编者按：农村税费改革以来，特别是国家全面取消农业税以后，如何促进乡镇政府职能的有效转变？华中师范大学中国农村问题研究中心教授、中央编译局博士后吴理财同志主持的渝、鄂、皖七县市乡镇职能转变问卷调查表明：关键在于创新体制机制，增强乡镇政府的公共服务能力和动力，构建以农民公共需求为导向的服务型政府。现将调查报告摘要刊发，呈领导参阅。

一、问卷调查的基本情况

调查设计：围绕乡镇职能转变这个核心议题，从基层干部和农民群众的视角，探讨乡镇当前的突出问题、乡镇职能转变的难点和着力点，并对乡镇职能转变及乡镇体制改革提出决策参考意见。

调查时段：分别选取全面取消农业税前后的2005年和2007年两个时段，运用内容基本相同的问卷进行调查，以便比较前后的变化。

调查对象：涉及安徽、湖北和重庆三省市的7个县、区，被访问者以履行乡镇职能的相关人员为主，也包括一定比例的农民。其中：县级政府部门干部占8.67%、乡镇党政机关干部占47.53%，乡镇站所人员占26.91%，农村中小学教师占11.96%，农民占2.18%。在被访的干部中，处级干部占4%，科级干部占31%，一般工作人员占65%。被访者大部分是中青年，其中，20～29岁的占13.40%，30～39岁的占41.87%，40～49岁的占34.19%，50～59岁的占9.64%；16.07%的人工龄不足10年，42.04%的人工龄为10～19年，34.16%的人工龄为20～29年，7.73%的人工龄为30～39年；接近1半（48.82%）的人具有大专文化程度，具有高中（或中专）、大学本科及以上文化程度的人分别约占1/4；76.28%的人是党员。

二、乡镇职能：“管治”抑或“服务”？

在农村税费改革之前，乡镇政府主要承担着两项职能，一是“整合”，二是“汲取”。这两项职能实际上都偏重于“管治”目的，而不是“服务”于“三农”。农村税费改革后，人们对乡镇政府职能的认识有了很大转变，大家都赞同乡镇政府职能应该从“管治”为主转向“服务”为主。例如，根据笔者2005年的调查，农村税费改革后，人们对于乡镇政府职能转向“为农服务”已有较高共识，60%以上被访乡镇干部认为乡镇政府的主要工作除了“发展经济”以外，便是发展各项农村事业、提供基本公共服务、保障农民的民主权益和经济利益。

跟2005年的调查数据比较，最近人们对于乡镇职能的认识又有一定的新变化。2005年的调查数据显示，高达87.65%的被访者认为乡镇政府的主要工作是“发展经济”；在2007年的数据中，“发展经济”赞同者的比例却下降了20.66个百分点。与此下降幅度相近的是“办理上级政府交办的事项”，降幅最大的是“征收税费”，2007年的数据说明，仅有9.44%的被访者赞同此项。此外，在所列选项之中，只有“社会治安”和“计划生育”两个选项的认同度不降反升，说明近年农村的社会治安和计划生育问题相对更为突出。

当问及上述各项工作何者最为重要，“发展经济”依然排在首位，但认同度却有较大幅度的下降。从综合均值排序来看，被访者认为乡镇政府最重要的工作依次是“发展经济”、“社会治安”、“发展文化、教育、卫生等社会事业”、“完善农业社会化服务体系，推进现代农业建设”和“为农民提供更好的公共服务”等。

大部分被访者之所以认为“发展经济”是乡镇政府最重要的工作，一方面是基于乡镇自身财政困难和乡镇干部本身利益的考量，另一方面也是为了更好地向农民提供公共服务、生产必要的公共产品。

总之，人们对于乡镇职能从“管治”转向“服务”并无异议。高达92.74%的被访者认为乡镇政府的职能主要是“公共服务”，仅有6.94%的人认为是“管治”。

三、乡镇职能转变迟缓是当前最突出问题

当前乡镇存在的问题众多，从调查统计结果来看，除了人们常常谈到的“乡镇财政困难”和“乡镇政府权小事多”问题以外，最突出的问题主要集中在乡镇政府职能方面：分别有42.02%、41.01%、27.65%和20.38%的被访者反映乡镇“工作作风老一套，行政命令的多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”、“在保障农民民主权利和经济利益方面做得不够”等问题。

因此，对于乡镇改革，高达61.01%的被访者认为应将改革的着力点放在“转变政府职能，增强公共服务能力”上，其次才是优化乡镇权力结构、进行竞争性民主选举和乡镇机构改革等。而且，在所列的众多改革选项中，“转变政府职能，增强公共服务能力”被认为是最关键的改革内容。

从前后两次调查的数据比较来看，当前乡镇所存在的问题在某些方面还是发生了一些变化。其中相对显著的变化是，被访者认为乡镇机构及人员膨胀的问题得到了有效遏止。在2005年的有关调查数据中，乡镇机构及其人员膨胀的问题相当严重；但是2007年的有关数据则显示，这个问题已经有了很大缓解。2007年只有9.78%和14.96%的被访者认为“乡镇站所机构太多”、“乡镇党政机构太多”，比2005年减少了10余个百分点，这说明，最近三四年的乡镇机构改革，在精简机构和人员方面的确取得了一定的成效。

四、乡镇职能转变迟缓的原因分析

乡镇职能转变迟缓，既是一个过程性问题，也是多种因素综合作用的结果。最近一次问卷调查表明，65.76%的被访者认为乡镇政府职能转变的难点主要是“财力不足”，40.54%的人认为是“干部理念”，38.47%的人认为是“监督不力”，25.91%、27.98%和35.45%的人认为是“逆向问责”体系、县乡之间的“压力型体制”和不合理的考核机制，29.09%的人认为是“群众缺乏有效参与渠道”。

笔者认为，乡镇“财力不足”虽是阻碍乡镇职能转变的一个现实原因，然而，乡镇政府即便具有足够的服务能力（包括财力），也未必会完成自身职能从“管治”到“服务”的转变。财政压力推动的乡镇机构改革毕竟是一种行政自改革，它在遭遇既得利益的巨大抵制的情况下，或者触碰到社会稳定这个“底线”时，都可能停滞不前。湖北省咸安区之所以能够跨越行政自改革的障碍，关键在于有效应对内在和外在的压力，构建了农村公共服务的新机制——“以钱养事”，大大改善了农村公共服务的绩效。

笔者认为，“乡镇人大没有职权，形同虚设”和“乡镇领导人基本上由上级指定，缺乏民意基础”等问题也对乡镇转变职能产生影响，但也不能把原因仅仅归咎于此。在乡镇权力结构中，实际是乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位；乡镇政府的权力最实，不但机构设置最庞大，而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，既不能任命干部、对重大社区性事务进行决策，也不能对乡镇行政进行有效的监督和有力制约。由于乡镇领导人基本由上级指定或任命，与上级党委、政府形成一种“委托－代理”关系，因此，乡镇政府的问责体系主要体现了上级政府对下级政府的约束和要求，是在自上而下的政府体系内封闭运行的，基层政府的服务对象——乡村民众成为旁观者。这个问责过程缺乏社会参与性，应当通过加强基层民主政治建设加以改革，但这方面改革也只有成为综合改革的有机组成部分才能达到预期效果。

五、如何促进乡镇政府职能的转变？

从调查来看，分别有54.05%、53.07%、44.89%、41.17%、40.94%、40.61%、32.85%和30.57%的被访者依次主张“加大转移支付力度”、“加强乡镇干部学习，转变观念”、“加强民主监督”、“建立与之相适应的工作考核机制”、“改革县乡体制，规范明晰各自权力范围”、“扩大民众民主参与”和“改革乡镇政府的问责体制”。被访者认为最关键的举措依次是“加大转移支付力度”、“改革县乡体制，规范明晰各自权力范围”、“干部加强学习，转变观念”、“加强民主监督”、“扩大民众民主参与”和“建立与之相适应的工作考核机制”等。笔者建议：

首先，必须使乡镇政府具有提供公共服务的能力。自农村税费改革以后，广大中西部地区的乡镇政府维持日常运转主要是依赖上级财政的转移支付，客观而言，乡镇自身的财政资源用于乡镇政府运转尚且付之阙如，根本无力为农民提供必要的公共服务。在这种情况下，除了发展乡镇社区经济、培植乡镇财源以外，改革政府间的财政体制，建构与事权相统一、实现城乡公共服务均等化的转移支付制度尤为必要。

其次，要建立相应的激励机制，促使乡镇政府向服务型政府转型。推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，评估重点要从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展转向公共服务和乡村治理，突出对“为农服务”绩效的考核。同时，要改变对上的单向问责为对上和对下的双向问责，建构以公共服务为指向的行政问责体制，使乡村民众能够切实参与到乡村治理事务中来，表达他们的合理要求，使政府在有关公共服务的决策中，能够吸纳民众的意见，努力达到公共服务“最佳价值”的要求。

第三，要改革既有体制，使之与服务型政府建设相配套。一是改革县乡之间的压力型体制，进一步规范和明晰各自的权力范围，使乡镇政府的事权与其财政能力相适应。二是优化乡镇权力结构及其权力运行体制。在推行“交叉任职”的同时，要设计一定的权力制衡机制，确保乡镇权力运行的有效性、合理性和合法性。其中，大力加强乡镇人大制度的建设显得尤为必要。

第四，要切实扩大民众参与，建构以民众需求为导向的公共服务型政府。其一，改革乡镇选举制度，实行竞争性民主选举，不断扩展民意基础。其二，要建立民众公共需求的正常表达机制，并及时吸纳到政府决策中来，使政府能够提供符合农民群众需要的基本公共服务。其三，在公共服务项目的确立、招标、考核和绩效评价中，要让农民群众切实参与进来。其四，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

第五，要建构新型公共服务机制，积极改进乡镇的公共服务方式。在最近一轮乡镇改革中，湖北等地实行“以钱养事”的公共服务方式，不但精简了机构、减轻了财政供养负担，而且还切实提升了公共服务的绩效。这种“以钱养事”的公共服务方式值得推广，通过“以钱养事”的改革，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立了政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。此外，还要创新社会管理体制，努力实现管理与服务的有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。