(一)我国预算外资金问题的由来

我国预算制度改革与完善的首要目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。然而，在这个过程中我们面临着一个严峻的问题:目前预算收入占GDP的比重逐年下降，预算制度所应对的职能是部分的财政职能，无法完成其所应当承担的政府职能，或者说很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和非预算的财政性资金来完成的。这样，一方面这部分资金的使用由于缺乏预算的约束而产生极大的效率损失和不规范的政府行为;另一方面是预算没有足够的财力支持，其改革只能实现形式上的目标，无法全部反映政府的活动范围，无法体现政府的职能要求，无法对政府行为进行约束与监督，预算目标当然也就难以实现，也不能称之为真正意义上的现代预算制度。因此，要完善预算制度一个必要条件就是要重新确认预算资金的合理范围并进行制度与管理的规范。

(二)我国预算外资金的概念及性质

首先从性质上来界定，预算外资金是国家行政事业单位代表国家进行行政管理活动或从事某种公益事业所得到的收入，或是公共机关提供的特殊服务而收取的报酬。前者所收取的费用是以国家为主体，以国家权力为依据征收的，后者也同样是源于国家的行政权力，两者的所有权理应归国家财政部门。因此，从理论上分析，预算外资金应明确界定为国家的财政资金。而从我国相关法规来看，这一点也已经得到了确定:1983年颁布的《预算外资金管理试行办法》，规定“预算外资金是政府部门、单位和社会团体为履行政府职能和社会管理职能依据国家法律、法规和具有法律效率的规章制度而收取和提存的财政性资金。”首次从性质上明确了预算外资金是财政性资金，其取得是凭借了政府权力，其所有权属于政府。国务院在1996年又发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，再一次从性质上明确了预算外资金是一种财政性资金，《决定》被认为是真正标志着我国对预算外资金的认识已经接近了社会主义市场经济体制的要求。与《办法》相比，《决定》的进步表现在理论认识上有了更大的突破:其一，冲破了预算外资金所有权和使用权归地方、部门和单位所有的观念束缚，进一步明确了预算外资金属于财政性资金，其所有权应属于政府而不是部门或单位;其二，企业和带有经营性质的事业单位和社会团体所取得的经营收入不再计入预算外资金，这样就较为清晰的划清了政府系统内资金所有权和使用权的关系以及政府与市场和企业的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而取得的资金。

其次从范围上来界定，我国在1993年以前的预算外资金的范围包括了地方财政部门、行政事业单位和地方和中央主管部门管理的预算外资金，以及国有企业及其主管部门集中的各种专项基金。随着《企业财务通则》、《企业会计准则》的修订以及预算管理体制改革的深入和完善，自1994年以来，我国对预算外收入的范围进行了调整，将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列为预算外收入。从1996年开始，电力建设基金、铁路建设基金等主要建设性基金(收费)被纳入财政预算管理。

最后从功能上来界定，预算外资金是为履行政府职能而设立的，应以服务于政府职能为目的。国家预算外资金存在的理论依据是公共产品提供的效率原则和受益原则。在市场经济国家中，政府获取收入的途径主要有两条，即税收与政府性收费。其中税收可分为一般性税收与有特定用途的专用税收。专用税收与政府性收费一起构成了预算外资金的主要来源。根据公共财政理论，政府资金不论是用税收形式还是用收费形式取得，其实质都是公共品或公共服务成本费用的承担形式。而收费与一般性税收相比，可以在付费和获得政府服务之间建立直接的联系，只要是收益具有明显的确定性、受益与责任具有可对称性的政府服务就都可以通过收费的方式进行经济补偿，因而政府性收费可以使公平原则在公共财政领域内得到更具体的体现。而且通过设计合理的政府服务收费体系，有利于把公众对服务的需求限制在合理并符合效率的水平上，同时也有利于公众了解服务的社会成本，从而提高资源配置的效率，节约不必要的财政支出。

预算外资金的本质特征是:( l)凭借国家赋予的权利，或是国家信誉取得的;(2)经过规定程序(包括国家赋予地方政府及税收部门的审批权限)批准后方可收取;(3)其所收取的收入，单位不能记作单位科目(事业收入)，必须按规定上缴财政专户;(4)由财政专户拨回单位的财政资金，单位才可按规定记作事业收入;(5)单位预算外资金的使用，必须编制收支计划，按规定程序批准后执行;(6)单位预算外资金的收支必须纳入综合财政计划管理。过去，预算外资金的性质是资金的使用权和所有权归单位所有，按《决定》精神，预算外资金的性质发生了根本性的变化，打破了过去“两权不变”的管理模式。重新明确了预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政。从“两权不变”，到“还钱还权”是预算外资金性质的重大变革。

(三)我国预算外资金的特点

1、来源广泛任意

预算外资金相对于预算内资金的最大特点就是其来源的广泛性与任意性。与正式列入国家财政预算制度的资金不同，预算外资金的来源十分广泛，比较常见的有以政府及其各级机关的名义征收的各种费用，例如目前大量存在的以针对为城市外来人员办理城镇户口而征收的户口费。以山东曲阜为例，其在一年之内就办理了3000个城镇户口，共计收入9000万，贵州安顺则办理500个城镇户口，得150万。截止到1994年初，全国城市大约一共出售了300万个城镇户口，总收入达到250亿元，这并不是一个小数字。而对这笔钱，几乎分文没有上缴国库，全部落入了地方财政的腰包。大量的不规范的预算外资金的存在，对我国预算制度的法治建设产生了巨大的阻碍。

2、监管困难

预算外资金的另一个重要特点是其在监管中的困难。由于预算外资金不像预算内资金那样规范，因而是游离于现有的财政监管制度的控制之外的。这样就给审计机关的审计和管理带来了很大的困难。在中国大量存在的小金库现象之所以屡禁不止，在其资金管理监督中的困难是一个重要原因。注意到这一现象，自从1985年起，全国开展了“财政物价大检查”行动，并从1989年起，国务院又着重开展了对各级行政机关、企事业单位的“小金库”进行查处，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，这项检查一直持续到1997年，共查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿元。即使是这样，中国预算外资金的现实状况也还未真正露出水面，审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况，而预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流，因此审计机关是无法对这些进行详细地审查的，也就不可能对之进行有效的监管。

3、数额巨大，且呈上升趋势

不但绝对数额不断增加，而且占财政收入和占GDP的相对比重也不断上升。1950年，全国预算外资金总量只有13.6亿元，占预算收入的7.%8，“一五”期间总额为26亿元，占预算收入的8.%5。只到70年代，由于财政体制相对稳定，预算外资金增幅仍然不大。真正大幅度的增长发生在1993年，如果按1993年调整范围后的口径计算，预算外资金占财政收入的比重由1978年的8.%3上升到1996年的12.3%5，占GDP的比重由2.6%1上升为5.%7，增长速度远远超过预算内资金的增长。据来自《经济要参》2005年第55期的报道:目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加超过8000亿元，而这些绝大部分来源于政府乱收费和乱罚款;《文萃报》2004年第1278期报道:2000年至2004年上半年，全国共审计党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员17.4万人。其中共有3253名领导干部被移送纪检监察和司法机关处理，1232名领导干部受到党纪政纪处分。通过经济责任审计共查出违纪违规金额3912亿元……还有2005年12月26日新华社发布的一则消息:今年1月到n月全国审计共查出违法违规金额2900亿元。从这可以看出，今年一年的违规金额达到了这以前4年半违规金额的7%0以上，空洞正在扩大，形势岌岌可危。

4、预算外收入在中央与地方之间的分配是中央占的少，地方占的多

变化趋势分为两个阶段，在项目收入进行调整之前，中央所占收入稳步上升，从1982年的33.%上升到1992年的44.%;1993年调整后逐渐下降，又向地方进一步倾斜的趋势。1993、1994、1995年预算外收入中中央所占的比例为17.%、15.%、13.%，逐年下降，地方所占比重分别为82.%、84.%、86.%，稳步上升。1996年对预算外收入作了重新界定，有些预算外资金由“外”转“内”，有些体制外的收入则转为预算内收入。1996年中央所占比率略有上升，为24.%，地方占75.%。1997年中央清理整顿了一批预算外资金，都纳入不包括纳入预算内管理的政府性基金(收费)，中央部分下降比地方更快，由1996年的947.6亿元到145.08亿元，而地方由2945.68亿元降为2680.92亿元，这样，中央所占比例锐减为5.%1，地方所占比例为94.9%。

5、对预算外资金分项目分析

地方财政部门的预算外资金所占比例很小，而行政事业预算外资金所占比例很大，且行政事业单位预算外资金有上升趋势。1993、1994、1995三年地方财政预算外资金所占比重为8.%0、7.%5、7.%1，而行政事业单位预算外资金分别占92%、92.%、92.%。1996年对预算外资金的范围进行调整，预算外资金项目收入不再分为地方财政预算外资金和行政事业单位预算外资金，而是统一为单位收入，乡镇自筹，统筹资金和地方财政收入三项。其实事业行政单位收入仍然拿大头，1996年和1997年是越发达的地区预算外资金越多，越落后的地区预算外资金越少。对各行政区1995、1996、1997三年预算外资金规模进行排序就会发现广东，浙江等四省市我国的经济大省，GDP一直名列前四名，而这四省预算外收入恰恰也最多。四省预算外资金收入和计占全国近年收入的31%、3%3、3%1，基本上是1/3。GDP最少的八个省区，也是预算外收入最少的八个省区，所占比例最小。八个省区预算外资金收入和计占全国总数的比重这三年分别为6.%、6.%、6.%，还不及前面四省的任何一个省多。

6、从预算外资金分项目支出结构来分析

预算外资金用于建设性支出的比重逐渐下降用于经常性支出逐渐上升。固定资产投资比重由1982年的49.83%下降到1993年的22.07%，1994，1995年有所回升，但还是下降了不少。而行政事业支出由1982年的6.01%上升到1995年的31.8%，增长势头迅猛。1996年又进行了调整，但从预算外资金分项目支出中基本建设支出和事业行政经费的变化来说，预算外资金的增势越来越明显。这也从一个侧面说明由于财政经费有限，吃财政饭的人又太多，不得不靠预算外资金来养活。