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一、数量悖论与政策博弈
内生( 新) 增长理论有明显的政策内涵, 认为自由竞争不能保证经济沿着最优路径增长, 政策措施可鼓励知识的生产和人力资本积累, 推动经济增长, 从而对居民收入产生影响, 从理论层面上说明了政府对经济进行干预的必要性。但在我国经济发展过程中, 在城乡政策偏向博弈中, 城市部门和农村部门对政策取向的影响存在明显不平衡。城市和农村之所以成为博弈对手, 是因为在城乡关系的安排上, 双方存在着利益冲突, 而对于城市或农村的内部成员来说, 偏向自己的政策一经确立就具有了一种公共物品的性质, 不能排斥任何一位成员享受政策所带来的好处。正因为这种特殊性质, 一方面, 城市或农村居民之间存在着共同的目标, 这使它们可以成为一种发出行动的“集体”;另一方面, 集体行动又免不了要面对“搭便车”的难题, 因此, 这就影响城市或农村居民是否应该花费成本去影响政策。当然, 政策一旦因此改变则会带来相应收益, 两部门努力程度的大小来自于这种成本和由政策偏向所获收益的权衡。但是, 农村居民因居住分散而导致集体行动中过高的沟通成本, 以及利益分散, 易造成免费搭车的现象, 难以形成集体行动, 并且农民的受教育水平较低, 对政策的理解和认识水平低, 因而, 农民对政策制定的影响力微弱, 这就产生了西奥多·W·舒尔茨所说的农民“数量悖论”。
而城市居民居住集中, 沟通成本要远远小于农村部门, 利益集中, 成员间合作行动的可能性大大提高。并且城市中通常存在传统政策的“受益大户”, 他们可能充当这场智猪博弈中的大猪, 城市集体影响力得以增强。长期以来城市是既得利益者, 在目前的城乡差距情况下, 有更多的资源和积极性对政策施加影响, 在这种博弈能力和博弈驱动都存在差距的前提下, 城市部门和农村部门对政策取向的影响存在明显不平衡。另外, 城市中通常存在着对政策影响较大的成员, 例如, 国有部门, 因为城市的保护政策对其意义重大, 这样的成员就可能充当博弈中的大猪, 城市集体的政治影响力因而得到增强。这就成为对发展中国家普遍存在的对农业、农村的歧视性政策的一个解释。城市居民施加影响力的途径是通过投票( vote) 和呼声( voice) 来实现的( 蔡昉, 2003) , 政府工作报告的政策通常和城市居民的利益保持高度的一致性。实际上, 即使现在城乡差距很大, 但我们很少能听到农民的声音。尽管农民收入的提高对政府政策的依赖性极强, 城乡居民收入差距的缩小依赖于政府政策, 但在这场政策影响的博弈过程中, 政府不可避免地受到城市部门的左右, 推行偏向城市居民的歧视政策。城乡间的这种游说机制和谈判地位的不平衡, 导致传统的城乡利益格局迄今为止未能从根本上打破, 不断拉大城乡居民间的收入差距。
二、政策偏向与城乡居民收入差距现状
从目前来看, 我国城乡政策的取向方面存在较为严重的偏向性, 加深了城乡分化这一经济格局。
1. 工业偏向。农业是弱质产业, 对自然环境和自然条件的依赖性很强。农产品是特殊的产品, 需求弹性小, 可替代性低, 量大值低, 使得农业生产不仅受市场变动影响, 也易受到自然灾害的袭击, 风险较大。这就需要政府实行一整套农业保护和保障政策措施。国际上通常用生产者补贴等值( PSE 值①) 指标来衡量一国对农业的保护水平, 我国农业的保护力度不够, 至1995 年我国PSE 值仍为负。在赶超战略和配套的传统经济体制下, 出台了明显的工业偏向政策。从20 世纪50 年代到80 年代初, 为了迅速实现工业化, 我国采取了“重工业优先发展战略”, 在实现工业化过程中, 政府通过工农业价格剪刀差政策为工业积累服务, 使农业发展受到抑制, 导致农村经济发展缓慢, 农民收入积累受到强制压低, 农业部门严重的失业( 隐性或显性的) , 城乡居民收入差距越拉越大。
2. 城市偏向。在许多发展中国家, 城乡关系都是强制性的, 或者说是城市偏向的, 这种政策偏向导致发展中国家普遍出现城乡收入差距。城市偏向的表现有:( 1) 扭曲相对价格和工农业交换关系的政策, 如垄断产品流通、提高工业品价格和压低农产品价格、制造不利于农业的贸易条件;( 2) 扭曲整个经济发展政策特别是扭曲工农业之间的产业关系, 如高估本国币值、利用出口农产品补贴进口工业设备、通过政府投资政策的城市偏向、形成工农业或城乡之间的不同发展机会、通过制度障碍阻止农业剩余劳动力向非农产业和城市转移;( 3) 建立不公平的福利体系( 如住房、医疗、教育、托幼、养老等一系列排他性福利制度安排) , 使农民被排斥在各种社会福利体系之外, 形成城乡之间不同的生活条件。如我国城市补贴政策就是城市利益集团影响政府政策的典型例子, 尽管20 世纪70 年代末开始进行农村经济改革, 在解决激励机制、改革农产品流通体制和价格形成机制方面实现了巨大的突破, 但同时政府却增加了对城市的价格补贴, 补贴额高达79.2 亿元。1985 年肉类价格放开后, 政府进行肉类补贴, 补贴总额为262 亿元, 到1988 年该补贴占政府预算总额的7.55%。我国的“ 黄箱”补贴为8.5%, 目前, 我国政府对农业的支持量为300 多亿元, 可用的支持总量为1741 亿元, 还有1400 多亿元的补贴空间, 这部分空间农民没有享受到。尽管进行了一系列包括户籍制度等在内的改革, 但农村进城务工人员仍无法享受社会保障, 固有的城乡分化的经济格局并未根本改变。从我国的农村土地流转政策来看, 土地流转本应起着扩大农户生产经营规模的作用并由此增加农民的收入, 但现阶段的土地流转政策限制了农民将土地作为增加收入的来源, 仍只是基本的生存保障和养老保障。
3. 城乡分化的财政税收政策。改革开放以来, 我国在财政政策上的城市化倾向日益严重。农业在国民经济中处于重要地位, 客观要求财政逐期加大投资力度; 并且支持风险大、投资效益低、对农业起保护作用或示范作用的项目, 以弥补市场机制在资源配置中所存在的缺陷。而农业的发展离不开农村水利建设等基础设施的改善, 这就需要注入大量资金。但是, 农业基础建设投资具有长期性和公共性, 效益比较低, 在经济利益驱动下, 农户或其他经济单位不会过多地把资金用于农业基本建设方面, 在这种情况下, 政府必须承担起农业基本建设投资中的重任。然而, 我国政府对这方面的财政投入相对不足, 从所占比重上看,1978～1999 年, 国家财政支出用于农业基础设施建设的支出由11.32%提高到11.58%, 上升了0.26 个百分点, 但国家财政用于农业基础设施建设支出与全国基本建设的支出比重却从10.21%下降到1.35%, 下降了8.86 个百分点。农业基本建设投资不足, 严重影响到农业生产条件的改善, 势必影响农业发展和农民收入水平的提高。在税收政策方面, 中国的个人税收的再分配功能很弱且有强化收入不均等的趋势。首先, 从纳税额占收入的比例来看, 农村居民的纳税额占收入比远高于城镇居民的。
从中国社会科学院居民收入分配课题组的统计数据来看,1995 年农村居民人均收入相当于城镇居民的40%, 而仅税款一项他们支付人均额相当于城镇居民的9 倍。如果加上上缴各种明目繁多的杂费, 就相当于城镇居民的近20倍。刘文勇(2004)指出, 农民每年税费负担达1500 亿元。其次, 在农村内部各种税费的征收基本上是按照人头或土地面积来分摊的, 实际上, 农村税收是一种累退税, 而这种具有“累退效应”的税费政策扩大了收入差距。且对农民征税没有起征点, 收入再低也要交税和费, 税费负担高于城镇居民, 尽管近几年农民负担有所减轻, 但仍很重。不难看出, 国家的税收客观上起着扩大城乡之间收入差距的效应。
4. 教育政策的偏向。根据《中国统计年鉴( 2004) 》的相关数据, 2003 年, 在每10 万人口中, 城镇拥有中学数7.63所( 其中高中2.58 所) , 农村拥有中学数5.14 所( 其中高中0.3 所) ; 每万人中, 城镇拥有中学教师数为54.32, 而农村仅为22.02, 农村处于“教育贫困”状态[4], 农村居民受教育机会大为减少。从教育投资来看, 占全国人口30%的城市人口占有77%的教育投资, 而占有全国人口70%以上的农村人口只占有23%的教育投资, 这种分配是不合理的。城市基础教育是有财政预算保障的, 农村基础教育的资金事实上大部分来源于农村居民。最终导致的结果便是: 一方面, 由于农民人均收入低下, 造成农村地区孩子辍学率高,形成较大的城乡居民受教育程度的差异, 如1982 年城乡劳动力平均受教育年限差距为2.98 年, 2004 年为2.43 年，而这将可能形成下一轮( 下一代) 城乡居民收入差距。另一方面, 农村学校大多是基础薄弱的“差校”, 硬件和软件都差, 即使普及九年义务教育, 农村孩子也难获得与城市孩子质量相当的教育。上述一系列城市偏向政策, 使得城乡居民收入差距不断固化和扩大, 从城乡居民的绝对收入差来看, 1978 年为209.8 元, 到2004 年则为6485.2 元, 而这个收入差是农民2004 年人均纯收入的2.21 倍。当政策有利于农民时, 城乡收入比就缩小, 如1985 年的城乡居民收入差距一度缩小为1.86; 一旦政策倾向城市居民时, 城乡居民收入比就扩大, 如2004 年的收入比为3.21。由此, 城乡居民收入差距的缓解有赖于政府的努力。
三、小结及政策建议
从前文的分析, 我们可以得知, 城乡居民收入差距的缩小有赖于政府政策对农村的偏向性, 然而, 城乡居民的博弈能力存在巨大差距, 城市部门对政策的影响力更大,政府不可避免地推行偏向城市的政策便陷入一个悖论, 导致城乡收入差距扩大。这个悖论的有效解决就需要政府的决心和农村居民自身素质的不断提高。
1. 加大对农民的教育投入, 提高其博弈能力。农民要提高自身的博弈能力和博弈驱动, 教育是关键的因素。增加对农民的教育投入, 增加其受教育的机会, 农村居民对政策认知度、参与议政的能力就会得以提高, 与城市集体进行政策偏向影响的博弈能力就要增强; 同时, 农村居民素质的提高, 其获取知识的能力更强, 直接影响农村经济增长速度, 并影响居民的收入水平, 而收入水平越高, 所接受教育的数量越多, 越有利于收入的增加, 从长远来讲, 教育影响农民未来收入水平甚至影响未来一代或几代人获取收入的水平和能力。在现阶段, 要大幅增加对农村人口的教育投入。提高国家财政在农村教育经费的支出比重,鼓励社会增加教育投入。鼓励和强化企业与农村集体或政府部门达成用人培训意向协议, 以保证在增加农民职业培训的同时, 提供就业机会, 增强其学习积极性, 从根本上提高农民持续获取收入的能力。
2. 建立畅通的农民呼声( voice) 反馈渠道。政府作为最后决策者, 农民的呼声( voice) 反馈渠道是极其重要的, 农民要对政府政策施加影响, 其合法有效的反馈渠道是政府决策者应该要考虑的 |