华北平原上的国家与自然(1949

1975年八月初，滂沱的大雨倾泻在河南省的中部。由于八月初的一次横扫大陆的强烈台风所致，在暴风雨最猛烈的三天里，降水量达到了1500毫米。八月九日清晨，两座中国“铁坝”分别由于水库漫溢的重压而崩决了。板桥和十漫滩大坝的崩决，以及随后发生的下游堤坝的崩溃，导致100余万公顷土地泛滥成灾和20000多人死亡[1][1]。这是历史上灾难最巨的水坝崩坏。

板桥和十漫滩大坝是1949年中华人民共和国成立后控制淮河的巨大努力中兴建的两处设施。1950年代，国家组织了数以百万计的人力，调配了大量资源，发动治河战役，试图扭转淮河流域数十年、实际上是数个世纪水文恶化的情形。然而，几十年后板桥和十漫滩大坝的崩决表明：这场战役并未完全达到目标。尽管发生了这样的灾难，但是，自1950年代以后，淮河――或者更普遍地说中国河流――治理的基本方式并未发生改变，其方针一直是主要通过国家的巨大努力，将像板桥和十漫滩这类的大型工程与调集成千上万的人力实施兴建的中小型工程结合起来。的确，被大力宣传的三峡工程是中国政府此类工程蓝图的一个最新说明。的确，在世界上的45,000座大坝(高度超过50米)中，中国差不多占了一半，几乎所有这些大坝都是建于1949年以后。

本文试就何以自1949年以来中国政府在水资源管理中一直热衷于“大型工程”进行一些初步考察。关于这个问题，肯定存在一些具有趋向性而非随意性的解释。其中有一个解释是，国家追求此类大型水利工程，是因为它具备这个能力。这就是说，没有一个国家像中国历史上这样能够有效地控制人力和物力资源，正是这种力量使中国产生了实施巨大工程的动机。与此观点不同，另一些人争辩说：国家一向追求并且在继续追求大型工程，是其保持政权合法性的一种手段。此类观察中也许确实存在着一般的真相，但本文试图揭示1949年前后时代之间的连续性，这有助于解释为什么人民共和国政府的确偏向于大型工程。

由于中国共产党在1949年的胜利，历史学者明显倾向于将该年当作一个中国政治新纪元的开端。诚然，许多政策显示了新时代的新异之处，例如土地改革通过国家权力强制实施，这是在此前中国官僚政治架构下所从未有过的。然而，本文的绪论表明：在水利管理方面，与1949年之前时代之间却有着显著的连续性。本文主张：1950年代的治淮战役，受到了建立于民国时期(1911—1949)的治淮模式的深刻影响。民国时期形成的模式影响了1949年以后追求大型工程偏向的形成，其中包括：1)不断增长的对集权管理的信仰，2)现代工业发展，3)现代科学和技术，以及4)跨国合作。

对于帝国统治者来说，有效地规划水资源，是统治合法性的一个重要来源。并且的确，它的成功需要具备国家掌管人力和物力资源的能力，以实施大型水利控制工程。在帝国时代的大部分时期中，淮河位于包括黄河和大运河在内的纵横交错的水道的中心，南北大运河与东西走向的淮河和黄河水道交接。淮河的命运同时受到逶迤的黄河的严重影响。一次最严重的黄河改道发生于1194年，当时，黄河堤坝决口，河道流向南方。这次改道将黄河带入淮河水道。在一段时期，两条河流共享一个出海口。但在很长时期中，淮河在两河交汇之处无法越过不断增高的河床梯度——由于黄河泥沙沉积所导致的一个结果。于是，淮河失去了出海口，终致向南划出了一系列流向长江的河道。

这一纵横交错的水网，给帝国对淮河、黄河和大运河三个水系进行有效的水流控制造成了巨大的挑战。在晚期帝国时代(始于公元1500年)，淮河流域水文崩溃——控制系统重建——再次崩溃构成了日益频繁的规律性循环。到了十九世纪，内外交困的清政府已无力调集资源着手解决淮河流域的环境恶化问题。该世纪中期，随着兴趣转向发展沿海地区，清政府陡然放弃了管理淮河的职责(通过撤消黄河管理机构)，其后果是淮河管理的彻底崩溃，周期性流行的水涝与饥荒又导致整个流域经济和经济的极度混乱。

1011至1049年间，中国河流管理发生了重要基础性变化，特别是淮河水利工程日益紧密地与近代工业发展、近代科学技术、集权管理和国际合作联系在一起。所有这四个方面的发展，将在多个重要方面对1949年以后淮河大型水利工程的出现发挥了作用。本节观察民国早期的发展，随后的一切则检讨民国后期或国民政府时期(1927-1949)这些趋势的演变。

1855至1927年间，淮河流域的管理模式发生了重要转变。1855年黄河的一次迁移，促使国家撤出了对淮河水利的资助，有效的管理要求实施跨越县、省结构政治边界的工程。张謇这位当时淮河水利的最积极的地方倡导支持者，未能解决地区争端。张认识到十分需要有一个能对全流域进行规划的核心机构，而地方对抗阻碍了全流域治理计划。1914年，张通过创建全国水利局试图克服政治分歧，但他未能完全认识存在淮河治理方面的地区矛盾对抗的深度。

中国近代经济部门尽管规模很小，但在19世纪晚期至20世纪早期经历了稳定的增长，近代经济部门大部分位于上海附近的长江下游，在各种工业中，持续改变中国沿海地区的是纺织业，其中一位比较成功的长江下游的企业家是张謇。张创办了棉纺织工厂，怀有创立控制棉花种植的一体化的棉花加工产业的理想。因此，张成为了19世纪晚期淮河水利的倡导者。其目标是有效地管理淮河，以便消除洪涝，为土地垦殖提供稳定的水源。从而，在这个时期，淮河水利的一个基本变化是，它被视为近代工业发展的一个辅助。

发生于民国时期的第三个重要发展是近代水文科学被引进到中国。最初是通过外国技术专家的介绍，但强烈的民族主义倾向很快就成为本土人才培养的推动力。张謇再次率先而行。建立第一个用于训练中国学生调查研究的机构之后，张最后又创建了河海工程专门学校，它的学生后来提供了一支训练有素的水利工程专家干部队伍。[2][2]

这个时期的第四个发展是，外籍合作者被吸收到淮河水利建设之中。张謇与外国机构的代表如1914年主持“淮河水利贷款协议”的美国红十字会之间存在着矛盾。但是，中国政府财政的持续困难，意味着外国参与淮河及其他大型基建项目投资仍将继续。1926年以后，中国领导人所面临的挑战是如何为外国参与创造条件、同时又避免被认为是牺牲国家利益。

蒋介石领导的国民政府(1927－1949)使民国早期所出现在淮河水利趋势制度化。国民政府时期在集权管理、近代科技、近代工业和跨国合作等方面的发展，直接关系到1949年之后淮河治理如何进行。

20世纪中期的许多国家，国民政府的国家建设努力受到国家能力增长趋势的重大影响。国民政府试图创办集中统一的机构治理淮河。1929年7月，国民政府成立了淮河水利委员会(以下简称HRCC)，该委员会被定为内阁级委员会，反映淮河水利重建议题被置于重要地位。

1932年，政府组建了国家经济委员会，其目标是通过改进农业生产和市场经济，推进近代工业发展。国家经济委员会的形式和目标都是由世界经济衰退所产生的习见形式。国家经济委员会作为一种跨机构的经济计划和协调组织，在遭受世界性衰退的不同国家，由于国家经济干预被认为是资源优化配置和利用之必需，具有诸多相似性。1933年中，国家经济委员会经过了一系列重组，在水利建设和其他重建活动中被赋予了广泛的管辖权，旨在振兴农业基础设施建设。它成为一个跨部的机构，负责由中央财库支持的重建工程的计划和监管工作。1934年12月，导淮委员会被划入国家经济委员会的管理体制之中。

导淮委员会所属最重要的机构是工程办公室，设在江苏淮阴，由李仪祉领导。李是一位专业的水利工程师，曾在柏林大学和丹斯哥大学(the University of Berlin and the University of Danzig)学习，1916年回到中国时，他被提供了多个职位，其中包括1916年由张謇创办的河海工程专门学校的教授和主管。他后来担任中国水利工程协会主席。他被任命到导淮委员会，是国民政府有能力吸收技术知识进入管理体制的早期表征。尽管导淮委员会的最初成员确实以国民党和政府管理官员为主，但受过技术训练的成员不断增多。作为总工程师的李仪祉吸收了数量可观的工程师担任工程办公室职员，其中包括沈怡。沈曾在德累斯顿技术学院(Technische Hochschule in Dresden)接受水利工程教育，后来成为国民政府资源委员会的核心人物。[3][3]

工程办公室负责考察、测量以及工程设计、实施和检查。其他所有事务，最重要的是财政问题，于1931年被交给秘书室。[4][4]秘书室由曾在科罗拉多接受水利工程教育的沈百先负责。1931年7月，由工程办公室技术人员制订的淮河工程计划得到国民政府的认可。由于在国外大学接受教育和中国技术机构数量的增加，这些专家按照现代水利惯例草拟相关政策。1931年的淮河工程计划要求划分三个步骤，综合考虑排水、运输、灌溉和水电开发的不同需要。

导淮委员会管理机构中各种专业角色的发展，反映了此前数十年技术教育水平的提高。[5][5]导淮委员会的最高层是由国民党的重要官员如陈仪、陈其采、陈立夫和陈果夫等，与专业工程人员如李仪祉共同组成的。尽管政治性指派的人员数量超过了技术人员，但从淮河工程计划的性质来看，后者的影响是很显著的。

制定政策的技术人员包括委员会成员本身，以及工程办公室主任和高级工程师。这些人全部在美国或欧洲接受过高等教育；委员会机关中的中、低级技术人员，即与保管员系统中三级和四级相当的人员，被分派实施主要的工程项目。

大部分中下层工程技术人员在不断增加的中国学院或大学工程系科接受了专业教育。1935年，共有37所高等教育机构提供土木工程等方面的学历教育，其中包括像清华大学和前述南京水利工程专修学校等大型机构，后者后来成为国立中央大学的一部分。

除“党的宗旨”教育之外，在一所大学即浙江大学，工程类课程与西方大学的课程设置相似。

1931年初，国民政府邀请国际联盟经济和金融部以及交通与通迅部的部长访问中国，为重建计划出谋划策[8][8]。这个技术咨询团拟就“国民政府导淮委员会宜应采用的最佳技术方法或淮河改善方案实施提出建议，该委员会被期望对计划实施发表任何意见，如有必要的话可以建议进行任何可能被视为权宜之计的调整和改变。”[9][9]

1932年1月，一个由法国普通桥梁和公路总监L. Perrier、伦敦城市建设顾问工程师A.T. Coode，以及汉堡机场管理总监William Sievekin到达中国，这些外国工程师通过在洪泽湖、黄河故道，以及大运河上旅行。对淮河流域进行了一次考察。[10][10]

国联代表团提出的技术报告造成1931年由李仪祉和导淮委员会工程办公室的其他技术专家所设计的淮河工程计划，经过少许修改，导淮委员会制定了“淮河系统两年建设计划”。这份两年计划主要基于1931年的淮河工程计划，并基本上听从了国联技术咨询团的建议。这项计划的全部预计经费为13,800,000元，但它陈述了该工程在运输、灌溉、洪涝控制和垦殖方面将可带来的利益。这份草拟计划为寻求英国归还义和团赔款董事会的支持，设想将航道向北延伸到陇海铁路，向东延伸到黄河，向南则延伸到长江。“淮河地区的农业和矿业产品，以及来自上海的商品，定将繁忙地往来于这些水道。” [11][11]至于洪涝控制，该计划预测：像1916和1931年那样的大洪涝所造成的损失将会消除或者大量减少。[12][12]

国民政府在淮河整治方法的另一项国际合作发生于1930年。当时，中国政府与英国达成一项协议，所有的义和团赔款将归还中国政府，这笔奖金将用于建立一批长效工程以改善中国经济的基础设施。这些投资将以有息贷款的方式进行，在中国成立一个由英人和华人组成的董事会来指导投资，归还义和团赔款董事会包括10名华人和5名英国人。行政院规定：这批归还资金要投向特定的目标，其中铁路投资占66%，水利投资占33%。在水利投资部分，行政院决定40%投于淮河水利(其余部分，20%投于珠江，13.3%投于黄河，13.3%用于工业部，13.3%用于重建委员会)[13][13] 。

1930年代国民政府实现淮河水利计划的能力，因地方资源控制困难而受限制。换言之，它能够组织和计划，但实施起来艰难。有几项工程虽然完成了，但与原先的设想相比，规模变小并超过了预定的时间表，主要由于劳动力征发不足和无力加强工作纪律。政府试图开展道德运动和派遣国军以保证目标的实现，但计划工程一直受到无力动员和征召劳力的阻碍。

尽管南京时期(即1927-1937)的国民政府所追求的淮河控制计划相当积极，但是，直到1949年共产党取得胜利时，淮河流域的水利状况依然混乱。该流域下游的困难情形，在很大程度上被蒋介石1937年下令于花园口附近炸开黄河南岸大坝加剧了。蒋介石做出这一决定，意在延缓日军由北向南进攻的速度。确实，流向下下游淮河的巨大洪水曾使日军暂受阻搁，但其长期后果却是摧毁了国民政府此前努力兴建的大部分水利工程。尽管有部分水利工程是在1945年太平洋战争结束之后开始兴建的，但在1949年毛泽东领导共产党掌权之时，淮河的情形的确是岌岌可危。

尽管1927至1949年期间国民政府在有效管理淮河方面遇到了一系列严重问题，但是，期间的发展却反映了一种长远的趋势，这一趋势始于帝国晚期，延续到人民共和国时代。尤其是，正是在这一长时段中，淮河治理与集中管理、近代工业发展、近代科学技术和国际合作连接起来。确实，这些发展显示此一时期的水利工程越来越多地反映了当时普遍通行于工业国家的标准和惯例。只要观察一下导淮委员会与田纳西流域管理局(the Tennessee Valley Authority)，就可以理解中国所寻求的“大型水利工程”类型。1949年以后中国共产党领导下的淮河水利史是否依然延续这种趋势呢？在1949年之后的大部分时间是的。然而，从1958年开始，由于大跃进运动的开展，中国改变了兴建大型工程的趋向，采用了小型工程的形式，强调地方管理、全民动员，赞扬传统水利观念(即一定程度上的反现代化思想)和自力更生。因此，1958年以后的淮河水利工程具有两重特征：大型敲开与小型设施相结合。

回顾如此多样的淮河工程方式，有人肯定试图得到某种绪论：有关范例最好地服务了淮河工程的目标。当然，问题是如何定义这些目标。有人主张，存在着多种多样和不同的目标，可以通过不同的方式来达到。然而，本文对淮河工程进行检视的目的，不是为了评价不同方式之于淮河的意义，而是为了说明1949年以后淮河工程中的延续和发生变化的那些方面。

1951年，当近期记忆中的最大一次洪涝发生之后，淮河的情况被断定。政府动员了成千上万的农民和干部重筑河堤，但是洪水之于新生政权的影响并没有消失。1953年5月，毛泽东在一次讲话中号召“我们一定要把淮河治好”。随后不久，一场“治淮运动”发动起来了，几年的治淮过程中动员了成百万的人力。因此，1949年以后淮河治理工作的一个显著不同，就是新政府所达到的地方政治管理水平，以及进而具备的为了淮河工程有效地动员人力的能力。然而另一方面，1949年以后的几十年也反映了与前期淮河水利工作之间广泛连续性和不连续性，组织结构、现代技术以及国际合作，将成为淮河水利问题争论的中心。

1949年以后争论的一个关键政策有关淮河治理的组织结构。以一种最为简洁的方式，所争论的问题是，淮河水利是否最好通过一个中心机构来实现？1949年之后，中华人民共和国政府立即有效承接了民国时期导淮委员会的机构职能。

淮河计划是政府提出的第一份大河水利计划。从1950年开始，该计划要求开挖9座上游水库、在中下游加固堤坝、在河流下游提高蓄洪和排洪能力。1950年政府在淮河工程上的投入很高，在1949－1952年间，政府在淮河计划中的花费占了政府在全国河流水利经费中的64%。[1]尽管被征集劳力的工资相当低以降低整个费用，但1950年代淮河水利是集中投资的，投资比重的水平明显高于此后年份。

在流域的层面，淮河水利委员会向水利部负责，在流域范围代表中央控制。尽管征集劳动力仍然是省和省以下机构的责任，但淮河委员会在技术要素和工程计划方面负责全部协调。

但是从1958年开始，水利管理经历了一个强烈的分散过程。伴随着公社化的推进，淮河水利工程的管理和开支逐渐变成了省和地方政府的责任，或由公社来实施。这种由中央管理到地方管理的转变受到多种因素的影响：非合作的小型工程与大型工程并存，整个工程计划和实施过程中的劳动力因素，以及更适合地方管理的地方灌溉优先权利等。[2]

由于现有资料不足，1960年代和1970年代大部分时间里的淮河水利工程的情况还很不清楚，但是，有些证据说明，在淮河水利方面，大型工程由中央控制、小型工程由地方管理的观念持续存在。[3]

但是，第二个关于淮河管理的激烈政策争论发生在1980年代后期和1990年代，这场争论与一个相当新的问题——污染有关。后毛泽东时代由中央政府和地方政治机构所形成的理念，给淮河流域造成了重大影响。为了刺激消费需求和吸引农村剩余劳力，中央政府鼓励乡村工业发展，很多此类企业成为人所习知的乡镇企业(TVE)。尽管中国在1980至1990年代制定了相当广泛的环境法规，目的在于控制污染源，但是，中央和地方将经济发展放在首位，意味着这些法规很少实施。结果乡镇企业变成了严重的污染源，淮河中下游地区尤其如此。

直到1990年代中期，淮河状况及其给流域人民造成的后果开始受到全国和国际社会的关注。因对这种关注敏感，政府在国家计划中将淮河污染治理工程列为一项主要的环保工程。作为这个进程的一部分，政府又试图恢复1950年代前中期淮河水利的中央管理形式，这种形式自大跃进时期以后基本上不存在了。这个行动的一部分，是将乡镇企业纳入中央政府制定的环境管理计划之中。尽管这实在是一项任重道远的任务，但有些强有力的证据说明，国家在对淮河水利重新实行集权管理方面取得了成功。

共和国初期几十年雄心勃勃的淮河工程计划，部分是基于由国民政府时期导淮委员会的技术人员所搜集的计划和资料。尽管全国的技术专家数量有限，但1949年以后，大量此类专家被淮河水利委员会征调去参加这项全国首要工程。[4]因此，在1950年代中期以前，从中国数量不断增长的技术院校中新铸造出来的技术专家，以及在民国时期受过教育和从事过工作实践的专家一起，成为淮河工程计划构思的主要参加者。

我以为，淮河治理的专业技术和现代水利实践理念倾向，在1958年受到了大跃进政策的冲击，这没有什么大惊小怪。作为反右这类整治运动的附带现象，可以看到对许多水利技术专家的抹黑、更大的地方管理水利工程行动，这些工程本身越来越多地由人民公社的下级单位(通常是生产队)设计和实施。当淮河水利工程成为地方为解决本地问题而主动设计的结果时，口号变成了更经济、更快捷和更好等等。这种理念确实不符合现代水力实践的抽象概念，但是，水利工程却是为满足实际需要而设计，并且是单纯通过人力，亦即通过大量征集劳动力来实施的。

尽管单纯衡量土地搬运这些工程也许令人印象深刻，但是大跃进及以后时期淮河工程的长期后果却是令人质疑的。修筑于大跃进时期的板桥和十漫滩大坝在1975年崩决，确实严肃地提出了这个问题。此外，1991年的淮河大水灾，表明一些河流设施低于适当的规格。的确，后毛泽时代再次显示了向基本的技术专家和水力科学与工程原则回归。的确，充塞于淮河水利办公室中的扩编技术干部中的许多分子，恢复了1950年代以后原有的技术人员。

寻求国际技术和资金帮助的方式在国民政府时期建立起来，并且在中华民国的前数十年一直继续。然而，1949年以后，美国、荷兰和德国的工程师被苏联技术专家所取代。确实，直到大跃进开始之时，中国所有的水利工程都是在苏联工程师的指导下兴建的。

苏联工程师在指导和实施淮河水利计划中所发挥的相当程度的重要性，难以十分确立。然而有一点是清楚的，这就是苏联顾问在1960年打包回国，1960年以后，在自给自足的口号之下，淮河是以群众热情为指导的。

在后毛泽东时代，国际合作在淮河水利工程建设中以一种强劲的方式回复。中美、中欧洲水利代表团之间的国际技术交流开始了，同时，数以十计的中国留学生前往美国、欧洲和日本接受先进的水利和土木工程建设教育。中国重新寻求国际技术和金融伙伴的一个重要而强有力的证据是，1990年代后期，中央政府邀请世界银行加入淮河污染清理工程建设。

对于许多观察者来说，反映在1949年以后淮河管理历史上的事件，可能确实反映出传奇性，在中国历史上史无前例。然而在我看来，如果以这种孤立的方式看待这个时期，乃是忽视了重要的历史延续性。我认为，这种延续性可以视作是20世纪设计某种政治和社会制度以替代1911年被推翻的帝国体制的整体努力。尽管对淮河水利进行检视，肯定会反映出关于体制安排的广泛而且常常是激烈的观点分歧，但是，中国在世界上的地位、国家――社会的关系，从后毛泽东时代的角度来看，与共和国早期和民国时期所创立和发展的方式之间，仍然存在着重要的延续性。这些方式包括增强对资源管理的集中性、与近代工业发展的清晰联系、重视现代科学和技术，以及国际化。

1994年夏天，在访问淮河水利委员会期间，我被告知了该委员会的一个雄心勃勃的计划，该计划谋求对淮河流域进行包括娱乐、发电、灌溉和运输在内的综合开发。的确，我被被告知他们计划的体制范本是田纳西水利管理局——大约60年前国民政府时期的导淮委员会的工程师们所曾提到的同一体制范本。

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[1]费每尔（E.B.Vermeer）：《中国的水利和灌溉：社会、经济和农业技术》（Water Conservancy and Irrigation in China: Social, Econoimc and Agro-technical Aspects） (莱顿：莱顿大学出版社1977年，第296页。

[3] 这不单单是整个中国的情况。1960年代电气化建设在工程和技术上所需稳定的财政支出，只能由中央政府来安排。