[摘要]温家宝总理在刚刚召开的“两会”政府工作报告中指出：“要在全国范围建立农村最低生活保障制度”，这标志着农村“低保”制度已经进入了全面推进的新阶段。低保制度要想真正成为社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节器”，其首要和核心问题就在于如何落实。其运行的过程中可能会存在很多的问题，本文通过对这些问题深入剖析，提出了合理的解决方案。
[关键词]农村“低保”制度，“五保”制度，恩格尔系数，集体经济
一、问题的提出
据国家统计局最新统计显示，我国农村人口7.37亿人，占全国人口的56.1%。截至2006年末，农村绝对贫困人口数量有2148万人，低收入群体数量为3550万人。政府工作报告中指出，已有25个省(自治区、直辖市)2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障，还有2000多万人没有最低生活保障。
当前，我国在城市实行的最低生活保障制度应该算是一种特殊的社会救助形式。社会救助是一种不同于社会保险和其他形式社会保护制度的制度安排，它有自己特定的对象群体和服务手段，权利和义务并不对等。一般而言，社会救助包括四个要素(OECD，1998a；Barker，1999)：(1)救助资格的确定以家计调查(means-tested)为基础。(2)面向贫困个人或家庭。(3)以现金或实物朋艮务为支付形式。(4)实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主。最低生活保障制度作为这种特殊的社会救助形式成为我国的一种正式的社会制度安排，是仅仅这10年的事情。我国传统意义上的社会救济，只是把“三无”人员作为救济对象。自实行社会主义市场经济制度以来，通过优化产业结构、减员增效，一大批国有企业工人纷纷失业，为了避免这批失业人员生活陷入绝境和让他们尽快再就业，我国在1997年正式建立了城市居民最低生活保障制度。
截至2002年底，城市最低生活保障制度已经实现“应保尽保”。到目前为止，低保人数稳定在2200万人左右。然而，农民并不在城市低保范围之内。据最新资料统计，在贫困县里，由于残疾、长期患病、自然灾害等原因丧失劳动能力的，占贫困县人口总数的6.7%。在2005年当年因病致贫、因病返贫的农户，大概占了返贫总人口的26%。我们不得不承认，我国目前的首要任务就是发展经济，但是，经济的发展应该是以更多的人受益为首要条件。然而，在广大的农村地区最低生活保障制度基本上还是一片空白。所以说，社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、社会公平的“调节器”的“低保”，无论是从发展经济还是维护社会稳定方面来说，都是我们下一步必须要贯彻和执行的首要任务。
近几年来，农村“低保制度”的实施一直都是热点话题，各个省市纷纷建立了适合本地区实际状况的最低生活保障制度。在刚刚召开的“两会”中，温家宝总理的政府工作报告对这个“老热点问题”给予了明确答案，那就是要在全国范围建立农村最低生活保障制度。“中央下决心，关键看落实”，我国财政实力对于实现“全民低保”并非难事，关键还需要各级政府真正贯彻和落实，能够意识到制度在实施中会存在哪些问题，如何应对，以及能够科学、理性地处理“保吃饭”与“保发展”的关系，尽快推进“全民低保”体系建没，把农村低收入群体的“救命钱”落实到位，而不是“上有政策，下有对策”，使得制度成为一个空壳。
二、实施农村“低保”制度的省市存在的问题
我们从近两年许多省份农村最低生活保障试点的实施情况来看，确实存在不容忽视的问题：
1.部分地区实际领取低保人数，与省级转移支付核定的领取低保数量有很大的偏差，主要是认识上存在误区。2005年某些省进行了农村税费改革，对领取低保人群供养采取省级专项支付补助办法。由于各乡镇未认真执行关于农村低保的有关规定，领取低保的对象的评定和发证工：作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少，影响了其准确核定。目前包括基层政府许多工作人员对“低保”工作的法制性认识不足，有不少地方的政府部门认为低保：工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以他们也不知所措。就社会保障体系的建立和完善而言，经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不应该成为决定性因素。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料——土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，所以他们认为在农村建立最低生活保障制度完全是多余的，认为低保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，致使现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人，钱没有就不保。认为城市“低保”工作比农村更迫切、更重要，在实践中重视城市低保工作，忽视和轻视农村，使得农村低保制度的实施始终不能像城市那样顺利。
2.低保对象界定标准上存在一定的困难以及农村居民的家庭收入具体计算办法尚需规范。大部分调查显示：首先，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。由于我国的个人所得税制度尚未完善，在农村更是个空白，并且目前主要采用人工手段进行收入审核，各地反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的农村家庭收入的计算办法，但在实际执行时把握和确切计算还是比较困难；个别地方为了获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。
3.县、乡负担的最低生活保障资金难以落实到位或者不能按时足额到位，很多地区虽然已经建立了最低生活保障制度但是财政收支紧张，资金缺口难以弥补，所以在全国范围内建立农村低保，资金保证最重要。据调查了解，部分基层县、乡政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；由于低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投入，这些欠发达地区的财政收支状况尚属“糊口财政”，依靠地方财政解决城市低保问题还需绞尽脑汁，面对更广大农村低保问题，供需矛盾突出，资金缺口难以弥补，这是制约农村低保：正作整体推进的一个关键问题。
4.缺乏诚信和道德约束使得制度运行困难重重。最低生活保障制度从其产：生之初就面临着一个难题——如何既能使困难群体得到最低保障，又能避免养懒汉。尽管部分省份实施的最低生活保障制度中已经充分考虑到这个因素，并做了详细规定，然而实践中由于缺乏诚信制度，懒汉仍然大有人在，严重影响低保制度的公正性和保障功能。一些人针对低保制度中缺乏实施细则的不足，千方百计钻制度的空子。如上述规定中“无正当理由”规定不明确，有的低保人员就以种种“理由”拒绝再就业或参加公益劳动。直接骗保也不少见，而且手段多种多样，如，少报收入，隐瞒财产，先离婚后申请低保，多处申请等。这既有社会诚信缺失的原因，也有制度设计的不足，过低的失信成本易使人们冒险。
5.在二元户籍制度逐步被打开、人口频繁流动的新形势下，农村低保工作管理体制难以适应这种形势的变迁。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大，这就使得很多地方享受最低生活保障制度的人数与应享受人数存在一定的偏差，错报漏报的现象还比较严重。
三、几点建议
首先，关于最低生活保障经费的来源。经费问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题，目前城市最低生活保障制度筹集经费有两种办法：一种是全部由政府财政负担，也就是地方各级财政按一定比例分级负担，所需经费列入财政预算；另一种由政府和企业共同负担，也就是各方出力，财政保底。实践证明、上述办法中，无论哪一种方式都能够行得通，但是相比之下，第一种方式比较理想。这种方式将过去由企业负责救济的对象纳入社会保障范围。后一种方式作为一个过渡模式也是可行的，今后应逐步加以完善。农村最低生活保障制度的实施应该也会存在两种做法：一种是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担；另一种就是由政府财政全部负担。在我看来后一种做法比较切合实际，因为除了我国东部沿海开放地区外，中西部地区完全没这个能力做到，因为这些政府部门都是“吃饭”部门，集体经济更是靠救济，所以他们根本没有这个能力负担得起最低生活保障的经费。当然，第二种做法在沿海等比较发达的地区是可以做到的，在实施的过程中两种办法可以同时进行，中西部地区可以实行第一种做法，沿海等比较发达的地区可以实行第二套方案，这样可以减轻国家的财政负担。
其次，要有农村最低生活保障制度的标准，需要考虑家庭需求的规模效应因素，以及最低生活保障制度的福利刚性。
Atkinson关于OECD国家的关于最低生活保障的经验公式： 其中，N为享受最低生活保障制度的家庭人口数，R为家庭人口数为N的最低生活保障需求，r为单身家庭的最低生活保障需求。
例如，单身户每月100元，双人家庭141元，3人家庭173元，这样就会在不降低这些最低生活保障家庭生活水准的前提下，大大降低其替代率，从而能够很大程度上减轻国家的财政负担。我们需要说明的是，上述经验公式中采用的指标是以OECD国家的消费状况为基础的，不一定适用于我国特别是农村地区。因此，这些指标应根据当地统计部门的实际调查结果来确定。但有一点是肯定的，那就是，n个人的家庭领取的最低生活保障的数额，不应该是单身户的n倍。此外，由于农村最低保障制度刚刚开始提出和实行，并且具有福利刚性易升不易降的特点，我们可以采取依次提高的方式。
再次，关于农村最低生活保障金的发放问题。在城市最低生活保障金发放方面，普遍的观点认为应该经过个人申请、统计调查、财产申报、群众评议等形式确定贫困者，规范社会救助的实施标准，使有限的救助基金真正用于救济生活困难的人，以逐步提高救助水平，体现公平与效率相结合的原则。目前我国的绝大部分城市居民最低生活保障是采用现金救助方式，但也有的采取现金救助和实物救助结合方式(如上海)，云南省的东川市甚至完全采取发放实物的方式。我认为，无论采取什么样的发放形式，都是为了使最低生活保障领取者度过生活的难关。但是，城市和农村情况是不同的，城市中很大一批人是下岗无业人员，他们身体健壮只是没找到工作，而在农村享受低保的一般都是年龄比较大或者是疾病伤残者，他们对低保制度不是很了解，大多数都是政府给多少，他们就拿多少，没有维权意识，根本不知道他们应该拿多少。我们在山东省沂水县抬头村调研时，被调查领社会救济的人说村委会每年只给一袋面粉，他们也不知道应该领多少。可见，最低生活保障制度的实施不能只是停留在表面，而应该有具体的标准，让他们明白领取低保是他们的权利，增强他们对低保的维权意识。
最后，要科学合理地制定全面实施农村最低生活保障线标准。我们应遵循的基本原则是：既要维持农民最基本生活的物质需要，又要做到与农村经济发展水平和地方财政以及村集体的承受能力相适应。农村低保主要解决得是吃饭和穿衣的问题，各省份要在认真调查研究的基础上，根据本省的具体情况准确测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出、年人均消费水平、物价指数。经济是不断飞速发展的，为了使农村享受低保的人群分享经济发展带来的成果，最低生活保障线标准应随着经济发展而每隔一段时间调整一次。根据我国恩格尔系数标准的实际情况，根据FAO对居民生活水平和质量高低所确定的恩格尔系数标准(0.6以上为贫穷，0.5—0.6为温饱，0.4—0.5为小康，0.3—0.4为富裕，0.3以下为最富裕)，实现全面小康社会农村居民的生活水平只是比较富裕，因此将此指标的标准确定为富裕的下限值，即0.4以下。2000年全国农村居民的恩格尔系数是0.49，其中人均纯收入在6000元以上的农民的恩格尔系数是0.37，已低于0.4。考虑到各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济欠发达地区，农民收入水平低，贫困程度重，基本生活费支出在人均消费支出中的比重大，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30%左右为宜；经济发达地区，农民收入水平高，贫困程度轻，基本生活费支出在人均消费支出中的比重小，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以20%左右为宜。为了尽快在全国范围内建立起农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶段要适当低一些，以后随着农民生活水平的提高、物价上涨幅度的变化以及农村经济的不断发展而逐步调整。
四、结束语
总之，要真正解决最低生活保障的问题，还要把农村国民经济“蛋糕”做大，这是首要的也是最根本的。农村经济发展不起来，大部分人位于贫困线以下，政府只给生活在贫困线以下的农村低保对象“输血”，若不教会他们如何自己“造血”，只授之以“鱼”，而不授之以“渔”，那么，处在贫困线以下的人们会永远贫穷，完全依靠政府的最低生活保障来维持自己的生活，这种制度最终会养了一批穷汉和懒汉。因此，政府在把这种制度推广到全国的同时，也要把配套的再就业、再培训工作搞起来，只有这样才不违背低保制度实施的初衷。