(一)预算外资金的管理模式

1、“财政专户储存”，“收支两条线”的管理方法

各单位在取得收入时，或者先通过本单位银行账户，分步转入财政专户，或者在取得预算时进一步交存专户;支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位收支计划统筹安排，从财政专户管理的积极意义在于，原则上统一财政管理权限，集中到各级财政部门，各部门不得自行其是，对资金的管理起到了一定的积极作用，“专户存储”，“收支两条线”依然有可取之处。但是，其实是有漏洞的。(l)目前实施的专户存储其前提是承认单位对资金的所有权和使用权，各单位都把预算外资金自管而难以贯彻执行，有关资料显示，实行财政专户存储的预算外资金只占总额的45%左右，有些地方实际不可能从根本上消除众多部门形式财政分配权的局面。(2)政府对收费和基金管理，现在基本上是在中央和地方省级政府，财政和物价部门分管项目和收费标准审批。但是各级政府对于收费和基金的机制，基本上是按需扩张，缺乏约束机制;资金的收取，支出使用都没有通过立法形成规范的管理体系。(3)对于预算外资金的管理处于财政部门，计划部门，物价部门，审计部门和银行多头管理的无序局面，表面管理严谨镇密，其实没有一个部门真正负责。因此，有必要对当前的“专户储存”，“收支两条线”管理模式进一部强化和完善。

2、适当集中预算外资金弥补预算内资金不足

具体又有两种形式:一是定额筹集，按行政事业单位下达指标，要求这些单位定额上缴预算外收入，财政部门再把这笔收入纳入预算统筹基金收集，即按各单位预算外收支情况，按一定比例转入预算内。这种管理模式实际上己经涉及预算外资金使用权的问题，对于预算外资金改革迈出了实质性的一步。从一些地方采用这一模式的实践来看的确起到了筹集资金，缓解预算内资金不足压力的作用。但是，这一管理模式实际上预算外资金的自有性，不利于实际统一政府预算的长期目标。

3、预算外资金的规范化管理

该模式具体又分为两种形式:一是按预算内资金管理体系对全部预算正规化，法制化，系统化管理;二是把部分预算外资金纳入预算内。无论是预算外资金还是预算内资金都是提供支配的财政资金。这一模式政府财力全部集中到财政，统筹安排运用，统一监管调度，彻底打破资金支配的条条框框，所以说是一种较为彻底的改革。目前很多地方都在不同程度上实施这种改革，这一模式被视为预算外资金改革的理想模式。这是因为，在目前财政体制改革尚未完成的情况下如何处理预算外资金，第一种形式应该是比较务实的做法。同时，制度化的管理也为最后统一预算打下了基础。两种模式并不是相互矛盾，相互排斥的，在改革的过程中，当条件成熟时，还可以结合利用。

(二)我国预算外资金出现的问题

预算外资金的存在，对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。中国的预算管理制度主要是建立在对预算之内的资金进行的管理，而对于预算外资金，由于它的不固定性和不规范性，在现有的审计制度不能有效覆盖的情况下，往往使对其的管理鞭长莫及。由于缺乏有效的制约和管理机制，在资金运用过程中，很容易导致地方政府大量违规行为的产生，这也对政府的信誉也造成了负面影响。

1、财政管理范围过大过宽

一些地方的政府和财政部门为加大管理力度，人为扩大了预算外资金管理范围，将部分不应管的资金也纳入了预算外资金管理。这个问题具有较大共性。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价和租赁收入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入、以及收回的支出等，作为预算外资金管理等。

2、部分预算外资金未纳入预算管理也未纳入人大监督范围

政府资金来源与公众、用于公众，理应受到立法机构的审查和监督，以确保行使的公正。而公众负担了政府提供公共产品的成本，自然也有权了解资金的使用情况。但现实是，由于预算外资金名义上是财政资金，但其所有权与使用权却掌握在实际拥有它的各种机构手中，同时，预算外资金又没有被纳入预算管理，不需要通过预算的审核与批准，所以机关各机构在使用上随意性极大，却得不到公众和立法机构的审查监督，甚至也缺乏上级行政部门的有效监督。其后果是为掌握这些资金的地方提供了一笔脱离制度约束的资金。掌握预算外资金的机构就可以用这些资金支持某些脱离或违反中央政策要求的行为，可以按照自己的需要而不是人民的意愿去扩张本部门的利益。同时导致预算外资金是用上的盲目性和低效率。1993年以来，国家分几次出台政策，将所有罚没收入和部分行政性收费、政府性基金纳入预算管理。相关政策比较明确，但在基层未得到认真执行，部分基金、收费、罚没款项仍作为预算外资金管理，造成预算收入不完整，财政决算不实。如在很多地方，征地管理费、社会抚养费、排污费、水资源费和公安系统收费等主体收费项目都尚未纳入预算管理。国务院要求，各级人民政府要接受同级人大对预算外资金使用情况的监督。实际上目前各级人民代表大会只对预算资金进行监督，预算外资金仍游离于人大监督之外，除个别重要事项和大额支出由政府首长决策外，其他预算外资金管理权限均由财政部门行使，财权过于集中，权责不对称，进而造成管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端。我们认为，既然预算外资金属于财政性资金，就是公共资金，就需要立法机关的监督。因此，在这个问题上，存在法律盲区，有待于立法规范。

3、政府统筹比例过高，影响部门单位执收的积极性

近年来，各地纷纷以政府文件的形式，对预算外资金进行统筹(包括所有收费、罚没和基金项目)，比例10%一40%不等，但实施中也存在一定问题。一是对部门、单位仍然实行收支挂钩，不符合预算外资金改革的方向;二是相关政策线条比较粗，对各单位搞“一刀切”，使资金富足的单位受影响不大，困难的单位更加困难;三是不考虑实际情况，统筹比例偏高，造成部分单位难以承受。绝大多数收费是有服务的，必然发生成本，有的统筹之后甚至会出现收不抵支的情况。统筹比例过高，挫伤各部门、各单位执收的积极性，也造成私设“小金库”，逃避统筹的事情时有发生。如某市审计机关1998至2000年审计38个单位，居然查出大小“小金库”近50个，几乎每个单位都有。调查原因，主要还是为了逃避财政部门的统筹和监管。4、预算外资金收支预决算制度不健全，综合预算制度难以落实按照规定，财政部门应建立预算外资金预决算管理制度。要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报同级政府审批，在此基础上，编制包括预算内、外收支的综合财政计划。实际执行中，县乡两级均未建立预算外资金预决算制度，市级的预决算制度往往也是流于形式，难以发挥实际作用。还有，综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。由于预算内财力不足，财政平衡的基础很不牢固。多数经济欠发达地区的财政平衡实际上是建立在“应支未支、应保未保、应拨未拨”的基础上的，预算内欠账多，财政资金只能围着“保吃饭”低层次运行，财政宏观调控的能力很弱，搞建设的资金更是少得可怜。在这种情况下，如果将有专项用途的预算外资金和预算内资金统筹使用，就会出现预算内吃预算外的现象，致使预算内、外两方面的资金需要都得不到保证，更达不到提高地方财政宏观调控能力的预期目的。

5、预算外资金冲击预算内收入，将财政可支配资金分散到各地方、部门与单

位，造成国家财政集中性收入占GDP的比重逐年下降，国家财政长期陷于困境预算内资金与预算外资金均属于财政性资金，其来源都是国民生产总值中的v和m在国民生产总值增长量以及v和m的构成比例基本保持稳定的前提下，预算外资金与预算内资金之间将是一种此消彼长的关系，预算外资金的高速增长必然是以预算内资金的相对减少为代价的。政府的权威是以雄厚的财力为基础的，而预算外资金的过度发展，在实际上瓦解了政府特别是中央政府的权威，严重削弱了政府履行正常职能的能力，特别是中央政府的宏观调控能力。政府为缓解财政赤字的压力，往往不得不利用自己制定游戏规则的权力，通过更改既定的中央与地方、部门之间的收入分配规则来临时地筹集一部分资金。这种有违市场经济规则的做法，不仅严重危害了中央政府的信誉，模糊了其他各类经济主体对中央政府行为的预期，导致了市场行为短期化和局部化的问题，更促使地方和各部门用自己的“局部性”行为对抗中央“全局性”行为的恶性循环。

6、过度膨胀的预算外资金在瓦解中央政府权威的同时，还极大加重了企业与个人的负担，特别是国有企业和农民的负担尤其是大量以政府名义进行的违反国家规定的乱收费、乱摊派、乱罚款行为，已经严重损害了政府在人民心目中的形象，影响了社会的稳定。从这个意义上讲，预算外资金的问题，己经不仅仅是一个经济问题，更成为一个复杂的政治问题。

(三)预算外资金管理缺位的具体表现

1、预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破

根据财政部《预算外资金管理实施办法》，各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数增加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清;支出时由于没有明确的定额标准，资金使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放，给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。2、国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理，致使财政的宏观调控能力减弱我国由于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况，严重制着经济和社会的发展。从财政的资金管理看，一方面，预算内资金短缺，收支矛突出，另一方面，一些应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因:是收费单位原编制为自收自支的事业单位，一旦将其收入纳入预算管理，就要理各方面的管理关系，这不仅要加大各部门的管理成本，而且会突破各自的管理指;二是就单位而言，收费收入不足以抵消其正常支出，有些单位甚至还有巨额贷，因此改变财政管理方式，就意味着财政负担加重;三是执收单位作为征收主体认识上存在偏差，担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响，还有一些单位错地认为预算外资金“谁收谁用”，主观上不愿意将专户资金纳入预算管理。

3、监督检查机制不健全，约束软化，财政监督流于形式

目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、“私费公付”等问题中到映证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础施投资效率。

4、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学

资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，形成体外环尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。此外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市、区)三级预算收入，应按比例纳入级财政预算管理。但其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

6、相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实

根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。

(四)我国预算外资金舞弊手段及共性特点

正是由于预算外资金在制度建设、宏观管理中存在着诸多问题，致使预算外资金成为当前财政、财务管理中最薄弱的环节。当前，预算外资金舞弊手段及共性特点主要表现在以下几个方面:

1、违规将预算资金转移到预算外管理

与预算资金相比，预算外资金收入支出的刚性差一点，其管理相对松弛，因此财政部门往往将预算外账户作为调剂预算资金的“蓄水池”，用以隐瞒预算内收支行为，逃避人大监督。一是将应纳入预算管理的资金滞留在预算外;二是把违规退库款项存放在预算外;三是虚列预算支出转移到预算外;四是隐瞒截留专款挂账到预算外。如某县财政局某年为调剂预算收支将应纳入预算的罚没收入200多万元、行政性收费900多万元在预算外，列收列支，将预算内未拨出的上级专项补助资金100多万元虚列支出转入预算外账目，并将年终违规退库的罚没收入100万元纳入预算外账户。

2、对于预算外资金收费项目的审批、设立、范围的划定不规范

首先，擅自设立收费项目。收费项目的立项权在中央、省两级，省以下各级政府及其所属部门、单位无权批准立项，执收单位更不得自行增减项目。但当前个别部门、单位无视国家规定，令行不止，仍擅自设立名目，向企业和个人违规收费，谋取小集团利益。如某公安分局所辖8个派出所某年向辖区内单位、商户收取“治安赞助费”100多万元，用于基本建设、车辆购置和职工福利支出。此外，个别部门单位还采取借款不还的形式，违规占用企业资金。第二，对降低标准或明令取消的收费项目不执行，或延期执行。近十年来，为整顿经济秩序、减轻企业和个人负担，国家陆续出台政策，取消了部分不合理收费项目。同时，省、市、县各级也纷纷出台政策，降低收费标准。但也有个别部门、单位为了自身利益，有禁不止，拒不执行或拖延执行上级文件。第三，扩大收费范围。大凡收费项目，都有明确的缴费对象，往往对某些对象照章收费，对一些特殊对象则减收或免收。这一政策的初衷是为了兼顾社会的公平，但有关执收单位在收费时往往混淆界限，扩大收费范围，对应减收或免收的单位和个人也照常收费。

3、违反收费程序，截留代管资金及收费不规范的现象也屡有发生

(1)违反收费程序。按照规定，收费要符合法定程序。收费项目、标准要明示，票款要分离。有些单位不按程序收费，收费项目、标准不公开，剥夺缴费人的知情权，或者不实行票款分离，自行开票收费，缴存本单位账户。(2)截留代管资金或过路资金。有些单位属于综合管理机构，无收费权限，但通过截留代管资金、过路资金，也形成大量预算外资金。(3)不使用法定票据收费。主要表现在:一是使用过期票据;二是对符合规定的收费使用法定票据，对违规收费使用其他票据;三是违规自制票据;四是对经常性收费项目使用法定票据，对一些冷门的，不常发生的收费项目使用其他票据。(4)只收费不服务重复收费。权利和义务是对等的，和税收的无偿性不同，多数收费是需要提供服务的，如学校收费要提供教育劳务，医院收费要提供药品和医疗劳务等。但部分单位存在只收费不服务或少服务的违规现象，这种情况在医疗单位比较突出。

4、隐瞒收费或违规套取资金，私设“小金库”

在预算外资金收入环节，形成“小金库”的舞弊手法主要有六种:一是对合法的收费入账一部分，隐藏一部分。二是对超标准的收费，标准之内入账，标准之外放在账外。如某高级中学某年收取计划外学生培养费528万元，人为将其一分为二，分别入账，其中符合规定标准的365万元纳入财政专户，超标准收取的163万元存放在主体账目之外，形成“小金库”。三是对不合规的收费项目，不入账，与法定会计账目无任何往来。四是违规将收入列到往来科目，挂暂存款或直接冲抵暂付款，不体现收入，形成账内的“小金库”。如某部门某年将省主管部门拨款20万元列为暂存款，后用于购置车辆，决算中未体现该项收入。五是对一次性的收费不入账，如收基层单位的培训费、教材费、会议费、设备购置费等往往不入账，在账外坐支。六是资产租赁收入、下级上缴款项和经营实体上缴收入等不入账，形成“小金库”。预算外资金支出环节形成“小金库”的舞弊手法主要有三种:一是假上缴、真转移。这种做法非常多见，如某县计生委账面反映5年间共向上级主管部门缴款178万元，主要通过现金往来，经核对，上级部门只收到113万元，其余65万元由上级机关开出收据，由该单位转移到别处，设立“小金库”。二是多开单据、套取资金。容易舞弊的项目包括会议费、交通费、招待费、修理费、培训费和差旅费等，这与目前发票管理混乱的社会环境有关。如某局办公室主某年曾负责本单位的基建工作，三个月时间个人报销出租车费6万元，日平均近700元，实际为利用假单据套取资金，用于一些不宜入账的支出。三是利用职权、重复报销。某局会计科长从事会计工作多年，熟悉本单位财务体制的漏洞，某年他从会计档案中抽出己报销的单据10万元，二次报销，个人贪污4万元，其余转入科室的“小金库”。最后，不上缴或不足额上缴财政专户，坐支预算外资金的情况也有。其舞弊手段:一是将收费直接冲减支出，账面不反映收入，少反映支出;二是将收费列入往来，在往来科目中支出，收支均不进报表;三是将部分收费在账外核算，直接坐支。如某石油管理部门，其经费在政府办公室核算，属非预算单位，但该单位预算外收入较多，却自收自支，一直未纳入财政管理。

5、预算外支出不合规，铺张浪费，偷逃税费等情况严重

首先，预算外支出不合规，铺张浪费严重。预算外资金来源渠道广，其用途也很繁杂，几乎涵盖了所有支出项目。一是用于人员经费。包括工资、津贴、奖金和社会保障缴费等。其中违规较多的是各单位之间相互攀比，滥发奖金、福利，造成各单位苦乐不均，助长了消费基金的膨胀。二是用于办公经费。包括办公费、水电费、邮电费、交通费会议费、招待费等。其中违规较多的包括公款旅游(培训、考察)和出国、招待费超支等，中间不乏损失浪费和挥霍公款的例子。三是用于固定资产购建。如购置车辆、电子设备和家具用具，购建办公楼、培训中心和职工宿舍等。这是预算外支出的主要部分。存在的违规事项包括购置超标车辆、违规建设楼堂馆所、高标准装修办公用房和为职工支付宿舍购置费用等。第二，偷逃税费。按照规定，有些预算外资金需要缴纳税费。如营业税、城建税、教育费附加和文化事业建设费等。目前实务中，行政事业单位办理税务登记的极少，按期进行纳税申报的更是不多，严格卡税法，偷税的情况很普遍。绝大多数单位仅仅停留在代扣部分个人所得税的阶段，纳税意识不强。第三，资金转移(补助)下属单位，同时转移违规支出。这也是常见的舞弊手段。先将资金列报支出，转移到下级机关或所属单位，然后到有关单位报销费用。还有的情况是资金拨到下级机关后，根本不入账，直接在账外私分或报销费用，其危害更大。第四，挤占挪用预算外资金。一是财政部门挪用上级政府通过预算外渠道安排的专项资金。如挪用福利彩票专项贩灾资金等专项资金，用于一般预算外支出。二是财政部门挪用单位预算外资金。尽管己实行“收支两条线”，但事实上收支仍然紧密挂钩，各单位组织的收入，扣除政府统筹部分后，余款仍属于原执收单位。财政部门因资金紧张，往往挤占挪用所有权属于各单位的预算外资金，用于保工资或搞“形象工程”。三是部分预算外资金不能专款专用。如计划生育部门组织的社会抚养费，应纳入预算，专项用于计划生育事业，但财政部门扣除统筹部分和上解上级部分后，一般作为行政管理费拨到主管部门，用于部门正常经费支出，当年再不安排其他的预算拨款，使得应由社会抚养费安排的计划生育项目无资金保证，形成事实上的挪用。四是部分乡镇因预算内资金不足，大量挪用预算外资金和统筹资金，用于人员经费，造成该办的事办不了。这种情况在经济欠发达地区相当普遍。第五，收入挂暂存，在暂付中隐性支出，消化违规资金。这是一种不太容易发现的违规手法。其手段是取得收入时挂暂存款，来源包括收费、专款、预算资金、其他收入等，且长期挂账，不予清理;支出时不直接冲减暂存款科目，而是另立一个名目，增加暂付款，通过该科目或是直接支出，或是转到其他单位、其他账目支出，对涉及的暂付款科目，也是长期不予清理。经过几年之后，往来款项借贷方挂的都是虚数。这实际也是一种消化“小金库”的手段。

6、账户管理混乱

账户问题也曾是一个老大难问题，多次治理之后，现在己有根本好转，各单位的账户数量逐步减少，目前多为单一账户，但仍存在一些不容忽视的问题。一是开户少了，但公款私存的存折、存单仍然较多，并且比正常开户危害更大，容易引发严重违纪行为。这也是上有政策、下有对策的结果，不让开户，就使用存折管理违规资金。存折一般出现在账外资金核算、一般现金收支、往来款项核算等环节，单位内部机构往往也有存折。二是财政部门开户仍较多。虽有一定客观原因，但作为账户管理和会计监督部门，有些地方的财政部门做得不好，约束他人严格，对己宽松，成为账户最混乱的部门之一。三是虽然有账户，但一些部门、单位基本不用。拨款到位后，立即取现，平时使用现金和存折进行日常核算，基本不用转账结算，一个账户一年只有寥寥几十笔业务，严重违反支付结算制度。总之，目前预算外资金管理中存在问题较多，其原因主要是利益驱动，也有制度不健全、监督不严、处罚不力的因素，与特殊时期、体制转轨也有一定联系。因此，加强预算外资金管理，深化改革刻不容缓。