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城市改造拆迁是经济发展的必然过程，大规模的经济建设、城市化进程的加快和城市现代化的更替必须要进行拆迁。城市化是人类从落后走向文明不可抗拒的铁律。大规模的经济建设、城市化进程的加快和城市现代化的更替必须要进行拆迁。城市拆迁是我国工业化、城市化加速发展过程中的一个重大的社会经济问题。随着大规模的城市扩张和旧城改造，在土地开发、房地产开发和房屋拆迁中间，包括城市规划建设中间，确实有大量腐败现象。有些问题还是比较严重的，腐败问题如不解决，必将影响正常的生活秩序和社会稳定，最终成为经济发展的障碍。如何维护群众利益，走出拆迁困境，是面临的一道社会政治问题，目前有很多学者从政治、经济、法律、伦理等不同的角度对城市拆迁问题进行探讨。笔者从“经济人”假说的理论角度试析城市拆迁中的“权力寻租”，腐败问题和理性思考。
一、“经济人”假说理论
“经济人”假说最早可在亚当• 斯密的《国富论》中找到影子“每个个人……所盘算的也只是他自己的利益。在这种场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”约翰• 穆勒把“经济人”假说概括为三层意思：一是“经济人”是自利的，即策动人的经济行为的根本动机是追求自身利益．二是“经济人”是理性的，即人能根据自己所处的环境条件来判断自身利益并决定行为指向，尽可能实现利益最大化；三是人理性地追求个人利益最大化的自由行为往往会无意识地、客观地增进公共利益。政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从‘经济人假设’出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。政府系统的各个部门和不同层次也各有自身的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会谋求自身利益。
“经济人”的作用在不同领域会有不同的价值指向。在经济领域，经济人的自利行为只要不触犯法律，就是正当的、无可指责的。但在政府里或者说在公共领域内，如果说政府具有自己的独立利益并具有追求利益最大化的倾向，那么在把政府分解之后，每个政府的成员，也都会有自己的独立利益，并且具有追求利益最大化的倾向。政府是公共的，而政府成员每个人又都有自己的独立利益，这就必然形成政府行为上的悖论。资源的有限性是必然的，每个人最大化的利益追求必将导致对立与冲突，导致个人与个人之间、部门与部门之间乃至于政府与公众之间的矛盾与冲突。在今天看来，这种矛盾和冲突恰恰是导致政府公共权力无效益或负效益的主要原因之一。在政府人员带着自利之心从事公共活动的条件下，如何保证公共行政的公正性，如何保证公共利益的最大化，便成了一个难题。政府公共权力以牟取公共利益最大化为自己的主旨，因此也就必须着力解决政府“经济人”的自利行为。公共选择理论在解释经济人假设的第三个命题时，即人们从个人利益出发的行动可以导向公共利益的政治秩序时，加上了一个前提条件：“良好的法律和制度的保证”。这为“经济人”假设引入政治领域，对解决政府公共权力效益问题是一个不小的贡献。
根据这种理论，我们看到政府作为政府公共权力代理人的另一面——偏离委托人利益与意志的一面。事实上，政府具有“经济人”的本性，现代社会注重政府公共权力效益，恰恰是认识了这种本性并通过控制这种本性而获取的。产生于20 世纪60 年代前后的公共选择理论认为，政府的行为不仅可能与公共利益相悖，而且更可能导致资源配置的低效率、无效率，甚至是巨大的资源浪费。也就是说，在政府存在着垄断的特性、特定的活动方式与追求目标和政府官员的“经济人”本性等无法克服的缺陷的情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷就将会进一步扩大，而改进的办法将是无力的和代价昂贵的。因此，必须对政府公共权力的活动范围予以明确界定，同时保证市场竞争和社会的自发秩序。这样就必须选择有才能的人进入到政府机关来，“寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表”, “不管他的意见和选民的意见有何不同”。也即是说，政府既具有“经济人”的属性，也具有“理性人”的属性。这就不可避免地出现三个问题：一是尽管政府的公共性要求政府应当按照公众的意志行事，但实际上很难做到，人的本性决定了在具体的行为过程中，人更容易受自己意志的影响与支配。二是在现实中自然不乏摒弃个人意志而首先按照公众意志行事的政府，但确实无法保证人人如此。三是公意与公益是两回事，政府首先按照自己的意志行事并不一定不能对公众带来有益的后果。在法学中，利益是一个常见的名词，甚至有的学者将其作为法的一项基本价值来对待。特别是美国著名法学家庞德有关利益的论述及分类更是成为人们经常加以援用的论据。按照庞德的理论，利益可以分为个人利益、公共利益、及社会利益三类，个人利益代表的是个人的相关要求、请求、和需求，公共利益则表征着社团的利益取向，社会利益则代表着整个社会宗旨的要求。
利益具有以下特性：第一是客观性。这是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二是主体性。西方学者耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切，又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。第三，社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义，并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，过去有意义，并不代表现在也一定有意义，现在没有意义，也不代表着将来就一定没有意义。因此，利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的，受到一些判断利益的要素所决定。
二、城市改造拆迁的冲突与矛盾.困境和制度的缺陷分析
市场经济条件下的利益关系的形成是一个具有鲜明个性化特征的历史过程。无论是利益动机的形成，利益交换机制的确立，还是文化观念的普及，每一文化体系往往经历了不同的发展路径。我国经历了一个从极端依赖于行政权力的计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制演变的历史阶段，呈现出独特的演变轨迹。在传统的计划经济体制下，利益关系呈现出与古典经济学描述的体制正相反的极端的范例：与市场经济同样分工与交换高度发达的阶段，但是经济行为动机彻底地伦理化。张晓明先生恰当地将计划经济体制称之为现代社会基础上的利益分化与传统伦理的“一个畸形的结合”。与二十多年的改革开放的历史相伴随，中国特色社会主义市场经济体制也得到了不断的推进与深化，其所表现出来的问题的深度和广度也是空前绝后的，这就给我们的理论研究提供了最为深厚的实践基石。在拆迁问题上，不仅仅是经济利益的问题，还是一个综合的利益衡量问题。房屋的拆迁与否，要按照产权人的意愿来处理，如果产权人自己不愿意拆迁，除了一些城市市政建设和重大的公共活动之外，任何人也不应当拆迁。在衡量拆迁人与被拆迁人之间的利益平衡时，不能只从经济考虑，还要考虑人的尊严，社会的稳定。现在，让我们先来看看中国的房地产市场状态：土地由政府调控，一级市场土地全部被政府垄断，它决定了供应量；资金的供应量则靠银行贷款，而银行又是以国有银行占统治地位，也由政府控制，它决定了开发总规模；拆迁量的多少决定整个需求量的多少，而拆迁量也是由政府决定。一些城市不顾经济实力和群众的承受能力，无序扩大用地规模，盲目拆迁。一届政府一个规划，上届政府进行修整过的房屋又被拆迁掉了，不少新的房屋也面临拆迁。不讲投资效益，大搞什么“街景整治”、“步行街”、“中心广场”、“亮化美化”等形象工程。一味追求招商引资，不经周密的科学论证，不考虑老百姓的切身利益，就进行土地开发，大肆拆迁。
在低补偿与土地实际市场价之间，存在着一个巨大的利益空间。代表国家进行征收的地方政府，如果以市场价将征收来的土地出让给开发商，就会获取这块巨大的利益；如果以优惠价出让，开发商就会把这块利益揣进自己的腰包。目前较为普遍的现象是，为了获得优惠价，开发商无所不用其极，甚至将本应是正当的市场竞争，演变成行贿的竞争，由此滋生腐败。城市建设征地和拆迁中灰色地带（巨大寻租市场）的存在，正如土地流转市场的垄断一样，是他们创造利润的一个重要基础。开发商热衷于城市开发，他们在城市建设中获益。他们很少能承担起企业社会责任，完全以“经济人”角色出现的，追求利润最大化是他们的根本选择。所以，在城市建设中能够以最小的投资获取最大的利润，是他们不断卷入城市拆迁冲突的强大动力。在城市扩张建设中。开发商首先看到了城市土地使用权流转过程中存在巨大的利润空间，这也可称为城市建设拆迁中的灰色地带。同时，我国的土地使用权流动不是一种完全的市场行为，因为城市土地所有权不仅为国家所有，而且国家还垄断着城市土地的使用权流转市场。地方政府虽有不断扩大城市建设规模的天然冲动，但由于财力不足而难以把这种“冲动”付诸实践。同时，开发商是资本的拥有者，也有投资城市建设项目以尽快获取利润的强烈冲动，他们意识到地方政府存在缺少资本的“软肋”。于是，地方政府提供城市建设项目，开发商提供资本，如此这般，二者在城市拆迁中都能符合彼此的利益选择，自然一拍即合。
“经济人”假说的理论，使我们看到政府也有自身利益问题，法律对强制拆迁的认可给开发商提供了违背被拆迁人意愿压低补偿标准的可能。而政府既然将基础设施建设义务转嫁给了开发商，那它就只能在一定程度上默认开发商转嫁成本负担、压低拆迁补偿标准以补偿其在基础设施建设方面替政府垫支的费用。加之许多地方政府在资本财务方面与房地产商存在着千丝万缕的联系，使政府不可能对被拆迁人进行强有力的保护。
政府中的人员也有“私”利问题，或说也有一种理性利己问题。根据这种理论，我们不难看到政府作为政府公共权力代理人的另一面― 偏离委托人利益与意志的一面。在市场经济条件下，市场主体之间引发利益矛盾乃至导致利益冲突在所难免，现在关键的问题是，地方政府到底应该如何确定自身在市场经济中的政府作用边界？因为若政府作用边界不清，则势必会导致政府某些领导自我扩权，甚至滥用手中权力，导致市场经济中的政府缺陷。 在城市拆迁中，地方政府的角色是多重的，是一个掌握了“规则”和“资源”的能动的行动者，而非人们所想的那个受制度约束的“中立者”或“第三者”。于是，在政府起主导作用的房地产市场中，垄断、欺诈、暗箱操作和寻租等腐败问题非常严重（注：张曙光。征地、拆迁案的法律经济学分析[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2004，（1）。）的现象自然成为不争的事实。“容积率在开发商眼中简直就是‘点石成金’的‘魔术棒’，哪怕为提高0.5个百分点，每个开发商都会不惜血本地‘公关’。” 权力寻租真是触目惊心，超出了一般人的想像。”浙江著名律师曹星感叹道。
“寻租”一词。它是西方上个六七十年代出现的一种经济学理论。通俗的说，就是指“人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动”。寻租的根源在政府，“它的主要特征是不经过相应的生产劳动而将社会公众财富转移到一部人手中。寻租从根本上是与劳动和公平原则相违背的，也是对公共资源的侵害和浪费”。而权力寻租就是指“握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动”。
在中国出现的房地产开发和房屋拆迁中权力寻租腐败问题，可谓是典型的特殊集团的利益寻租和相关官员权力寻租的“综合症”之一。开发商暴利，靠的是政府的土地和房地产方面的主管部门，允许其对城市住房土地使用权的垄断而实现“寻租”的；而官员的权力寻租，则是官员个人通过手中的“批地权”等权力资本得以兑现的。
开发商在"危改"中逐渐发觉：危旧房改造大有利益可图。北京房地产的人士说，"年景好的时候"，利润最高可以达到150％。房产商第一要做的是：用"灰色手段"赎买土地。《房地产导刊》披露，曾有开发商绕过国家规定，拿到土地的渠道多达10个，其中就包括各区"危改"土地。在付出"灰色"的高额成本后，开放商只能"从羊身上拔羊毛"了---其一，想方设法提高容积率，办法无非几种：加高建筑，加大密度，增加拆迁率。其二，想方设法降低拆迁成本。"危改"项目的资金一般靠销售收入来平衡。销售收入中，单位面积收益最高的是公共建设，其次是商品房，最低的为回迁房。利润最低的回迁用房因此被压缩。其结果就是：越来越多的居民因此被迁往郊区，离城区越来越远。政策对外迁有优惠，对回迁的条件开始变得苛刻。容易滋生腐败。由于"阴阳合同"的特殊性，拆迁人与被拆迁人在签订"阴合同"后，这份合同是由拆迁人保管，不对外公布；"阴合同"中的补偿、安置标准也没有固定的政策法规控制，这就使拆迁工作出现了暗箱操作，被拆迁人为了获得更大的利益，就易产生对拆迁人行贿的心理。拆迁人在拆迁工作不透明的保护下，也存在暗中获取不正当利益的空间。
市场经济越发达越需要政府抽身出来做服务者，然而拆迁作为市场行为政府却置身其间，故此，一些地方政府官员的权力有了出租价值；而开发商追求利润最大化的本质，为权力寻租提供了市场。这两者一拍即合，正是拆迁腐败产生的根源。拆迁纠纷反复出现的主要症结是《宪法》权威、宪法审查制度和司法保障作用的完全缺位。一些政府部门的功利主义价值观使政府及政府官员将国家法律授予的权力用在管制经济中，去寻租，以获得本部门的利益和本部门官员的利益。而《宪法》和《立法》都没有设立有效的救济程序。土地是各地方政府最大的经营资源，是当地政府最大的财路。由于现行征地制度的缺陷，土地也成了一部分地方政府官员的最大私财来源。他们低价征地高价批租、强制征地、超面积违规征地、拖欠截留挪用征地补偿安置费，极大地损害了农民合法权益，由征地引发的纠纷愈演愈烈。官员与开发商的权钱交换最终必然增大房地产开发的成本。当权力与开发商勾结以后，就凭空多出了三部分成本： 一是开发商与权力交换的成本。商业贿赂贯穿房地产开发的各个环节，据悉，开发商的"公关"成本占到楼盘总成本的3%到5%或更高，这对房价起了推动作用。二是腐败竞争成本，开发商们为了更有把握拿到心仪的地块，可能争相拿出更多的资金来贿赂官员，加剧腐败的蔓延和升级。三是效率成本。当正常的市场交易行为和正常的权力行为，与腐败紧密联系在一起的时候，必然制约效率的发挥，这同样会大大增加房地产开发的成本。事实上，一些地方政府和开发商之所以反对公布房价成本，很大程度上就是由于担心房价中的隐性成本暴露出来。 在整个项目的收益分配中，有一部分由一些官员以各种形式抽走，一部分则由开发商赚取，这些都将全部转嫁给购房者来承担，房价几乎没有不上涨的可能。因此，有人批评开发商是中国最大的皮包商，可一位开发商却说："过去有皮包，现在我连皮包都不要了"。人们在住房方面的消费远高于其他层面的消费支出，而开发商的口袋也越装越大，永远装不满。
相对而言，这依然只是表象的。一旦开发商与权力勾结在一起，这些开发商们就无惧相关政策的压力，他们会变本加厉、有恃无恐地制造信息不对称，营造供不应求的假象，诱导消费者购房，推动房价上涨。而这些成本，无疑都将悉数或加倍转嫁到消费者身上。而且，有权力作靠山，这些开发商纯粹的商业行为，就会沾染上一些霸道的因素，他们不仅可能在建房成本上做手脚，也常常面对消费者反映和投诉的房屋质量问题无动于衷，这加大了消费者的维权成本。权力为了获取更多好处，也会千方百计抵制国家的宏观调控政策。
马克思曾经说过：“有百分之十的利润，资本就蠢蠢欲动了；有百分之百的利润，资本就忘乎所以了；而有百分之三百的利润，那么上绞刑架的事都干得出来。”巨额利润让这些腐败分子忘乎所以，置法律尊严于不顾，直至成为“扑火飞蛾”。自去年以来，国土资源部贯彻温家宝总理的要求，查处了19件土地大案，其中在中纪委、监察部的支持和指导下，直接公开查处了10起典型案件，对处理结果予以公告。据悉，何闽旭在任池州市委书记时，曾在城市拆迁建设及房地产开发等方面和上述商人有黑色交易。此房地产商人随后被有关方面调查，而该商人则交出了一份受贿名单，名单涉及很广。
土地资产是腐败分子涉足的重要领域，要管好、经营好这笔巨大的资产，廉政建设十分重要。一块地定价多少，有时候就凭领导手中的一支笔。很多地方制定了若干土地优惠政策，至于如何"优惠"就看官员的脸色了，这其中藏匿着多少权钱交易的猫腻。1980年代末以来，中国违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年要超过100亿元。其中多少被开发商以灰色成本方式返还给手握签字大权的人，不得而知。土地级差地租就是这样被官僚体系分割着。地方的官僚他们打着"国家"旗号和公共利益的招牌，以价格低廉的划拨方式供地，成了惯用的做法。低价土地应该用于公众急需的交通、能源、水利、公用事业等基础设施建设，可相当多的土地却在国家利益这个冠冕堂皇的理由下，变戏法似地转为商业开发。土地占整个房地产业的成本，在国外是50%以上，而我国也就在20%左右。土地里巨大的利润空间，使房地产商仅靠土地运作就能生存。而以市场方式运作的商业开发，更是一本万利，任何与其沾边的单位和个人，大都财源滚滚，至少也能分一杯羹。于是，少花钱，谋暴利，使用各种灰色手段拿到土地，是开发商的首要步骤，据了解，在我国房地产行业，仅仅用于批地一项的贿赂成本就高达地价的30%左右。房地产商人极能抓住两种类型的官：一种是地方上握有"资源绝对支配权"的"父母官"，一种是口袋里装着取之不尽用之不竭金钱的"银行官"，然后在"市场―资源―金钱"三者之间进行"资本运作"况且一般项目里都会有官员利益，官员只要在项目占有10%的股权，就是以亿计的收益。这都是协议出让土地衍生的问题。尽管现在政府已经实行招拍挂的土地制度，试图通过公开的竞拍来杜绝隐患，但是，一方面中国法律中有关协议出让土地的条文仍然存在，招拍挂也可能只是走过场；另一方面，开发商们已经通过协议出让制度将地价和房价推高，在此基础上再实行招拍挂，只会促使价格再度攀升。土地是没有成本的，不是劳动的产物，这是一块凭空创造出来的财富。谁可以拥有？政府是城市土地所有者，农地是集体所有的。这种制度很含糊，所有权不明确，土地卖多少是政府的自由，因此造成很多非法的掠夺和欺骗。
正因为如此，当开发商的利益与这些弱势群体的利益发生冲突时，比如拆迁、规划等过程之中发生矛盾，与开发商具有共同利益的某些地方政府自然会力保开发商，压制甚至剥夺弱势群体的话语权。同样，那些为了买房而负债累累的购房者在与开发商的市场博弈之中，也遭遇了弱势与霸权的鲜明落差。
去年落马的一批地产巨头、地方高官多与违规拆动迁有千丝万缕的关系，并且因涉及土地这一民生之本，使拆动迁问题一直就是高层“关照”的重点,重庆市原渝中区副区长王政、原渝中区委副书记郑维、原沙坪坝区副区长陈明三人，因收受房地产开发商巨额贿赂，他们在用地规划、调整容积率、减免配套费等城市规划领域肆意出卖手中的权力，为房地产开发商、承建商谋取利益，受贿总额高达1100多万元。高桂全，曾任朝阳区常营乡副乡长，分管拆迁工作。11月底，朝阳法院判决高桂全在拆迁过程中，背后的钱权交易,补偿标准弹性大收受贿赂168.5万元，并为3人牟利。被朝阳法院一审判处有期徒刑11年,广州市花都区原国土房管局局长谭斌在广州市中级人民法院出庭受审。他被控在任期内滥用职权乱批地以及受贿，违规批地6000多亩，损失土地款3.4亿元。2001年10月至2005年5月，谭斌在担任广州市花都区国土局局长期间，盲目地以支持区经济发展和招商引资为名，擅自决定广州市花都区国土局暂不执行国土资源部“第11号”令和省政府“第79号”令的有关规定，滥用职权违规办理土地使用权转让手续。 在2002年12月1日到2005年12月31日期间，花都区国土局未经“招、拍、挂”违规转让经营性土地使用权共计202宗，面积共达6635.94亩。经评估，造成土地地价款损失共约3.4亿元。其中，经谭斌亲自审批的土地共2389.59亩，造成土地地价款损失共约2.2亿元。上海市金山区检察院在房屋拆除工作中共查处行贿受贿等各类职务犯罪案件11起，其中案值最高的达30余万元。某镇动迁办原副主任冯某，利用负责房屋拆除管理工作的职务便利，在组织拆除动拆迁企业厂房和农户住宅的业务活动中，多次收受贿赂共计人民币18万元。上海市虹口区检察院结合查办某房屋动拆迁公司原总经理吴某利用职务便利，伪造动拆迂户信息资料和虚构动迁居民信息，侵吞巨额国有资产的贪污案件，经过对区属房屋动拆迁市场的调研，发现案件发生的重要原因是对动拆迁户数的审查复核制度不严，对动拆迁补偿款发放缺乏监督机制。原杭州市征地拆迁办主任李龙德，利用历任杭州市土管局建设用用地处处长、市统一征地管理处处长等职务的便利，多年来受贿达人民币91.28万余元，贪污人民币11.5 万元。他的妻子担任某房地产公司总经理，和他共同受贿人民币5万元，商业受贿2. 25万元，挪用资金112万元；原余杭区两任土管局长和城建局长均因受贿被判刑。 。据专家计算，土地批租黑洞仅北京市就有1380亿元莫名消失。重庆一名资深检察官对《瞭望》新闻周刊记者说。“案件表明，房地产的产业链有多长，权钱交易的食物链就有多长。” 加快拆迁立法，制约政府官员公权私用，将政府权力的运行纳入法制轨道，是从源头上解决拆迁问题的关键。
三、评述与对策思考
在由一些地方政府、开发商主导的征地、拆迁中，声音微弱的百姓竭尽全力伸张自己的利益。国土资源部门外每天至少云集四五十个上访的失地农民。在广东，发生了多起因土地引起的群体性事件，造成了多人伤亡，在国内外产生了很不好的影响。在湖南省郴州市栗源镇、河北定州绳油村先后因征地问题发生伤亡数十人的严重事件。福建省厦门市海沧区霞阳村的3000多亩地都被征光了，村民多次到北京上访，希望中央政府给农民真正的民主和自主权，给农民土地所有权和使用权。政府要保障农民的经济权利，为农村经济发展服务，不要与农民争利，更不能把农民的土地抢走给开发商。建设部副部长刘志峰针对目前城市拆迁中群众上访较多、有的地方甚至发生了不幸事件的问题指出：中央对在土地开发、房地产开发和房屋拆迁中间，包括城市规划建设中间目前存在的大量腐败问题十分重视。
房地产开发和房屋拆迁一直是党中央、国务院反腐败的重中之重，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时说，加强廉政建设。要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。特别要解决权力过分集中和缺乏制约的问题。从根本上加强制度建设，加大专项治理力度，重点解决环境保护、食品药品安全、安全生产、土地征收征用与房屋拆迁等方面群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风。
一是从法律的角度有效遏制这种现象，在当前情况下，做到以下方面是比较重要的：首先，对城市规划不能频繁修改。城市规划方案的编制，必须经同级人民代表大会表决通过。城市规划方案一旦确定下来，其效力就应当像法律一样，具有稳定性，不能朝令夕改，这样就不会出现城市规划随时在改、拆迁随时在进行的现象。即使城市规划万不得已要修改，也不能由规划部门一家说了算。规划部门必须在广泛征求市民意见的基础上，制订修改的方案，然后报上级规划部门先行审核，在得到肯定的答复后，再报同级人大通过。如果不对城市规划程序严格加以限制，就难以在源头上遏制频繁拆迁现象，拆迁腐败的成本也会大大降低。
其次，完善招、投标的法律制度。拆迁计划制定后，必须留有相当长时期进行公示。在拆迁得到相应政府机关批准后，由哪一个企业来具体承担拆迁任务，必须进行招、投标。在拆迁过程中，如有必要进行强制拆迁的，必须由政府向法院提出申请，由法律上具有中立性的第三方裁定是否应该强制拆迁，而不能由政府自行组织公安、城管等部门强行拆迁，这样会激化矛盾。
最后，被拆迁房屋的价格评估必须市场化。拆迁房的补偿，涉及拆迁户的切身利益，必须认真对待。拆迁房屋价格的评估，必须由中立的价格评估事务所进行，它不应当是政府独家指定的，而是有多家不同的机构，可供市民选择。在评估过程中，评估机构应当在有评估申请人(政府机关代表)、被申请人(拆迁户代表)的参与下，公开进行听证，在认真听取双方的意见的前提下，作出评估结论。被拆迁者如认为房屋价格评估过低，其有权利申请再次评估，再次评估应当由不同的评估机构作出。在被拆迁人选择评估机构时，政府不能设置任何障碍，不能对评估机构进行地域限制。
综合起来看，要有效惩治拆迁中的腐败现象，有两方面是比较重要的：一方面，要建立拆迁户的抗辩机制，让被拆迁者有说话的机会和渠道。是否应该拆迁，补偿多少，补偿步骤是什么，都要让公民有表述的自由，不能由政府官员一家说了算。因为在行政相对人没有途径表达自己的异议的场合，绝对的权力会滋生绝对的腐败，行贿受贿就势在难免。要建立合理的抗辩机制，政府必须广开言路，新闻媒体能够及时介入相关事件进行报道，在裁定是否强制拆迁时法院保持中立性等，都是至关重要的。另一方面，对刑法中受贿罪、行贿罪、介绍贿赂罪的执行，必须真正兑现。拆迁中的腐败之所以屡禁不止，而且在今天愈演愈烈，与刑法手段比较软弱，有的明显存在腐败现象的拆迁事件中，相关人员没有受到刑事追究有关。刑法对于行贿受贿犯罪的规定，是相当明确的，对拆迁事件中少数政府官员触犯刑律的情况，司法机关有必要认真调查核实，做到有罪必究、重罪重判，充分发挥刑罚的一般预防和特殊预防的功能，这样，腐败现象的有效遏制才会真正落到实处。
二是改革和完善我国现行的房屋拆迁制度。
房屋拆迁矛盾激化的根源在于当前的房屋拆迁制度，政府对市场干预过多，计划经济色彩浓厚。要彻底解决拆迁矛盾，必须依据市场经济要求，改革和完善我国现行的房屋拆迁制度。只有为了公共利益的拆迁，政府才可以使用强制权力。为了商业利益的拆迁，必须完全交给市场，按市场规律办事。拆还是不拆、补偿多少，都完全交由市场主体自由协商解决。被拆迁人是否和拆迁人签订拆迁补偿安置协议，以及如何签订协议，完全取决于被拆迁人自己的意志。政府不能通过行政许可和裁决的形式，强迫房屋所有人和开发商签订合同。目前的房屋拆迁条例，只注意到了被拆迁人的房屋所有权，而忽视了被拆迁人的土地使用权。从法律上讲，土地使用权是对应于土地所有权的一种物权。建议修改《城市房屋拆迁管理条例》，明确规定政府征用或收回土地使用权、开发商开发土地，除了要依照市场价格对房屋进行损失补偿外，还应补偿被拆迁人因丧失土地使用权而遭受的损失。
修改《拆迁条例》，在拆迁活动的关键环节，引入听证制度。目前，在房屋拆迁中，被拆迁人抱怨最多的是，拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算，被拆迁人根本没有表达自己意见的机会，等于政府暗地里把被拆迁人的房屋卖给了开发商。
另外，要严格依法行政，加大对拆迁活动的监督力度。
三、政府的转型
政府的转型意味着以经济建设为中心的政府转变为以公共社会职能为中心的政府。在这个过程中，促进社会公平将成为政府的一种基本职能。实现由过去重管理轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变，是政府改革的必然趋势。事实上，服务已经成为21世纪各国政府行政管理的主旋律，服务精神是21世纪政府行政的灵魂。为了更好地“全心全意为人民服务”，建立以公共利益为导向的服务型政府就成为一种必需。
建立服务型政府是巩固社会主义政权的内在要求。国家政权即国体的性质决定其政权组织形式即政体的性质。我国是社会主义国家，“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，是国家权力的源泉。这就决定了维护和实现人民利益，为人民服务是政府最根本的职能。马克思主义经典作家都对政府的“服务”职能有过充分的论述,如马克思的“公仆论”、毛泽东的“全心全意为人民服务”、邓小平的“管理就是服务”等,都已为我们所熟悉。江泽民同志提出的“三个代表”重要思想,进一步深化了这一主题。我们的政府是人民的政府,代表中国最广大人民的根本利益,坚持执政为民、服务群众正是贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。这就决定了政府所做的一切,必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。
服务型政府是以社会本位、公民本位的行政理念为指导，以社会和公众为中心，以促进社会进步和满足公众需求为目标的政府。公共利益是指社会和公众的共同需要，因而是服务型政府行政活动的逻辑起点和最终归宿。任何偏离公共利益的行为和做法，必将使服务型政府失去原本的意义。在现实政府行政管理过程中，个别地方和部门受自身利益驱动，以本地区和本部门的利益为行动原则，形成各色的地方保护主义，部分政府部门因追求自身利益导致机构规模不断扩大、行政经费日益上涨；官员个人进行权力寻租，以权谋私等，这些行为严重损害了政府的威信，毁坏了政府形象，必须彻底扭转。服务型政府应以公共利益为价值取向，围绕公共利益开展活动。这是因为，从本质上讲，公共利益规定了服务型政府的行政方向和职能范围，公共利益是服务型政府最根本的价值诉求。
为此，政府应树立公共利益观念，增强服务意识。世界著名管理大师杜拉克指出 “当今社会不是一场技术,也不是软件、速度的革命,而是一场观念上的革命”。观念支配行为，行为体现观念；观念是行为的先导，行为是观念的后果。任何管理上的突破,都是以观念的更新为先导的。西方经济学认为，政府及其官员是具有自身利益的“经济人”，因而常常在其私利驱动下发生损害公共利益的行为。要建立服务型政府，首先要树立牢固的公共利益观念，把公共利益观念置于核心地位，使政府行为在公共利益观念的支配下服务于公共利益并使之最大化。其次，要从管理控制观念转变为服务观念，从高人一等的“管理者”、“父母官”转变为人民的“公仆”和“服务员”，使服务意识贯穿行政活动的始终。
要进行服务型政府条件下的制度建设。要确保政府的服务性行为的持续性，使之不因人为因素的改变而改变，那么就必须通过深化体制改革，加强制度建设，以完善的服务制度加以保障：（1）建立公共利益表达机制。公共利益源于对共同价值准则的对话协商。政府要从公共利益出发搞好服务,前提是认真了解公众意愿及其真实需求,清楚他们需要什么样的服务，这就需要建立健全公共利益表达机制，搭建利益表达平台，使各种利益经协调整合出公共利益；（2）完善政府回应机制。政府回应,就是政府在公共管理中,对公众的需求和所提出的问题作出积极的反应和回复的过程。政府对公共问题及时有效的回应是政府服务的重要方面；（3）建立完善的信息公开制度。公民不了解政府信息，部分官员便有可能进行暗箱操作；没有信息透明，个别官员便可能营私舞弊，公民便可能受。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障；（4）建立以公共利益为导向的绩效评价体系和严格的行政问责机制。传统的管制型政府实行以GDP为导向的绩效评价体系，这使得各级政府以GDP指标为中心纷纷展开各种绩效工程，以至偏离公共利益方向甚至损害公共利益的行政行为司空见惯。服务型政府应建立以公共利益为导向的绩效评价体系，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，建立严格的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。
要妥善处理好各种利益关系，坚持把公共利益放在首位。市场经济条件下的社会是利益多元化的社会。根据公共选择理论，政府也是理性的经济人，具有自身的特殊利益，是多元利益主体之一。政府的组成成员也是经济人，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。地方和部门也有自身的局部利益或小集团利益。在政府内部各种利益与公共利益的掺杂伴生、关系错综复杂的客观情况下，必须使政府自身利益、部门利益、个人利益服从于公共利益，坚持把公共利益放在首位。同时，要对其他利益加以引导，使其自利行为不致危害公共利益并朝利他的方向发展或产生利他的客观效果。
既然政府不能有直接的利益追求行为,那么政府在利益方面究竟应当担当何种角色呢?诚然,与利益相关的政府行为具有有限性,这种有限性主要强调对政府直接的逐利行为予以排除,但这不能理解为政府与利益毫无关涉,相反地,政府对社会利益关系应当而且能够发挥重要作用,而这一作用的发挥则取决于政府所应承担的社会职能。一般的政府职能理论认为,政府的职能应当包括两个重要方面,其一是政治职能,从利益的角度看,国家利益的维护正是依靠这一职能;另一个是管理社会公共事务的职能,主要表现为经济职能(即宏观的和微观的经济管理)和一般社会职能(如人口管理、发展教育、社会保障等等)。对于社会利益关系的作用,就是这一职能的具体体现。
政府在整个社会复杂的利益关系网络中所起的是网上纽结的重要作用,它不仅建立了不同主体之间的利益联系,也使利益的不同形式(如物质的与精神的、当前的与长远的利益)互相兼顾,统筹安排。政府对于利益在许多方面都是大有作为的。其一,政府应当利用政策、法律等手段维护各个利益主体包括国家的甚至人类总体的利益不受侵犯,这是政府的利益维护职能。其次,政府应当通过发展经济、政治与科学、文化等各项事业,为各个利益主体的利益实现创造物质的、制度的和精神的条件,这是政府的利益客体生产职能。其三,政府应当通过利益分配与再分配等一系列措施,对全社会的各个利益主体的利益实现水平进行调节,不断调整利益关系,处理利益矛盾,从而使社会的利益格局得以完善。这是政府的利益分配与调节职能。其四,政府还要承担起培育利益主体和引导主体的利益行为的职能。
服务型政府的转型则要求政府进入那些其应该进入的公共服务领域。一退一进才会得到一个合理的政府范围，就是有限政府，边界政府。
梁铁中：武汉市直属机关纪工委书记，华中师范大学政治学研究院政治学理论专业2005级博士生。
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