建设社会主义新农村是当前我国农村工作的重中之重。从中央到地方，各级党委、政府高度重视、全面布局、稳步推进，短短数年时间取得了令人瞩目的成绩。总体上看，新农村建设解决了农民生活中的实际困难，改善了村容村貌，发展了生产，促进了农村社会经济的持续发展，是一项支农惠农的好政策。然而，随着新农村建设的日趋深入，政策在执行过程中也暴露出了一些问题，存在一些隐患，需要加以总结和调整。当前，我国新农村建设已经进入攻坚阶段，应注意汲取开局阶段的经验和教训，妥善处理各种实际问题。

一、新农村建设之“贫富观”

新农村建设以村庄为建设对象，以农户为服务主体，目的在于改善农村生产、生活条件，构建农村社会新风貌，推动农村社会经济发展。从受益主体来看，农户理所应当成为新农村建设的直接受益者。在这里，农户是一个整体概念，即没有条件限制，没有身份差异，只要支持国家方针、政策，有意参加新农村建设的农户都有权利获得政府的政策扶持，成为新农村建设的受益者。然而，在各种主客观条件的影响下，作为受益主体的农户却出现了较为明显的分化现象。其中一个最为明显的分化是，在新农村建设过程中，农村“富户”参加建设的比例始终居高不下，而真正需要国家政策扶持、生活困难的农户却往往成为新农村建设的“编外人员”，被排斥在新农村建设行列之外。相应的，国家的政策扶持也透过这种分化集中于农村“富户”的手中，大多数穷苦农户难以成为新农村建设受益者。随着新农村建设的推进，这种村庄贫富差异格局也进一步的扩大化和表面化。国家在构建一个社会主义新农村的同时也正催生着一个的“旧”农村。

“贫富”分化是国家政策在执行过程中的一种异化形式，是农户逻辑与政府逻辑共同作用的结果，带有一定的客观必然性。首先，资金瓶颈是“贫富”分化的前提条件。新农村建设能否成功，关键在资金。所谓“巧妇难为无米之炊”，没有资金的支持，新农村建设无法展开。从中央到地方，各级政府部门相继出台了各种优惠政策，给予了大量的财政支持。但从资金的总体构成看，政府支出依旧杯水车薪，农户始终是新农村建设资金的最大承担者。这意味着，对农户而言，新农村建设并非完全开放式的，而是存在“进入门槛”。只有经济基础较好，生活相对富裕的农户才有能力承担各项新农村建设支出，也才有可能成为国家政策扶持的对象。事实上，在广大农村地区，绝大多数农户都对新农村建设持乐观态度，但一到实践层面，却迟迟不愿参加。其中一个很大的原因就是农户自身底子薄，“搞不下去”。农民是最坚定的“现实主义者”，他们并不是不想参加新农村建设，而往往是“心有余而力不足”。农户承受能力的差异为新农村建设中的“贫富”分化埋下了伏笔。其次，政府“理性”是“贫富”分化的诱因。所谓政府“理性”，是指政府具有“经济人”的行为动机，追求自身利益的最大化。在新农村建设的起步阶段，各地方政府为了工作的顺利展开普遍采取“示范点+工作组”的模式，即选定一些村庄进行新农村建设试点，下派“挂点”工作组协调村“两委”共同实施新农村建设。从实践层面来看，这一模式采取渐进的方式展开，可以积累经验，便于推广，也考虑了政府的施政能力，具有一定的可行性。但进入实施环节，由于“理性”作用，基层政府均倾向于选择那些经济发展较快，富户较多的村庄作为示范点，“富集”效应显著。“把难啃的骨头留到以后”是政府“理性”的集中体现。

资金“门槛”和政府“理性”的双重作用，致使新农村建设“贫富”分化日益明显。在由政府和农户承担新农村建设资金的条件下，政府的财政支出在短期内不可能全面覆盖，农户承担大部分资金的状况很难改变。可以推论的一个事实是，在仅有政府和农户参与的条件下，只要政府的资金支持不足，那么农户参加新农村建设的“进入门槛”就始终存在，“富集”效应就不可避免，“贫富”分化也将继续存在。

二、新农村建设之“效率观”

新农村建设是近年来我国农村工作的主抓方向，党中央、国务院高度重视、积极部署，各级政府迅速跟进，扎实推进。为了将新农村建“新”建“好”，实现新农村建设的高效运作，很多地方政府在出台农户的奖补政策之外，还以“任务”形式分摊到各基层单位和个人，并将新农村建设列入干部政绩考核指标中。对于在新农村建设中工作进展顺利、成绩突出的单位和个人，地方政府给予相应的物质和精神奖励，而对于工作进展不利者，则启动相应惩罚机制。在很多地方，新农村建设还被列为后备干部的考核指标，成为年轻干部踏入仕途的必经环节。鉴于上级政府的政策倾斜，基层单位和个人为了提高工作“效率”，尽早完成“任务”，常常将新农村建设“一肩挑起”，为农户包办代劳，各种问题也随即产生。在追求“高效”的过程中，很多地方出现了两种不良的倾向：一方面，重视新农村建设，忽视正常行政工作。面对上级政府部门的“重奖重罚”，基层单位和村“两委”高度重视、不敢怠慢。为了完成任务，基层单位抽调精兵强将下乡“挂点”，将新农村建设放在高于其它工作的角度来对待。与此形成对比，许多基层单位将正常的工作事务搁置一旁，人手不足、效率低下、重视程度不够等问题普遍存在。“重奖重罚”之下，许多基层单位以新农村建设的“局部效率”代替了正常行政工作的“整体效率”，以“显性效率”遮盖了“隐性效率”，以致在整体上不仅无效率，反而造成了较大的效率损失。另一方面，政府过度介入新农村建设，农户作用难以体现。为了尽早完成新农村建设，很多地方基层政府和“挂点”单位全面干预，过度介入。面对政府部门、基层政权的“热情”，农户常常难以插手，被排斥在新农村建设之外，成为新农村建设的“看客”，主体作用无从谈起。在大包大揽的建设过程中，政府往往不考虑农户的实际需要，与农户缺乏沟通，以致陷入政府出力，而农户却又不领情的尴尬局面。

要“效率”，就必须定标准。什么样的新农村才能称得上是“高效率”？在新农村的建设过程中，建设工期由于易于观察和测量，常被用做衡量标准。但是，在这一“高效”标准的背后，却往往是“低效”的表现。首先，为体现效率，“挂点”单位和基层政权努力实现建设工期的最小化，为了在第一时间完成新农村建设任务，很多基层组织、单位不顾工作的实际需要，同时上马各种工程，为尽量早点完工，常常只重形象，而不言质量，“视觉效果”第一，结果难以给农户带来真正的实惠，“纵然生得好皮囊，腹内原来草莽”；其次，效率一词，涵义非常丰富，它既可以表示为用最少的时间办最多的事，也可以理解为用最少的投入做最好的事。对新农村建设而言，其目标在于改善农村面貌，促进农村社会经济发展，因此，使用单位投入的产出最大化作为效率标准更为合适。但在实际的政策执行过程中，绝大多数都只重工期、重结果，而轻投入。为了追求“高效”，许多“挂点”单位和基层政权不惜将大笔的资金投入到新农村建设中，以期早日达标。在如此“金元攻势”之下，新农村建设的“效率”岂能不高？建设效果岂能不好？再者，由于“心急”，很多地方总是“吃不上热豆腐”。对于政府的“效率观”，农民冷眼相对，消极对待，一些深谙个中“道理”的农户甚至利用各种方式与工作组及基层政权讨价还价，以致延误工期，到头来更是全无效率可言。总之，在政府—农户的互动中，政府的行为难以得到约束，效率工程大量出现，而农户在政府强势面前则话语权旁落，作用无从发挥。

三、新农村建设之“公平观”

示范点建设是当前各地推动新农村建设的主要工作方式。对于有意进行新农村建设的村庄，必须首先获得政府的示范点建设指标，进入政府建设规划，方能获得政府支持。在许多村庄，农户参与新农村建设的意愿非常高，各项硬性指标也达到政府设定的示范点建设标准，但在实际运作过程中，却常常因为无法满足一些“特定条件”而退出示范点的竞争。从各地最终确定的新农村建设示范点来看，这些示范点往往有着许多相似的特征，例如“离城区较近”、“在交通要道两旁”、“与政府关系好”等。在这些特征背后，政府“理性”的作用不容忽视，而由此产生的公平性差异则对新农村建设产生了消极影响。正是由于这些非正式条件的约束，许多积极性很高的村庄无法进入政府的示范点规划中，与新农村建设失之交臂。

实践证明，新农村建设离不开农户的积极参与。只有充分调动广大农户的积极性和能动性，才能为新农村建设注入活力，才能给新农村建设带来勃勃生机。为此，各级党委政府通过制定各种优惠政策，对于达到建设标准的农户予以资金、物资等方面的扶持。为显公正，政府部门对各种奖补措施均统一标准、张榜公布，接受群众监督。然而，由于政府“理性”和“重奖重罚”，在“示范点+工作组”模式内，各“挂点”单位和基层政权为了保证新农村建设示范点的顺利推进，常常在原有的“公平”的奖补标准之外给予农户额外补贴，或者通过提供其它便利条件为农户“暗补”。结果，很多村庄在进行新农村建设的过程中，不仅需要争取政府的试点指标，更要争取“有钱”的“挂点”单位。因为只有“有钱”的单位，才有能力承担更多的额外补贴，农户的实惠也就更多，积极性自然更高。事实上，在许多地方，政府财政吃紧，支农资金相当有限，统一补贴标准普遍较低，能否争取到一个“有钱”的单位往往将对新农村建设的实际效果产生直接影响。

由于各个新农村建设示范点的“挂点”单位性质不同，财力各异，其对农户新农村建设的各项支持力度也有很大差异。“暗补”的存在，使其它示范点农户实际补贴不足而心生不满，意见很大。特别是在一些相邻的新农村示范点之间，补贴差异问题更为明显，农户由此产生的纠纷不断。许多农户常常由于补贴标准问题要求政府予以公平对待，并以拖延建设工期等为条件，致使补贴较少的示范点建设陷于搁浅，难以推进。总体上，“暗补”虽然使某些示范点提前完成了任务，但更多的示范点却因为公平性问题而迟迟难有进展。以笔者曾经调查过的S县为例，该县在新农村建设中主要有三种“抓点”形式，一是领导“督查点”，由县领导联系各单位负责；二是单位“责任点”，由各“挂点”单位负责；三是干部“专抓点”，由抽调干部负责，与单位脱钩。三种不同的“抓点”形式，实际上构成了三个不同的行政层次，其掌握和可以动用的行政资源逐渐递减，其对示范点的“暗补”力度也相应递减。结果，占总数较少的“督查点”顺利完成任务，单位“责任点”的进展情况视单位差异而良莠不齐，干部“专抓点”则无一例外成了建设“后进”。对农户而言，由于“暗补”的普遍存在，公平性大大折扣，农户参与的积极性骤减，最终阻碍了新农村建设的顺利推进。

无论是“特定条件”还是“暗补”，其原因实质都源自政府“理性”。在政府完全掌握控制权，而农户处于被动、弱势地位的条件下，新农村建设不免产生一些异化，并带来一些有悖于国家政策本意的现象。如何改变这些现象，还新农村建设的“本色”，是未来需要进一步加以改进的问题。

四、讨论与思考：政府、农户与社会

（一）一个困局：政府与农户

建设社会主义新农村是我国继免除农业税后应对“三农”问题的又一重要战略举措，契合了农村社会经济发展的需要，其初衷在于解决“农户最为紧迫的问题”。通过上文对新农村建设的“三观”，不难发现，当前我国新农村建设仍然停留在政府—农户的二元互动基础之上，资金“门槛”、政府“理性”以及农户积极性是新农村建设关键问题所在。如何合理地界定政府与农户的角色，协调二者关系，是顺利推进新农村建设的关键。

新农村建设由国家制定实施，其目标对象是农户。政策互动主体主要有两个：一方是政府，包括基层政权、下派“挂点”单位等，一方是参加新农村建设的农户。新农村建设工作主要在这两者之间直接产生联系，并加以推动。就相对地位来看，政府作为政策的制定者、组织者和具体实施者，在政策执行中始终处于绝对优势地位，对政策的控制能力和影响能力很强，而农户则扮演了被动接受者的角色，处于弱势地位，话语权微弱。在这样一个非对称的互动格局中，由于资金“门槛”、政府“理性”的客观存在，政府对新农村建设的自发性介入难以避免，诸如形象工程、效率工程、“贫富”分化、“暗补”等现象继而出现，对新农村建设造成了较大的负面影响。与此同时，在政府公权力的挤压之下，农户作为新农村建设受益人的身份难以体现，逐渐陷于被边缘化的窘境之中。

对于政府过度干涉新农村建设的诸多现象，许多专家学者均进行了相关的分析，并提出了不少建设性的意见和建议。其中，主流的观点认为，对于地方政府在新农村建设中的过度介入问题，国家有责任对其进行有效约束，并应努力突出农户的主体作用。对此，笔者认为，约束政府行为、突出农户作用固然能产生积极作用，但需要指出的是，当前我国新农村建设仍然以政府—农户的单一互动为主，在这样一个非对称的互动格局背景下，政府行为是否能够得到有效的约束？农户的主体地位是否能够真正实现？能在多大程度上实现？即使实现了，又是否是最优的结果？基于前文的论述，笔者认为：第一，在只有政府、农户为互动主体的情况下，政府处于明显的优势地位，只要政府“理性”存在，那么政府主导新农村以致过度介入的情况就难以从根本上改变。与之相对，农户处于被动的地位，是新农村建设的被动接受者。在政策的执行过程中，农户对政府的依赖性很强，加上自我组织、自我行政能力不足，即使获得了新农村建设的主导权也很难发挥应有的作用。第二，由于资金“门槛”，只要政府—农户二元互动的格局不改变，而国家的资金支持又无法全面覆盖，那么“贫富”分化等问题就始终无法消除，最终新农村建设也将演变为一场“造富运动”，而不能实现政策的初衷。必须承认的一个事实是，政府—农户的单一互动格局，已经将新农村建设推入了一个囚徒困境式的悖论当中。

总体上看，当前我国新农村建设仍然停留在以政府和农户为互动主体的局面中，现有的理论研究也常常在政府—农户的框架内来谈二者的关系和定位，并以此为基点提出相应的政策主张。然而，由于政府、农户的地位悬殊、作用机制各异，在政府—农户的单一、非对称互动条件下，政府“理性”和资金“门槛”等痼疾均难以有效屏除，以此讨论二者的应然关系，往往只能是镜中水月，可望而不可及。因此，只有改变原有的单一互动格局，引入新的互动主体，从而扭转政府、农户的相对地位，才有可能真正有效规范政府行为，保障农户的主体作用发挥，从而推动新农村建设的顺利前进。

（二）如何解局？——引入社会力量

社会力量以社会组织、民间团体等组织形式为载体。在我国，社会力量的成长经历了一个由小到大、由弱到强的发展过程。计划经济时期，由于我国政治体制、发展战略以及各种现实条件的制约，政府在社会生活中始终居于主导地位，国家与社会的“同质性”特征明显，权威性资源高度集中，社会组织的类型与方式单一而微弱。此时，有政府，而无社会。改革开放以来，随着市场经济的日益深化，国家对社会的控制范围日益缩小，控制力度逐渐减弱，社会的能动性及其对社会资源的配置能力大为增强，“小政府，大社会”的发展格局渐趋明朗。与此同时，各类社会组织、民间团体应运而生，并迅速填充进社会经济结构之中，承担起众多社会公共事务的管理、运转工作，在社会经济发展过程中发挥着越来越重要的作用。

当前，国家正着力推进社会主义新农村建设，能否顺利推进新农村建设，对于我国未来社会经济发展具有重大的作用和意义。从这个层面上来说，新农村建设不仅是农户的事儿、政府的事儿，更是社会的事儿。政府与农户，是长期以来支撑农村社会经济发展的两个支点，但由于二者相对地位差异巨大，关系难以界定，常常产生各种矛盾与问题。为此，在政府—农户单一互动格局下引入新的互动主体，打破原有二元困境就显得尤为重要。随着我国社会经济的长期发展，社会力量不断成长、社会组织日益增加，在政府与农户之间，社会的能动性越来越强，发挥的作用越来越大。引入社会力量，共同参与到新农村建设中，能够形成政府、社会、农户的“铁三角”，从而跳出政府与农户的主导权之争。

社会力量的引入，有利于在政府与农户之间形成一种缓冲。一方面，社会监督较政府自我监督更为客观、准确。通过引入社会力量，能够有效遏制政府“理性”的生存空间和作用基础，有利于监督政府作为，规范政府行为。另一方面，社会扶助较农户自我扶助更为广泛和深入。通过引入社会力量，能够在相当程度上摈除“资金门槛”， 削减“富集”效应的影响，让更多的农户得到实惠。同时，引入社会力量，可以开拓新农村建设的新动力源，解决新农村建设过程中政府行政力量不足、成本—收益不对称等问题。可见，社会力量的引入，不仅能够有效约束政府行为，抑制政府“理性”，而且能够提供社会支持，降低资金“门槛”。

从新农村建设的实际情况来看，引入社会力量的方式主要有两种：第一，直接引入各类社会组织。随着我国社会经济发展，许多社会组织日臻成熟，在社会公共事务的管理运营方面经验丰富，作用突出。在资金筹集方面，可以发动各类慈善机构，社会团体、企业，为广大农户特别是贫苦农户提供资金支持，一来降低资金“门槛”， 消除“富集”效应，二来扩大政策普及面，提高农户的受益程度。在社会服务方面，可以利用各类高校、研究机构等社会团体提供专业技术、科学规划等服务支持，为新农村建设铺平道路。实际上，在新农村建设的各个环节和层面上，社会力量的作用空间都很大，发展潜力难以估量。第二，引入社会化的组织方式。农村社会本身就是一个广阔的社会范畴。但由于各种主客观条件的影响，农村社会还是一个“没有发育完全”的社会，农户的组织化程度不高，合作意识不强，难以结成利益共同体。因此，通过各种社会化的组织方式，将农户组织起来，承担起新农村建设的任务，无疑有助于改变目前农户“原子化”的利益分散格局，切实保障农户的利益。

综上所述，笔者认为，政府—农户的单一互动是新农村建设中诸多问题的深层原因。打破“两点”格局，引入社会变量，实现“三点”模式，是解决新农村建设中的诸多问题的一种可行的策略选择。当然，引入社会力量并不能一劳永逸地解决所有问题。在引入社会力量的过程中，也有可能会产生其它“副作用”。因此，在实际的政策运行过程中，还应具体问题具体分析，根据实际情况对症下药。

作者系华中师范大学政治学研究院2006级政府经济学专业学生

本文已发表于《调研世界》2008年第一期