农村义务教育发展问题，近年来受到前所未有的关注。农村师资队伍建设、义务教育管理体制改革、义务教育均衡发展问题、“留守儿童”问题等无不得到国务院、教育部及其他有关部门的高度重视，并采取诸多有力举措努力予以解决。然而，有关农村中小学校负债问题迄今鲜有人予以关注。这一问题在“两免一补”施行后更加突出，它已经深刻影响农村中小学校的运行与发展。为此，笔者到安徽省F县、S县、Q县等三个县进行了为期10天的深入调查。所选取的三个县经济水平在该省分别是发达、中等、欠发达；同时选取每个县内的乡镇经济发展水平为好、中、差的三个乡镇进行调查。因此，本次调查共选择3个县的9个乡镇的上百所公办农村中小学。调查除了采用问卷法之外，还充分运用半结构式访谈、查阅文献等方法。调查对象涉及中小学校校长、一般管理人员、普通教师、当地教育局负责人、金融部门以及当地居民。调查具有较强的代表性、科学性。

学校负债触目惊心

涉及安徽省9个乡镇的问卷调查显示：绝大多数学校都存在不同程度的负债现象。三个县农村中小学校负债率均超过80%，其中Q县达到91%，S县为85%，F县为80.5%。截至2005年底负债数额Q县8400万元左右，S县约为6500万元，F县约是5600万元。S县农村中小学累计负债总额占2005年该县财政收入23691万元的27.4%。同时通过三个县内三种经济发展水平学校的统计发现，经济发展水平较高乡镇的中小学负债一般比其他类型乡镇的中小学更不严重，因此，从经济发展角度来看，农村中小学校负债程度具有一定的地域性特征。这说明学校负债状况与所处地域的经济发展水平有密切关系，经济发展水平越是落后的地方，中小学校负债状况越是严重，经济发展水平较高地方的中小学校负债较不严重。然而即使是经济最发达的F县也有80.5%的学校负债运行和约5600万元的债务，则更能说明负债状况已经比较严重。

学校负债的债权人比较复杂，但调查表明主要有三类：银行、工程队、学校教师及其亲朋好友。F县中小学校欠款5600万元中，仅欠上述三类债权人的债务就达5400万元，其中工程欠款3694万元，占68.47%；教师及其亲朋好友等借款1389万元，占25.72%;银行贷款317万元，占5.87%。调查表明，学校负债主要是由于在义务教育发展中产生，绝大多数学校在1996年以前基本不负债。大多数学校校长（91.2%)对以前村办小学、乡办初中、县办高中的办学模式持否定态度，对“分级负责，以县为主”的办学模式也大都持保留或反对态度，二者合计占88.41%。

由于学校是非营利性组织，缺乏足够的还款能力，日积月累造成了“雪球越滚越大”。欠工程队的款项，由于校方违约，需要支付一笔不小的违约金，这是许多学校不能承受之重；向个人及银行借款所要支付的利息也是沉重的负担。因此，学校债务有进一步扩大的趋势，必须引起高度关注。

负债原因错综复杂

1、预期收入发生体制和政策性变化形成的债务。在农村“普九”过程中，一些学校举债搞建设，并把债务的偿还建立在各种收费上，随着国家对农村教育收费管理的规范加强，这部分预期收入有的被取消，有的被削减并被严格限定为专款专用，这样一来，原先通过教育收费等筹集资金还款的路被堵死了，学校没有资金来源无法按时还款，成了债务人。

调查发现，总的来说，在2000年以前，学校负债数额仍然比较小，这与1985年中央确立了以乡村两级组织负责农村义务教育经费的办学体制有关。农村义务教育主要采取“人民教育，农民办”的模式，农村小学由村委会和农民集资兴办，初中由乡镇政府和农民集资兴办，学校的公用经费可以通过征收教育附加费和“超标”收取学杂费加以解决。然而，这种办学模式是以增加农民负担为基础，注定不能长久。随着20世纪90年代以来农民负担愈演愈烈，从2000年开始，安徽省被确定为农村税费改革试点省份，实行费改税，取消了“三乱”（乱收费、乱集资、乱摊派），减轻了农民负担。2002年国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，从而确立我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的新管理体制，但农村义务教育经费的主要承担者是县级政府（70%—80%左右），其他层级政府承担少部分（20%—30%）。这就导致村委会、农民不再有责任为中小学校筹资。同时，由于农业税的减免极大削弱县乡财政实力，使教育投入问题变得十分严峻，形成“县乡无力投资、村级不能筹资、农民可以不投资”的局面。于是大量债务在2002年、2003年就“横空出世”。调查发现约有70%以上的债务发生在2002年之后。2004年秋安徽省开始实行“一费制”改革，实行“一费制”地区的农村小学和初中只能向学生收取一项费用，“一费制”的收费标准为：农村小学每学期每生95元，农村初中每学期每生155元，“一费制”致使农村中小学可能的“超标”收费被堵死，学校收入更加有限，导致学校负债也更加沉重。

2、县乡政府应拨建设款不到位，使学校成为负债主体。农村中小学进行的基础设施建设工程，国家和省级计划拨付的资金一般能及时到位，而市县资金往往到位率低，在这种情形下，就容易造成工程款的拖欠。为了提高农村中小学办学条件，2002年至2005年安徽省相继出台了有关农村中小学校布局调整、提高师资培训、中小学危房改造等工程，其资金投入采取省、市、县共同负担的方式。但在具体实施过程中，省级的投入资金落实到位，而市、县要么因财政紧张出现“心有余而力不足”的窘境，要么是由于有关的教育经费被挪用而导致相应的配套资金大都没能落实。中小学校为了在各种考核、评比中脱颖而出以及迫于地方社区的压力，有“举债搞发展”的冲动和实践，美其名曰：“让更多的农民孩子也能享受优质教育资源和服务”。

3、县乡财政拮据，无力对农村中小学校进行更多的投入，造成学校教育经费不足和举债。我们调查的三个县，除F县外，其余两个县均为“吃饭财政”，县财政十分拮据，乡村两级组织负债非常沉重。截至2005年底Q县的乡村组织（不含中小学校）负债总额达3.24亿元，乡均负债950万元，村均负债40多万元。导致县乡政府无力顾及教育发展。县财政对教育投入逐年压缩，农村中小学的基础设施和教学设备更新主要靠学校举债来建设。

4、学校布局调整造成资产流失、办学规模扩大而造成的负债。农村中小学布局调整，虽然在一定程度上优化了农村教育资源，但撤并学校、教学点的后果往往有：一是原有学校、教学点的资产往往不能收归县教育局所有，而由当地社区及居民占有，这样的事情屡屡发生；二是造成学校规模急剧膨胀，各种基础教学设施显得捉襟见肘，学校被迫举债搞发展，否则教学管理、教学秩序无法有效维持，教学质量也难以保证。调查发现，许多中小学并不是十分愿意大规模举债搞建设，但是常常迫于学生家长的压力以及乡村组织的说服，于是就顺水推舟。

5、教育型压力体制下的教育资源配置不合理而导致负债。人所共知，教育经费投入不足是制约我国整体义务教育发展的瓶颈，然而不合理的城乡教育资源配置体制更是束缚农村义务教育发展的重大障碍。在农村内部配置也存在这种现象。在被调查的三个县，当地教育教育部门对资金投入有所侧重，主要投向高中，尤其是重点中学，投向所谓实验学校、示范学校而这些学校一般都在县城，从而导致投向农村中小学的教育经费偏少。然而县教育局及其上面有关部门又三令五申要求农村义务教育发展不能落伍，因此，农村中小学校既面临资金短缺又要努力使义务教育有所发展的压力。许多中小学校只能通过种种渠道举债，从而滋生大量债务。

负债后果令人堪忧

调查中，无论是普通教师还是教育部门的干部都经常向我们倾述：“校长现在不信‘教’而信钱，从‘读书’校长变成事务性校长”。校长之所以不能专心致志于教学管理，主要是由于被学校债务所困扰，尤其是每个学期开学初以及年终的时候。S县某镇中心学校负责全镇中小学校共负“帐面”债务(指未含利息的、表面上的债务)100多万。该校长告诉笔者：“我们想尽了一切办法，一道年关，中心学校经常提早放假，而且把手机号都换掉，这样一来形成一段教学的‘真空’地带，每个校领导还要写一个辞职报告放在办公室内，以随时应付讨债大军。”自从该中心学校成立以来，由于欠款未还，学校多次被债主告上法庭，仅去年下半年以来该校校长已有6次被法庭传唤，平均每个月一次。因为学校无力还债，法院强制执行，该校代收的学生书本费被法院强制划拨。F县某小学2004年投入30.5万元建设910平方米教学楼，因欠款工程队被其封堵至今还未正式启用。由于偿还债务的资金没能着落，学校往往一拖再拖，导致工程队封堵校门或教室的事时有发生，教师无法办公，学生无法上课。农村中小学校长承受着巨大的压力，甚至受到恐吓，致使其疏于教学管理，学校教学质量不断下滑，学生家长以及当地社区对此意见很大。

不仅如此，许多骨干、优秀教师由于埋怨农村学校福利待遇差，纷纷流失到城镇或城市中小学。教师队伍存在着一种“流动的暗潮”，非骨干的年轻教师则试图通过硕士研究生考试、公务员考试等方式离开教学岗位，致使许多教师不能安心教学，教学质量呈现不断下降趋势。同时，由于教师流失而没能得到及时补充，学校为了减少开支，不愿意请代课教师而是扩大班级容纳规模，许多中学每班学生60人以上是司空见惯的现象，最高达到90人，至少也有50人。

余论及对策建议

调查发现，免除学杂费这一惠民政策形成了这三个县进城务工农民子女返乡、辍学学生返校、民办学校学生转到公办学校就读的“回流潮”，使长期投入不足的公办学校配套设施更显紧张，不同程度存在课桌椅缺乏、教室缺乏的状况。由于教师流失后而没能及时得到补充，学校在负债状况下只能通过压班、并班、扩大班额等方法解决教师紧缺问题。一些应在小学阶段要开的课，因为没有老师无法开设，导致学生升入初中后学习进度跟不上。同时，学生回流，进一步造成了一定的经费缺口，可能使债务问题进一步凸现出来。明年春季开始，免费义务教育将在农村全面推行，中小学校长及基层教育管理者更加担忧。因为现在一费制，虽然没有多少剩余，但学校还可以从中挤出一定资金用于偿还利息，稳定债主。如果免费义务教育的实行，中小学校将没有一点偿还债务的能力，中小学校的正常运转将面临严峻挑战。

中小学校肩负沉重债务在艰难中运行折射出许多问题：教育资源配置不均衡，重城市、轻农村；重示范学校，轻普通学校；教育投入机制有待进一步完善；某些教育政策需要进行反思（如，布局调整）。负债产生的后果：教育秩序不稳定、教学质量下滑、教师流失和匮乏等问题需要引起高度重视。因此，农村学校负债深受教育资源和有关制度的双重约束，它不仅是经济问题，而在很大程度上是一个政治问题。如果不能以此为契机对我国的各种资源配置和制度设计进行反思、调整，将会导致不良后果的发生，不利于社会主义和谐社会的建构。

中央已明确要促进义务教育均衡发展，农村中小学债务化解是一道绕不过的“坎”，农村中小学校负债沉重，严重影响其平稳发展。因此，必须引起有关部门高度重视。要积极探讨化解农村中小学校债务的途径，为发展农村教育提供稳定的环境。化解债务首先要摸清总量，然后分类归种处理，找准负债的原因，然后按照轻重缓急排序逐步解决。化解债务要坚持以下原则：凡是由于政府资金没有到位形成的建设债务，应当由政府“买单”。义务教育是公共产品，对于在“两基”达标中形成的债务，也应当由政府——主要是中央政府和省级政府——负责偿还。对于其他债务，应根据实际情况和可能，区别对待。

当务之急，要采取多种办法尽快将农村中小学校校长从债务中解放出来投入到教学管理当中，否则农村教育质量的提高、义务教育均衡发展可能将是“可望而不可即”的空中楼阁。此外，随着农村义务教育外部环境和条件的改善，要着力解决好农村中小学教师队伍建设，进一步提高教育质量。只有如此，才可能逐渐实现教育过程和教育结果的公平，促进义务教育均衡发展。

作者系华中师范大学中国农村问题研究中心2005级政治社会学硕士研究生，主要从事乡村治理研究。

本文已经发表于《中国改革报》2008年1月21日。