市场原则，因此明确政府职责边界和政府责任特征，在避免盲目推进基本养老保障市场化改革的同时，还要求不同层级政府在不同时间和地域对其承担责任的侧重点和功能有所区分并相机抉择，保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。
关键词：农村社会基本养老，政府责任，市场改革
当前，我国财政收入迅速增长(从2002年到2006年，年均递增20%，2006年达到3.9万亿元)，但由于经济转轨时间较短，政府的主要任务仍着力于城镇社会基本养老保障，农村社会基本养老保障还没有作为重点全面推进。因此，在我国2007年政府工作报告中，虽然提出了加强社会保障体系建设的目标，但重点仍放在继续完善企业职工基本养老保险制度、推进做实个人账户扩大试点的工作之上；对于农村社会基本养老保障，也只是将农民工作为试点，提出加快建立适合农民工特点的社会保障制度、推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作的基本思路。所以，由点到面积极推进农村社会基本养老保障，再由基本养老保障转变到补充养老保障，还需要经历一段时间。在由点到面推进农村社会基本养老保障的阶段，由于基本养老保障自身固有的属性，政府的责任和角色如何确定，将成为下一步政策改革和推进成败的关键。因此，本文重新界定农村社会基本养老保障的公共产品特性，以此来认识政府承担责任的必要性并明确责任边界和政府责任特征，以避免盲目推进基本养老保障市场化改革，保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。
一、农村社会基本养老保障的公共产品特性
农村社会基本养老保险主要是一种区域性公共产品，即在农村地域范畴内私人不愿提供的社会产品。根据在消费过程中的不同性质，公共产品又可区分为纯公共产品与准公共产品。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间。农村社会基本养老保险从性质和影响看，应属于纯公共产品，但当前又是一种接近于纯公共产品的准公共产品。为便于分析，本文将纯公共产品特性和准公共产品特性看成是农村社会基本养老保障公共产品的两个组成部分。
(一)农村基本社会养老保障的纯公共产品属性
1 农村社会基本养老保障公共产品效用的不可分割性。农村基本社会养老保障带来的直接和间接效用由大家共同享有而不可分割。从直接效用来看，满足生存需要的基本养老保障具有维护社会安定的强大外部效应，一旦生产出来就会惠及全体社会成员。同时，老有所养是一项基本的社会道德。在这样良好的社会氛围下，人人讲爱心，社会关系将变得更为融洽与和谐。因此，不仅个人而且整个社会都受益于养老保障效应。农村社会养老保障公共产品效用具有联合消费的特点，所以养老保障具有了公共品的特征。从间接效用来看，通过农村社会养老保障的有效供给，可以从根本上提高农业生产力和农民生活水平，缩小城乡差距，实现经济协调发展，构建和谐社会。农村社会养老保障带来的这种效用具有明显的外溢性特征和良好的社会收益，人人应该能够得到享受，而不是仅供少数人占有。
2 农村基本社会养老保障的非排他性。非排他性是指，在技术上没有办法把未付款之人排除在公共产品的收益范围之外。也就是说，不论人们是否为之付款，都能从公共产品中得到利益。农村社会养老保障公共产品的这种非排他性主要体现于其公平性特征。福利经济学家认为，社会保障是政府提供给全民的公共产品，全体国民都应当平等享受，而不论他们的社会状况和身份地位如何。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。现在农民被排斥在整个社会养老保障制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，是对农村劳动者的不公平待遇。这样，农民没有享受到基本的国民待遇，政府在农村养老保障事业中的职责也没有得到体现。
非排他性还体现了利益对等原则。从农民的角度看，他们上缴各种税费，直接为国家财政做出了贡献，还通过工农业产品“剪刀差”的方式间接为国家积累了大量的财政资金，且这种积累仍在继续。按照利益对等原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，这些服务和公共产品的受益者应当包括所有向政府上缴税费的人。农村社会养老保障作为政府向国民提供的一种公共产品，农民应该是养老保障的主体，而不能被排除在外。
3 农村基本社会养老保障的强制性。公共产品一旦生产出来，就面向整个社会供应，整个社会的成员共同享用其效用，社会成员一般没有选择余地，只能被动接受。农村基本社会养老保障的强制性首先由基本社会养老可能带来的负外部效应所决定。如果部分社会成员不参加养老保障或逃避缴费义务，就存在一定的负外部效应，即当这些老年人年老贫困时，其养老成本要由社会或其他人承担。虽然有关当事人可以通过谈判和协商自愿达成一项交易使外部效应内部化，但在实践中这种交易成本是巨大的，因为人人都需要养老，只要一方不愿协商或达不成一致意见，交易就不能成功。此时，就需要政府介入制定交易规则，以公共管理的方式规范当事人的行为以节约交易成本。
其次，农村社会养老保障的强制性还受到农村养老保障的绩优品特性和局部市场供给失效的影响。农村养老保障的“绩优”主要指其带来的经济效能，具体包括以下几个方面：具有农村社会福利再分配功能；可以诱致农村有效需求；能够推动农村资本市场形成；具有优化农村劳动力资源配置的功能(唐振龙，2006)。然而一种产品的绩优特征不一定被人们所充分认识。绩优品就是消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的一种产品。消费者若未能充分认识到产品为其带来的利益，就会对产品的评价过低。若任由消费者根据自己的偏好购买，市场提供的绩优品数量就会低于资源配置的最佳水平，造成效率损失。这就需要政府对绩优品进行公共管制，强制性地要求消费者增加购买量。农村社会养老保险是典型的绩优品。对于这样一个关系广大农民切身利益的产品，政府必须以强制性和权威性将农民纳入到养老保险体系中来，使其由个人有限理性向社会理性转化。
局部市场供给失效是指养老社会保障的某些具体方面由市场提供引起的效率损失，政府需要在市场失灵的领域发挥作用，以弥补市场机制调节的失灵。比如养老社会商业保险市场失效现象。与城镇地区相比，农村的经济发展水平、信息的传递速度都要落后得多，被保险人与提供保险者之间的“不对称的信息结构”更为突出，道德风险和逆向选择的市场失效更为严重。因此，养老保险制度的建立只能以政府或其他的共有单位为主体进行(尚长风，2004)。
4 农村基本社会养老保障的非竞争性。该属性又称为消费的共同性。这意味着个人使用或享用某一物品时并不阻止他人使用或享用。尽管它被一个人使用了，其他人依然可以使用，而且质不改变，量不减少。一方面，农村社会养老保障的非排他性，提供了广大农民共同参与的平等机会；另一方面，这种公共产品产生的经济效能及其溢出效应，不仅使大家共同参与时公共产品效用没有减少，反而会增加。从长期来看，随着国家实力增强、支持力度加大、农民变富、购买能力增强，农民享有产品的效用和福利也将逐步加大。
(二)现阶段农村社会基本养老保障的准公共产品特性
相对纯公共产品的四个特性而言，农村基本社会养老保障的准公共产品特性主要体现在它的私人产品特征上。这个特征表现在排他性和竞争性两个方面。
1 一定的排他性。按照目前政府、集体和个人的经济能力，一般会采取政府和集体为主体、个人共同参与的农村社会养老保障组织结构。这种模式一定程度上会减少“搭便车”现象。但是，养老保障支出只要形成个人可支配性收入，个人在自利原则的驱动下就会有确立私有产权的需求，希望确立一种养老保障制度使其产权不受他人侵犯，从而消费上具有排他性的特点(刘江军，2006)。而且，按照税收公平原则，即根据收益多少(即享受到政府提供的服务水平)缴纳税负，在农村建立社会养老保险制度，交多保多，交少保少。对于某些养老保障项目和一般人群，不交者还可能被排斥在保障范围之外。
2 一定的竞争性和拥挤性。在社会用于养老保障的资源有限的前提下，增加某个人的养老保障消费，就会减少其他人的消费，因此具有消费上的竞争性；另一方面，在当前财力有限的情况下，国家或集体免费提供一些养老保障项目，过多的需求者会出现拥堵现象，影响农民对这些保障项目的享用。