过去，我们对预算外资金的管理一直坚持在所有权不变的前提下，采取不同的管理方式，强调所有权归地方、部门、单位，不允许把预算外资金转化为预算资金。新形势下，预算外资的性质发生了根本性变化，预算外资金所有权归国家，属国家财政性资金，应纳入预算管理。因此，对预算外资金的管理思路也需要重新认识。

(一)对我国预算外资金的再认识

1、确定预算外资金管理的指导思想和总体要求，明确预算外资金的流向加强预算外资金管理，必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是加强预算外资金管理要符合宏观调控、微观强化管理的总体要求。二是主要运用法律手段，辅之经济和行政手段，对预算外资金进行调控和监督。三是在保持预算外资金所有权的前提下，通过有效的管理提高资金的使用效率。根据上述的指导思想和总体目标，是否可以确定这样的管理目标;发挥预算外资金的社会和经济效益，按照社会和事业的发展需要，引导预算外资金的使用方向，鼓励预算外资金用于科技教育，促进其他事业的发展，限制一般性基建投资和社会消费，把预算外资金作为第二预算，补充预算资金的不足。

2、制定完善的预算外资金管理法律，法规，依法管理预算外资金

在以往的预算外资金使用过程中，我们对收支计划、使用、考核办法、效果评价等各项指标缺乏统一的法定标准和原则，因而在使用过程中，很大程度上存在随意性造成消费失控、浪费严重、预算外资金的使用效益没有得到相应的发挥。为提高预算外资金的使用效果，建议政府相应修改拟定预算外资金管理法规，通过人大讨论、立法、规范预算外资金的管理。通过把预算外资金纳入法制管理的轨道，建立预算外资金使用责任制，健全预算外资金使用的考核指标，使各单位既享有充分的预算外资金使用权，又承担相应的责任、有计划、有重点、有目的、有效的运用预算外资金，依法管理预算外资金。

3、加强收费集资管理，维护正常的经济秩序

收费集资使人民群众最为敏感的问题，也是加强预算外资金管理的关键所在。因此，对收费集资加以管理，包括对收费集资的立项、范围、标准、票据进行统一规范，严格执行《收费罚没集资管理条例》，按照国家规定的收费范围，标准进行合理收费。收费征管部门无权自行其事，对任何单位和个人一律不开减免口子，防止财政资金跑冒滴漏。严格执行国家关于治理“三乱”的有关规定，进一步收费的审批制度、收费许可证制度、收费统一票据制度和票据统一稽查制度，用强有力的政府行为，法律手段等，坚决维护正常的经济秩序。

4、编制预算外资金收支预算，强化预算外资金的财务管理

一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理方法，收入全额上缴财政，指出由财政部门核定指标，统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划，报财政审批，财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费，对于指出较大的要适当进行调配，总的原则是力求自身平衡。各单位要按月，按季及时报表，是财政部门及时掌握预算外资金的收支计划执行情况，年终进行认真总结，既要总结成绩，又要分析教训。三是要加强财政专户的管理，坚持收入“随收随存”，支出按预算标准“随批随支”的原则，对拖缴、不缴、坐支、收入不进帐者，按照下发的《违反预算外资金管理处罚条例》及有关规定对单位及当事人，责任人给予必要的经济、行政或法律处罚，并建议调换工作岗位。

(二)解决预算外资金问题的法律途径

预算外资金问题的解决是政治、经济和法律多种方法配合的结果。如果单从法律角度看，至少应做到以下几点:

第一，完善立法，将全部与预算外资金管理有关的活动均列入到法律管辖的范围。其核心是要保证政府行为有法可依，有章可循，增加其透明度和规范性，便于公众和立法机关对其进行监督，确保公共财政以满足公共需要为其基本出发点的本质得到体现。具体而言，要对预算外资进行至于范围的界定、预算外资金项目的设立、收费的标准与方式、预算外收入的保管与使用、对预算外资金的审计与监督等环节都通过法律进行明确的规定。条件一旦成熟，还要以立法的形式将预算外资金纳入统一预算管理体系，政府不论以何种手段取得收入都必须先立法，后征收。

第二，维护法律的确定性和稳定性。法律规定的详细明确，才有可能防止“上有政策，下有对策”的机会主义行为。法律稳定，才有权威，才能保证对于预算外资金管理的规定的严肃性，才不会使之流于形式。

第三，要加强执法的力度。防止与减少违法行为的方式总的来说不外乎两种:一是降低违法行为的收益，二是提高违法行为的成本。而这两种方法都必须以严格执法为条件。对于违法获取和使用预算外资金的行为不仅要加强监督及时发现，而且一经发现要严厉惩处。这样不仅可以打击已经发生的违法行为，还可以引导行为主体形成违法必受严惩的心理预期。

(三)对我国预算外资金管理的具体措施

1、深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算

建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。应该说实行真正的综合财政预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，只是时间问题。根据国务院转发财政部深化收支两条线改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此，各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要比照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。近年一些地方己经取消了预算外资金的概念，并全面推行政府非税收入银行代收管理办法，这对建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度不能不说是一个有益的探索和实践，具有很强的借鉴意义。

2、积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度

规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能，再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统，彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

3、加强财政监督

预算外资金恶性膨胀是和财政监督不力是分不开的。1995年财政、审计部门查出的“小金库”资金就有40亿元，主要用于吃喝玩乐和私分，此外还有大量的乱摊派、乱收费行为屡禁不止。实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，任何财政改革政策都不可能取得预期效果。在实际工作中，对预算外资金监督主要是监督乱收费、乱开支预算外资金的行为。监督的绩效表现在两个方面:一是及时发现预算外资金的滥收、乱收、乱用现象;二是对这种现象出现后怎样处罚，使犯规者以后不敢轻易再犯。为了实现第一个方面的绩效，笔者认为必须在政府监督基础上引进社会中介机构的社会监督。因为例如会计师事务所等中介机构其行为动机在于发现违反国家财政纪律的行为和金额，其主要收益来源于对违纪违法者的罚款，其个人利益和罚款收益紧密联结，有较高的积极性。而且，社会监督者分布在各条战线、各地区，有众多获取信息的渠道，也具有充分的时间、精力以及较高的职业素质和职业道德同那些违法乱纪者斗争，从而能在很大程度上弥补了政府监督上信息少、检查少、经费少、人力少的缺陷。因此，在预算外资金管理中，充分发挥中介机构的社会监督作用是一项明智的选择。我国每年进行财务大检查，查出的违纪资金一年比一年多，但违纪违规财政行为仍不断，根本原因在于处罚不严。因此，寻找一种制度安排，从严执法，对搞好监督管理至关重要。

4、实行票据统一管理，加强源泉控制，完善专户储存

首先，收费渠道要合理。预算外资金有它的和理性和合法性，不能在经济利益的驱动下之人民利益，国家利益于不顾，对此应由省政府组织物价、财政部门对所有收费单位收费部门进行拉网式检查，重新明确各单位收费范围，收费项目，提高收费标准的单位一律和收费标准，是企业及基层单位了解收费范围和内容。对违反规定自立停止执行。

其次，严格票据管理是加强预算外资金管理的源头。凡是收费单位，必须按规定到物价部门申请“收费许可证”，凭证收费。收费是必须是用财政部门统一印制的收费收据。反没有收费许可证或收费资金为纳入财政预算内管理的单位，一律停止发放票据。各部门和单位收费时，必须按行政隶属关系，同级财政部门统一印制和监制的票据，严格票据发放，稽查和验证核销制度，改变由省级业务部门统一发放的方法。同时票款同步，统一专户储存。专户管理是规范预算外资金管理的中枢环节，对预算外资金实行专户管理，是国务院加强预算外资金管理的明确要求，也是管好用好预算外资金的总闸门。加强日常管理，建立对收费单位进行的收费年审制度，统一纳入财政部门预算，防止虚报隐瞒收入，保证及时存入“财政专户”。

另外，实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立，管理，运用都要经过全国或省级人大代表大会批准，严格收费的审批立项管理，建立项目管理制度，实行收费公示制度。收费和基金的管理使用，都必须通过立法形成规范的管理体制

5、建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系事实表明科学合理的制定实施综合财政预算，是规范预算外资金分配、集中财力办大事的根本所在。按照预算外资近两条渠道，一个盘子集中调控，统筹安排的原则，科学的制定综合收支计划，形成了预算内外资金相结合，统一管理的良好格局。对预算内安排的资金预算外不再安排，预算外安排的经费，预算内相应的扣减。综合预算的实施，不仅有效的避免了预算内外资金重复安排和效益不高的弊端，进一步提高了预算外资金的使用效益，而且有效的弥补了预算内财力不足，较好的保证了工资发放和一些重点支出的需要。以真实的反映预算外资金的使用，管理和使用效益情况，以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充，预算外资金的膨胀会导致预算内资金的萎缩，所以必须控制预算外资金的规模，加强预算外资金的管理。提高行政事业单位机构效率，裁减冗员，见效吃财政饭的压力继续一支预算外资金进一步膨胀的倾向。

6、推进税费改革，完善分税制及加强收费集资管理，维护正常的经济秩序乱收费、收乱费，成为人们议论的焦点，也是财政改革的焦点之一。费和税都是财政取得收入的正常形式，政府收费的存在首先应予以肯定，但由于种种原因的存在:如财政困难，预算内资金供给不足，为收费而存在的机构和人员不断增多等，形成收费扩展的恶性循环。治理乱收费，实行费改税迫在眉睫。由于很多预算外资金都以收费的形式而存在的。因此，费改税与预算外资金的管理密切相关。随着费改税的不断发展，不合理的收费将被废;一部分属于税收形式的收费将改为税收，纳入税收征管;一部分按规定收费性质的项目将继续保留;被保留的收费项目将被重新审定。范围和标准过宽的要被纠正过来。在费改税期间财政部门要加强对预算外资金的管理，充分发挥自身的职能，一是给放的放，该管得管。对于成为税收的收费项目，与接管的部门做好征收衔接过渡工作。二是对于确定的乱收费项目，做好稽查和协助清理查处工作。三是对保留的收费项目，做好纳入财政预算管理的前期管理工作，防止收入流失，确保财政性资金的完整，做好预算内资金的有力补充。对各种收费分门别类的进行管理，能归入预算内的归入预算内，不能归入的，暂时仍然界定为预算外资金，但要加强管理，控制使用方向，专款专用。对于不合理和不合法的收费坚决取消;将不能体现政府职能的收入，转为经营性收费，所得收入依法纳税;把具有税收性的收入纳入税收管理。根据政府事权，财权和决策权相统一的原则，在划分中央和地方收入的同时，科学划分地方的支出范围，为最终实现统一的政府预算做准备。

7、完善地方税收体系，合理确定税收管理权限

结合税收制度改革逐步形成地方主体税种，逐步合理解决地方税收立法权和管理权限问题。由于各地区在自然条件和经济发展等方面差别较大，赋予地方政府适度的地方税收管理权，有利于促使地方因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性强，不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。在不影响中央宏观调控政策，不挤占中央税基，不妨碍周边地区经济发展的情况下，报经中央批准后，省级人大和政府可以决定征收和免除具有地方区域性特点的某项地方税。规范地方政府的收费行为，逐步实施“费改税”。在建立和完善地方税收体系的同时，要进一步严格管理各种收费，切实解决收费项目过多过滥问题，从源头上控制收费的不合理增长。

从中国国情和现实出发，摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路，包括赋予地方一定的税收立法权。究竟如何向地方适度分权，这是需要深入研究的问题。首先需要明确，为了保证全国政令和税收政策的统一，维护全国统一市场和公平竞争，中央税、共享税和地方税的主要税种，其税收立法权和税收政策制定权都要集中在中央，不得向地方分散。在这一前提下，可考虑对那些影响宏观经济较小的地方税税种(如房地产税，契税，农业特产税，耕地占用税，集贸市场税，屠宰税，车船使用税等)，向地方适当分权。具体考虑中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，但其实施办法，税目税率调整，税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。也就是说，对这些税收，地方不仅拥有征收管理权，还应具有一定的程度的税收立法权和政策制定权。这样便于地方政府能够根据本地实际情况灵活运用国家税收政策，促进地方经济和各项事业的更快发展。此为其一。其二，地方政府还可以结合当地经济资源优势，经国务院或全国人大立法授权，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体的征税方法。这样做，有利于拓宽地方的理财领域，调动地方政府扩大和涵养税源，培植财力的积极性。但必须指出的是，地方开征新税，需要掌握三点原则:(1)不挤占中央税源，不影响宏观调控;(2)有利于促进地方经济发展，避免地方税收壁垒;(3)充分考虑企业和个人的税收负担能力。其三，地方的税收立法权只限于省一级，不宜层层分散。

8、抓预算外资金管理与党风廉政建设和纠正行业不正之风有机的结合，标本兼治

在旧体制下的预算外资金管理是松散自由型的。由于资金属部门和单位所有，所以在开支上随意性较大，通过几年来的检查发现，预算外资金是滋生腐败的土壤，是挥霍浪费、滥发奖金实物造成资金损失浪费的源头，是败坏党风和社会风气的根源。因此，抓预算外资金管理，必须进行社会的综合治理，同党风廉政建设，纠正行业不正之风有机的结合，同部门和单位领导的党纪政绩挂起钩来，实行领导抓领导，一级抓一级，一级带一级，其效果要比对单位的检查处理好的多。

9、对行政事业单位的收费及基金应纳入预算内统一管理

(1)对行政单位收费权要依法审查，以确定其收费依据，对于不合理的和可有可无的项目及标准要坚决取消。行政性收费主要代表政府行使管理社会和经济权力，其收入理应归政府所有，金额上交财政，纳入财政预算收入范畴。本来行政单位不是以盈利为目的的经济实体，其工资和行政经费由国家统一拨给，其为企业和个人提供的各种行政性服务原则上也是不应收费的。但国家出于某种特定的目的，规定某些行政单位可以收取一定的收入，并且由于这些收入比较分散，数额有限，所以过去将其纳入预算外管理。事实证明，这不单纯是一个收入多少的问题，而且是一个分配权的问题，如不集中统一管理，容易造成政出多门，“三乱”难以有效禁止。对于行政机关，国家没有必要鼓励其“增收”、“创收”。因此，对行政部门掌握的预算外资金，应纳入预算内统一管理。

(2)对基金要纳入财政预算管理。如住房基金、公路养路费、电力基金等都是按规定的对象和标准提取的，具有专门用途的资金，其收支活动都属于政府行为，是财政收支活动范畴，其他部门均无权挪作他用，必须纳入财政管理。由于基金大多由中央各专业部门征收，掌握，而且主要用于为能源、交通等“瓶颈”产业筹资，因此要将基金纳入预算内管理。财政部门要强化对基金的管理，要保证基金及时、足额地征收，专款专用。基金纳入预算管理后会增加预决算和审批手续等各方面的工作环节，但这是必要的财政管理和监督程序。而且随着金融市场的形式和发展股票、债券等新的融资手段的不断涌现，以及基础产品价格的提高甚至放开，今后对新的基金的开征，更要作好统一规划和认真研究，从严要求。

(3)对事业性收费，要分析情况，区别对待。我国事业性单位收费牵涉到很多行业，各行业情况不一样，因此目前不能一刀切，要分门别类，区别对待。对于非公益性的事业单位，国家应采取措施，逐步将其推向市场，按照企业的管理方式进行运作，依法经营、照章纳税。对于同人民生活密切相关或者事关国计民生的公益性事业，原则上采取税费并存的管理形式，原有收费项目能够同现行税种合并的进行合并，由国家指定的机构征收，使税收成为财政收入的主要部分。对于不能归并属于合理的收费，予以保留，由财政部门每年核定一次收支，结余部分按一定比例上交同级财政或抵作预算拨款。

(4)对地方财政部门掌握的预算外资金，要将其纳入地方预算管理，国家要通过立法加以确定。现在地方这部分预算外资金的性质和特点己经与预算内资金没有什么差别。当初设置这部分资金，是为了在高度集中的财政统收统支的管理体制下，给地方一定的机动财力，以调动地方理财的积极性。今后随着“分税制”财政体制的进一步完善，地方作为一级财政，有其固定的收入来源和明确的支出范围，地方财政对自己的收入，不管是预算内收入还是预算外收入都应拥有自主支配使用的权利。在这种情况下，再把地方财政部门的收入分为预算内和预算外实际上已失去意义，反而不利于地方财力的统一计划管理和综合平衡。因此，有必要在摸清家底，加强监管的基础上，合二为一，纳入预算管理或比照预算方式规范管理。己经归并的，国家要在法律上加以明确，做到有法可依。

虽然以上规定对预算外资金的管理和运行起到了一定的约束作用，但仍然不能从根本上解决这个问题。预算外资金的问题是不能仅仅从技术层面上就能够得到解决的。因为预算外资金产生的根本性原因还在于地方与中央在财政权力方面的分权不足。由于中国的特殊国情，自古以来就有注重中央权威的传统，在财政权力上更是如此，这就造成了中央权力的过度膨胀，而使地方的财政需求得不到满足，出现了巨大的财政缺口。尤其是自从1994年税制改革以来，中央政府的财政权力得到了加强，中央政府在与地方分享的税种中处于优势地位，拿走了大部分财政收入，因此地方政府在无法依靠税收收入解决财政豁口的情况下，为了满足其基本需要，采取了大量不合规定的做法。虽然这些并不完全是税制改革后才出现的，但究其根本原因，仍然是由于中央财政权力的过分膨胀而导致的地方财政支出不足而导致的矛盾。

因此，我认为，解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通过法定形式的税收来代替非法定特点的预算外收入，这也是财政法治原则和公开原则在预算管理制度中的具体体现。中央政府通过明确的税收方式，可以透明地了解到地方的财政收支情况，做到心中有数，从而可以视地方政府的财政状况予以区别对待，采取不同的方式对其给以支持，以促进地方经济的发展。对此采取的最基本的措施，仍然是在税收权力上给予地方以优惠，在中央与地方共享税种种给地方以更大的优惠。除此之外，对预算外资金的监管可以采取的具体措施还可以有:严格账户资金管理机制;完善行政性收费票据管理，从源头上控制预算外资金;完善公务员收入申报制度，防止灰色收入和黑色收入;收支两条线，建立规范的内部财政管理体制，防止内部资金运作;规范政府行为，防止过多介入企业的信托、金融等投资领域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府严格树立依法行政的观念，增强廉洁自律意识，取消违规操作和内部资金截留，从而建立一个通畅的资金运行机制。