“三农”问题一直是党和国家工作中的重中之重,建设社会主义新农村是当前的重要任务之一。但是,长期以来, 我国实行的二元经济政策使得二元经济结构日趋强化。因此, 要从根本上解决“三农”问题, 就要致力于取消二元社会经济结构。这就要从改革户籍制度着手, 从户籍制度方面来认识城乡差距形成的原因, 并采取相应的措施, 打破城乡壁垒, 实现城乡一体化。

一、现行户籍制度产生的原因

中国的户籍制度有广义、狭义之分, 狭义的户籍制度, 是指1958 年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定及其配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮供应制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施以及在教育、转业安置、通婚、子女落户等方面的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜的、包括社会生活各个领域、措施配套、组织严密的体系, 政府的许多部门多围绕着这一制度行使职能。

20 世纪上半叶, 中国民众一直生活在战乱中, 饱经战乱之苦。当新政府建立起来以后, 广大民众最渴望的是安宁和秩序。同时, 新政府也要承担起城市重建面临的一切任务———建立公共秩序、恢复生产、抑制通货膨胀、控制失业现象。秩序的构建需要社会控制, 新政府试图通过一种有效的制度安排, 在社会中营造良好的秩序来维持社会稳定, 巩固新政权。于是,1950 年8 月公安部制定了《城市户口管理暂行条例》。

从内容来看, 上述文件并没有包括对个人迁徙自由加以严格限制的内容, 基本上体现了尊重个人自愿的原则。那时户籍管理的目标是“证明公民身份, 便利公民行使权利和履行义务; 统计人口数字, 提供人口资料,发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动, 密切配合斗争”。人们在较大程度上有户口变更迁徙、转换的自由。1958 年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是为了限制所谓“农村盲流”进入城市, 是全国城乡分治户籍制度形成的标志, 把我国人民彻底分为“农业”与“非农业”两大类。实行这样严格的城乡分治户籍制度, 有着深刻的经济、政治、社会根源。

从经济方面来看: 新政权建立初期实行的是计划经济体制, 把发展重工业放在突出的首要位置。在当时的情况下, 我国工业的发展根基是相当薄弱的。为了快速实现工业化, 其他的产业都要为工业的发展服务。而农业是工业的保障, 为工业发展提供原材料、劳动力和市场。因此, 要想快速发展工业, 就要同时保障农业的发展, 这就要把广大农民牢牢的固定在土地上从事农业生产, 并通过农产品和工业产品之间的价格剪刀差为工业提供原材料和积累资金。正如1958 年《中华人民共和国户口登记条例》制定前, 公安部部长罗瑞卿所讲:“我国社会主义建设的方针, 是在优先发展重工业的基础上, 发展工业和发展农业并举。无论是工业生产还是农业生产, 都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此, 城市和农村的劳动力都应适应社会主义建设的需要, 进行统一的有计划的安排, 既不能让城市劳动力盲目增加, 也不能让农村劳动力盲目外流。”

从政治方面来看: 建国初期, 国家受到内忧外患困扰, 国民党和各反动残余势力仍然不断进行破坏,在大陆还隐藏着许多特务和反革命分子。另一方面,国外的敌对势力并不承认新中国, 随着中美两国在朝鲜军事对抗的展开, 美国对中国的敌视政策发展为全面的遏制政策, 而禁运和对华贸易管制是美国对付中国最重要的武器。为了维护社会治安、稳定社会、对抗美国的经济封锁, 同时为了发展工业, 尽快实现工业化的经济目标, 在政治上通过严格的城乡分治的户籍制度来维护治安, 发展工业。

从社会方面来看: 工业化刚开始时需要吸收大量的劳动力, 因此, 许多农民流入城市。但当时农业生产总量不足, 经济基础薄弱。虽然对农产品实行统购统销, 通过工农业剪刀差来保障城市供给, 但供给仍然不足。为了控制农民进城, 增加粮食供给, 维持社会稳定, 控制农民流入城市的户籍制度也就有了产生的必要。

可见, 户籍制度的产生具有历史必然性, 对于维持当时的社会治安, 促进经济发展具有不可忽视的历史作用。但是与户籍制度相关的一系列政策的实施,户籍制度原来提供人口信息、维护社会治安的功能弱化, 而控制城乡人口流动的功能得到强化, 彻底堵住了农村人口迁往城镇的大门, 形成了城镇户口与农村户口之间的法定隔离制度, 导致了城乡差距的严重扩大。

二、户籍制度影响城乡差距的体现

我国城乡差距十分严峻。从1996 年开始, 农民收入的增长速度连续下滑, 中国城乡收入比通常在2- 3之间变化。再加上城乡社会福利不同, 城乡收入差距比为4, 远远高出大多数国家不到1.5 的比重, 说明城乡差距太大。虽然这其中有好多原因, 但我认为与现行户籍制度挂钩的各种资源、利益分配措施, 对城乡差距的形成和扩大产生了不可否认的影响。

1、户籍制度造成了城市人和农村人的身份差别。自1958 年开始确立直至今天仍在实行的现行户籍制度带有登记身份的印记, 只要看一下“农民工”“农民城”等等这些具有中国特色的名词就不难证实这一点。户籍制度形成了具有中国特色的农业户口与非农业户口两大类别, 使城乡人有“人上人”、“人下人”之分。户口不仅是一种身份区分, 更是一种终身身份和世袭身份, 孩子没出生时他的身份已由母亲的身份决定了。农村孩子一生下来就是农业户口, 要想改变农业户口, 只有通过上大学、参军、征地等方式来实现,但总体来说, 实现的人数少、难度大。

2、户籍制度造成公共事业负担有别, 农民负担沉重。农民种田成本高、收入低、负担过重是不争的事实。城乡二元体制下, 公共事业负担是不同的。在城市, 一切公共设施包括幼儿园、图书馆、福利院、供水设施、供电设施、公共交通以及所有政府管理机构的建设经费和开支均由国家政府和全民单位负担, 城市居民不必从自己的收入中掏一分钱。但在农村, 不是政府办社会, 而是社会( 农民) 既要办社会( 公共秩序) , 又要办政府。农民办社会是指民办学校、民办教育、民办医疗、民办水电及其他农村中的一切公共设施。农民办政府是指: 在农村惟有乡镇政权是一级政府机构, 其工作人员的工资可由政府财政来支付。但乡镇一级政府的编制十分有限, 不足以管辖几十平方公里的地域和数万人口, 只得设立许多农代干人员和临时管理人员, 这些额外人员的工资从何而来? 只能由农民负担了。村民委员会是农村基层群众性自治组织, 不是一级政府机构。但却必须有人来进行各种管理, 承担自治组织的各项职能, 这些工作人员也由农民来养。可见, 以户籍制度为核心的城乡隔离体系正是农民负担沉重的根源所在。

3、户籍制度影响城乡孩子受教育权利的充分实现。“知识改变命运”用在农村孩子身上再合适不过,但是, 真正通过高考这一独木桥的农村孩子却少之又少。不是他们不如城市孩子聪明和用功, 而是因为户籍制度的存在, 使他们受教育的权利受到一定程度的剥夺。就学校条件而言, 城市学校均有宽敞的校舍、充足的教学设备和图书资料、符合学历要求和高质量的师资力量。而校舍破旧、教室拥挤、图书鲜有、教具奇缺, 至今仍是许多农村中小学的基本状况。民办教师的工资少得可怜, 却要承担两三个年级的教学工作量, 教学效果难以与城市老师相比。农村孩子学习成绩不如城市孩子好, 不是因为农村孩子笨, 而是因为他们没有城市孩子优越的家庭条件, 下地干活、做家务、看弟妹, 占用了他们很大一部分学习时间和精力。更为可悲的是, 许多优秀的孩子因家庭贫困不得不离开知识的殿堂。离开了学校, 农民的后代还是农民。

4、户籍制度导致二元通婚圈的形成。从20 世纪50 年代开始直至今天, 户口的性质可能是多数中国人择偶极其重要的甚至是首要的原因。在户口转换受到严格控制的情况下, 相同户口性质的人可能相爱结合, 极少有人选择与自己户口性质不同的人结婚。城市户口的男子一般不会娶农村女子, 而城市户口的女子一般也不愿“下嫁”到农村。这种状况的结果是农民通婚方圆过于狭小, 导致人口素质不高。人口素质低下, 不仅制约着我国现代化建设的进程, 也制约着农业经济发展和农民生活状况的改善。

三、推进户籍制度改革,促进城乡一体化

现行户籍制度与资源和利益挂钩。它给予一部分社会成员以优惠而对另一部分缺少关照, 从而使城乡居民财富收入差别的程度不断扩大。这种状况的存在, 背离了社会主义权利平等的基本原则,也与社会主义实现共同富裕的理想目标背道而驰。户籍制度改革是大势所趋, 势在必行。中央和地方都在探索有效的改革方案, 虽然改革取得了一定的成效,但与我们期望的目标还有一定差距。我认为推进社会主义改革实现城乡一体化要注意以下几个问题。

1、转换户籍管理的功能。实现城乡一体化,必须从

深化二元户籍制度的改革入手, 形成城乡一体的一元户籍制度, 从而使户籍制度从原来的区分和指定人的社会身份和地位的怪圈中走出来, 变为单纯的确认、记载公民的居住地点、现行职业以及各种自然情况的户籍登记, 使户籍制度只承担对人口和家庭的社会管理职能,而不再与划分享受社会待遇与福利相关联。使城乡居民和农民获得同等的就业、教育、住房等各种社会利益, 从而保证城乡公民在同一起跑线上公平竞争, 形成城乡一体的人口与劳动资源调配的新制度。

2、恢复公民迁徙的自由权利, 使人口流动自由化。在市场经济发达的国家,人才和劳动力的流动极其频繁,因为通过竞争, 优胜劣汰,可使劳动素质不断提高,同时, 通过流动可以实现劳动力资源的有效配置。实现这些的前提不仅有赖于公民拥有合法的迁徙自由权,而且要靠人口流动的高度自主权,也就是根据市场经济需要适时进行自由调节, 从而对流动的时间、地点、形式作出自我选择。也即是说, 要实现城乡人口的流动互动, 特别是使农民从土地从农村中解放出来, 自主自由的寻找致富之路。

3、推行农民身份证制度。城乡户口的划分是人为的在公民之间划分界线的做法, 也是对公民进行有意划分的措施。它界定了公民的身份等级,也就成为不平等政策推行的平台, 成为实现共同目标的阻力。所以,要取消城乡现户口的划分, 代之以公民身份证制度。公民身份代表的是: 每个人作为社会公民, 享有同等的追求同样生活方式的权利, 承担同样的义务。公民不因家庭出身和居住地的差异, 而在承担义务和享受权利方面得到不同的待遇。1984 年4 月,《中华人民共和国居民身份证施行条理》颁布以来, 居民身份证已在全国推行, 现已更换为第二代身份证。尽管在身份证管理中, 存在许多问题和不完善的地方, 如错号、重号、无证或多证乃至伪证的现象存在, 以及在办理身份证时收费不统一。但是, 身份证制度是人口管理的重要组成部分, 它的健全和完善将是户籍制度创新和变迁的重要趋势。

4、实行政策倾斜, 大力发展小城镇。为了发展农村经济, 缩小城乡差别, 中央在积极发展大中城市的同时应在政策投资等方面推进小城镇发展, 推进生产要素向小城镇集中, 强化小城镇的积聚能力, 以小城镇带动周边农业的发展。要克服单纯地把小城镇视为培育和市场聚集人口的场所, 而要从实现现代化、城市化、市场化的高度去完善。各地要立足于当地资源优势, 大力发展特色产业, 着力培养各类农业产业化经营的龙头企业, 形成农副产品生产加工销售基地,同时又有利于解决一部分农村劳动力的就业问题。

5、促进户籍管理的法制化。改革户籍制度, 需要尽快出台《中华人民共和国户籍法》, 1958 年制定的《中华人民共和国户口登记条例》与现行社会经济发展已明显不相适应, 但由于没有合适的法律来代替,实践中不得不以此作为依据。结果, 一方面使户籍管理出现一定程度的失控, 另一方面, 使客观存在的人口流动“不合法”。由于很难取得城市户口, 农民工只能以不合法的形式存在。因此, 要建立以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学而完备的户籍法规体系,形成具有中国特色的户籍登记、迁徙、管理制度, 是我国户籍制度改革的目标模式。实行全国统一的“中华人民共和国居民户口”, 取消“农业”、“非农业”等各种户口类型, 废除所有关于“农转非”的政策规定; 实行居住地登记原则, 形成由户口登记、迁移两项规定, 户口簿、出生证、身份证三种证件和常住、暂住、寄住三种户口形式组成的管理系统; 实行以公民住房、职业和收入来源等主要生活基础为落户标准与政策、计划管理相结合的户籍迁徙制度。实现户籍管理的一体化, 保护合法流动, 抑制盲目流动。