(一)让道歉成为政府承担责任的一种方式

3月19日《人民日报》报道“今年各政府部门如果没有很好地履行自己的本职工作，得向全体市民道歉。”这是深圳市政府秘书长唐杰代表市政府向市人大所作的表示。同时，深圳市监察局明确要求:公务员一旦出现严重的行政不作为或失职读职问题，要以登报发表声明等形式公开向公众道歉。

政府和官员向市民和公众道歉，这是我国民主政治发展的必然结果，也是人民政府坚持以人为本的具体表现，受到了广大人民群众的一致欢迎和称赞。但也应当看到，目前的政府和官员道歉总体上还处于自发和非制度化阶段。笔者认为，应该完善相关法律规范，让道歉成为政府承担责任的一种方式。

从理论上讲，政府及官员的责任包括三个方面，一是道义责任，二是政治责任，三是法律责任。这三个方面也是三个层次的责任。无论是政府还是官员，其日常活动和履职表现都可以从这三个方面进行评价，在不同层次上出现问题，政府和官员就应当承担相应的责任。一般性地违反行政道德要求，需要承担道义责任。而由于失职读职未能较好地履行政府和官员职责，则要承担政治责任，其中包括公开道歉、接受质询和引咎辞职。失职读职行为构成犯罪的，还要接受法律制裁，承担法律责任。

然而，认真分析我国有关的责任体系，我们不难发现，这个体系是有待完善的，主要表现是重视法律责任的追究，而忽视道义责任和政治责任的担当，从而造成政府和宫员责任意识模糊，认为只要行为不违法、不犯罪就是没责任的，最终就可能导致政府和官员的角色混乱、自律缺失。因此，我们要最终建成法治政府和责任政府，重建政府和官员的责任体系是至关重要的，其中让政府道歉成为制度则是其中的一个关键环节。

让政府道歉成为制度，是树立正确权力观的重要手段。温家宝总理在十届全国人大五次会议记者招待会上阐述了“五个一切”的权力观，这“五个一切”的本质内涵就是政府和官员权力来自于人民，是人民的服务员。因此，对政府和官员来说，做好工作是本职，做不好工作是失职，滥用权力是读职。显然，政府和官员做不好工作时没有理由不向人民道歉。同时也只有将道歉变为制度，成为政府和官员的法定义务，“五个一切”权力观才能在思想上扎根，最终成为自觉行动。让政府道歉成为制度，也是改变官本位传统和摆正官民关系让权力回归本位的重要措施和手段。道歉说明了政府明白自己的权力来源和负责的对象。向民众道歉，可以让政府和官员充分意识到它们应当向谁负责，更深刻地意识到责任和压力，从而有效改变官本位传统和彻底扭转只对上负责的习惯心态，逐步培养起各级官员在不当履行职责时的内心愧疚感，最终成为正确行使权力的内心约束力量。

让政府道歉成为制度，还可以培养他们及时发现错误、正确对待错误、知错就改和坦诚面对公众的工作作风，它可以将政府的不足置于阳光下，接受全社会监督，有利于及时改正，将有效促进政府政策和施政方式的不断成熟，有利于凝聚力量，共同克服困难，解决问题。

总之，无论从政府权力性质讲，还是从民主政治要求看，让政府道歉由点到面、由偶然变经常、由政策变制度，全面推行，成为制度，其意义都是积极的，也是一举多得的。

(二)刚性监督下的责任政府

今年初，安徽巢湖市市长在市人代会上因为9项既定工作没能完成，“向全市人民和全体代表表示深深的歉意”。这新闻，特别是市长关于通过“道歉”发出“三个信号”的解释，舆论普遍认为这为深化政府问责开了个好头。所谓“三个信号”，一是“打造负责任政府”的信号，二是“打造求真务实政府”的信号，三是“给一些干部敲警钟”的信号，因为一些既定任务没能完成，说明“存在作风不正、作风不实、工作不力的现象”。不是为了道歉而道歉，更不是哗众取宠而作秀，巢湖市领导在当地“两会”上的这番真诚和苦心，值得称赞。从全国而言，每年地方“两会”期间的类似道歉并不少见。在笔者印象中，有因为市政工程和拆迁问题“扰民”而有市长在人代会上鞠躬“盼谅”的:有环保不力被人大代表“问责”、政府“一把手”最终通过人大程序向人民道歉、接受质询的;甚至还不乏“问责”不过关、道歉难补过而被罢免丢职的。这些都是近年来的新鲜事情，是我国民主法制建设带来的可喜进步。类似的“道歉”事件说明，一方面，责任政府、法治政府的建设不再停留在理念、口号上，对官员乃至政府的问责渐成制度，政府逐渐“由单纯的消极责任发展到既要承担消极责任又要承担积极责任”;另一方面，彰显了作为我国根本政治制度—人民代表大会制度的权威，强调了人民政府对人民代表大会负责这一基本的制度安排，各级人大及其常委会对政府工作的监督，不是“橡皮图章”，而是具体的、刚性的。

然而，从建设责任政府、法治政府所要求的问责制度看，“一把手”通过人代会向市民道歉，只是政府问责中一个表层姿态。“道歉”之后如果没有相应的督查、追惩措施，“道歉”可能异化为别有用心者逃避责任的烟幕弹，问责的作用也将大打折扣。因此，在近年来此起彼伏的领导“道歉”声中，人们更关注的是“道歉”之后如何进行过错追究、责任追惩。

就巢湖市的情况看，市长发言和媒体报道对没有完成的“9项任务”缺乏更进一步的说明。比如，没完成任务的原因何在，哪几项是由于干部“作风不正、作风不实、工作不力”造成的，是否追究了有关部门和干部的责任等等，都不得而知。依笔者之见，“三个信号”要在巢湖市发挥震慑作用，市长发话固然重要，但明确并追究有关部门和干部的责任就更重要。否则，要是对责任人没有处罚而只让市长在会上“表示深深的歉意”，不但是对市长个人的不公，更是对责任人的放纵。长此以往，更不能指望这样的“道歉”有多少实在的效果。从这个意义上看，要真正地打造责任政府、务实政府、诚信有作为的法治政府，关键还是要做到职责明确，赏罚分明。在人大的刚性监督下，政府道歉与查处责任人、落实整改措施并举，才是真实体现法治精神和政府的责任意识。

(三)走出道歉洗责的困境—问责追究

前面已经探讨过，随着民主程度的进步，官员们因为失职失误而道歉的事情似乎越来越多了。问责制，是民主政治发展到一定阶段的必然产物。《公共行政实用辞典》提出了“行政Ib]责”(AdministrativeACCountability)的概念，并将Ib]责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”应该说，引咎辞职的出现，反映了我国政治文明的进步，有助于广大干部增强自律和责任意识，有利于提高过失官员自我追究责任的自觉性。但失职失误官员的道歉还有值得分析的深层含义。从某种意义上讲，分析这类举动可以帮助我们观察中国的官宦状态、制度结构和政治文化。

恰恰道歉官员的行为往往由前一方面的积极面掩盖了后一方面的消极面。我们常常将道歉官员的行为作为单纯的道德化行为对待，将他们的道德动机作为评价他们的道歉行为的唯一依据，从而对于他们的道歉行为表现出非常大度的宽容、理解气量。然而这样常导致道歉的官员在道歉之后的工作中照样出现为之道歉的失职和失误。而同类的官员更难以吸取道歉官员的教训，避免同样的失职与失误。于是经常碰到官员们反复为同类的事情道歉的尴尬情形，以至于我们对于官员的道歉都处于麻木的状态了。这个时候，道歉的官员反复地重复那几句不咸不淡的道歉话语:诸如对不起人民的信任、有愧于党的重托、辜负了组织的期待等等。而我们也就在简单的降级、降职、降薪中忍受道歉官员的失职失误。甚至在理解官员失职失误是由于“人非圣贤，孰能无过”的基础上，忍受官员继续手握大权，随意地配置资源。就此而言，道歉就走向了取得公众谅解和避免失误的反面，变成了对于官员用权失职失误的道德矫饰了，异化为一种“洗”责机制了。久而久之，我们就会偏离轨道，走向一个看重道歉官员的眼泪、道歉官员凝重的神色、道歉官员展望没有失职失误未来的华丽辞藻，而不追究道歉官员应当克尽的职责，应当承担的公共责任的地步。这就是道歉的异化了:道歉仅仅具有形式上的修饰作用，不具有实质上的矫正价值。回过头来再看看我们今天怎么认识官员们的道歉，我们就会意识到，我们既不能简单相信道歉的官员们，也不能简单怀疑道歉的官员们，这都是缺乏理性基础的对待道歉的态度。面对道歉官员，我们应当注意的是:

第一，具有真实意义的道歉，是建立在现代官员问责制度的基础上的道歉。现代官员问责制度的三大基本要素，是我们衡量一个道歉官员道歉真假的判断基准。我们不能面对道歉官员除了感动还是感动，应明确责任划分。我们应当具有以现代官员问责制度来评价官员履行责任的理性能力，从而面对道歉官员拿准我们的要求尺度。

第二，具有实际价值的道歉，是法理政治制度中的道歉而不是伦理政治中的道歉。伦理政治中的官员自觉的责任意识，以及这以责任意识驱动的道歉具有重要的积极意义与时代价值。但是，官员承担责任、尤其是面对失职失误的责任进行的道歉，必须是以法治理基础上责任明确无误的时候的权力与责任对等的道歉，符合不夸大不缩小的道歉原则，符合不诱过不罪己的道歉规范，依法施政。

第三，具有现代特质的道歉，是边界清晰的道歉而不是边界模糊的道歉。我们得明确把握住一个原则，一个失职失误的宫员的道歉，必须是在道德责任感驱动下的对于自己应当承担的或直接或间接、或法律或社会、或组织或伦理、或巨大或细微、或轻微或重大的责任的准确担负，那种含糊而沉痛的道歉，是没有实际意义的。任何官员的道歉必须是边界清晰的，建立在承担责任的前提下作出的。只有这样，道歉才会成为官员有效问责的动力，才不至于成为官员、官僚阶层自我矫饰的工具，充分发挥它的政治功能。要想使失职失误官员的道歉具有实质性的行为矫正价值，就不能让道歉仅仅成为修饰性的行为。区分两种道歉类型，保证道歉是真诚的、主动的、承担的、补救的，而不是流于虚伪的、被动的、开脱的、了结的，必须建立起一套有效约束官员的责任规则，以及保证官员落实这些责任的责任追究机制。相比较而言，面对官员的失职失误，我们宁愿关注官员受到什么样的处分，从而显示官员不是仅仅享受权力，而且还担负与权力相一致的责任;而不愿意面对官员的道歉，心下一软，原谅了事。对于我们中国这样一个资源有限、限权乏力的国家来讲，这是关乎官员工作有效性、制度安排合理化、政治生活现代化的重要事情。

(四)责任政府建设

责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。“作为民主政治的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足;政府必须积极地履行其社会义务和职责;必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任;政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。”政府所承担的责任和义务是广泛的，由于政府职能具有动态性的特点，就要求责任政府不断的建设和完善。建设责任政府，推进行政问责制的实施，使行政管理工作中的权责关系更加明晰，责任机制更加有力，防止和减少行政过错，提高行政效能，增强政府及公务人员的自律和责任意识，提高工作质量，应当从以下几个方面入手:

一是责任制度建设。政府功能必须以制度方式向社会提供，并且政府本身也必须按照制度行事。人民赋予政府权力，政府必须坚持依法行政，努力做到从严治政、从严施政，自觉接受人民代表大会监督和审查。法治下的责任政府真正成为负责的政府，既要自律，也要他律机制做保障。健全的法律法规，如《行政法)).《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，能够对政府的行政裁量权给予一定的限制，避免行政裁量权过大，政府行政权力膨胀。只有责任制度化了，才能有效的规范政府的政治责任、道义责任和法律责任，政府也才有可能成为真正的责任政府。

二是科学合理地设置政府组织机构。政府组织机构是实施行政行为，完成政府职能的载体，如何科学合理地设置政府组织机构就显得尤为重要。一般而言，责任政府的机构设置遵循集中统一和分级管理相结合、责权一致、精干效能、稳定性、与时俱进等原则。

三是提高责任主体的整体素质，关键在于加强行政职业道德建设，行政职业道德是通过政府官员的内在价值观念、公共舆论和传统习俗来调节的一种内在约束力，它为建设责任政府提供精神动力和思想保证。政府的责任主体包括各级行政机关、行政领导者和广大公职人员。他们是一切行政活动的最终实现者，他们的行政职业道德是行政文化的重要组成部分。在深化改革、扩大开放，建立社会主义市场经济体制的新时期，职业道德失范和滑坡，直接影响行政权力的运转效率、工作质量及政府在人民中的形象和威信，败坏了社会风气。“行政官员应发自内心启动公共服务的召唤、信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模”。要树立正确的行政道德价值导向—行政职业道德的基点应是谋取公共利益的最大化，即坚持人民利益至上的原则，全心全意为人民服务，这是行政职业道德最根本的要求，更是社会主义国家行政职业道德的本质体现。人的素质是第一位的，江泽民同志在中纪委第五次全会的讲话中深刻指出:“人的素质高，能够廉洁自律，做到‘常在河边走，就是不湿鞋’;人的素质低，即使法律和制度完善，也会有人以身试法，挺而走险。”

只有通过加强行政职业道德规范教育，为政府责任主体的行政行为提供正确的导向，激励政府责任主体塑造和形成健康、完善的行政道德人格，才能从观念意识上、行政人格上规范各级责任主体的行政行为，为建设责任政府夯实精神上的中流砒柱。建设责任政府的关键在于“防患于未然”与“惩前毖后”。惩罚只是手段，预防才是目的。倘若责任追究缺乏从源头抓起的事前预防等相关制度配合，则不仅不能“防患于未然”，也难以“根治于长远”。

结语

只有真正建立了责任政府，才能走出原先仅靠个人的责任心干工作、没有制度作保障的老路;才能促使政府公务人员心中时时处处有工作、时时处处有责任;才能提升政府公务人员的责任感和责任意识，使其真正烙其职、尽其责、精其术、竭其力，在法治环境下摒弃落后、保护先进;才能真正提高行政管理效能，促进各项工作的创新和发展。

在我国，国家一切权力来源于人民的授权和委托;政府受人民的授权管理国家和社会事务，政府必须对人民负责，这是问责制产生的法理性基础。问责制虽然外化为具体的责任形态，但其实质却是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。因此，问责制体现了“有权必有责、用权受监督、过错受追究”的精神，使政府由“强势政府”迈向“责任政府”，是当代政治的发展方向，是建设社会主义政治文明的重要目标。近年来，我国的“问责”实践虽然有很大的进步，但“人治化”色彩很重，更多的问责是建立在领导个人意志的基础上。虽然被问责的官员犯的有可能是对民众的过错，但实施问责的压力来自于上级领导，因此仍然属于“下对上负责”的范畴。

真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉以及更为深厚的政治氛围。如果仍然是“组织安排”，就不是人们期待的真正的“问责”。也只有问责压力下的“政治道歉”才更弥足珍贵，才具有实质意义，才能避免道歉的“廉价化”。道歉之后有人为之承担责任并及时解决问题，才是对民意的最大的尊重。群众真正需要的是政府为他们主持公道、解决问题。

总之，道歉是姿态，解决问题才是实质。面对工作失误，政府不仅要及时道歉，而且要思考怎样落实责任、解决问题，避免再次发生。特别是在解决问题方面，要有监督约束机制，督促相关部门尽快落实解决，这样才能让道歉产生效果。我们生活的时代，是一个高扬公民权和人权的时代，更是一个构建和实现公共责任的时代。一个负责任的政府才是一个得民心的政府。