内容摘要：乡镇机构改革是一项庞杂的系统工程，不同的地区有不同的历史文化背景，不同的改革基础，因此改革的难点和重点也不一样，其路径如何选择，怎样才能达到改革的功效是一个值得深思的问题。

关键词:理论   实践    地区差异    机构改革

自2007年5月始，我们用近半年的时间对安徽省固镇县、利辛县、颖上县、重庆市渝北区、酉阳县、湖北省南漳县、咸安区等中西部三个省市的七个县（区）的部分乡镇进行了专题调研，就乡镇改革各方面的问题走访县（区）相关部门人员和乡镇政府机关、乡镇站所工作人员及其它各阶层群众，发放问卷800份，共收回有效问卷691份，对问卷通过SPSS软件进行分析，得出相关数据。通过与各级相关部门领导和被访群众面对面的接触，以及问卷分析发现，对新一轮乡镇机构改革，中西部地区存在比较大的差异。本文以访谈为基础辅之以调研数据作为补充，就中部地区的湖北咸安和西部地区的重庆两区县在乡镇机构改革的理论和实践方面作一简单比较分析。*

动因和历程

咸安区的乡镇机构改革始于2001年，内在动因是当时的税费改革带来的困难和矛盾。一是农村税费改革后出现乡镇财政紧张，运转困难，迫切需要“减人、减支”。税费改革前，全区乡镇一年各种税费总额达到4900万元，改革后核定税费为1237万元，上级财政转移支付补贴只有1300万元，缺口高达2400万元。二是农村税费改革后，原乡镇管理体制深层次矛盾开始暴露和不断尖锐化。乡镇站所机构臃肿，人员众多，一般乡镇领导干部达17人，机关行政人员达7、80人，事业站所人员超过100人，只得因人设岗因人设事。导致人浮于事，办事推诿，行政成本高，工作效率低，职工牢骚多，百姓意见大。

在新一轮乡镇机构改革过程中，咸安区在乡镇机关改革这一块一是继续坚持乡镇领导班子交叉任职，职数精简。实行乡镇党委书记兼任乡镇长，三名副书记分别兼任常务副乡镇长、任人大主席、纪委书记，整个领导班子成员职数控制在9名以内。二是坚持撤并机关内设机构，规范设置“三办”（党政办、经济发展办、社会事务办）。进一步明确“三办一所”（财政所）的工作职责，严格定员、定岗、定责，没有出现机构和人员反弹现象。三是坚持实行乡镇机关编制实名制，落实“一人一编一卡”。全区各乡镇办没有在编外借、聘用人员。从而在新一轮乡镇机构改革中巩固了编制实名管理制。[1]

在乡镇事业站所改革方面。在上一轮乡镇机构改革中，亦即2004年时，咸安区就完全解决了乡镇事业站所的改革问题，全区将十类站所125个单位撤销，退出事业序列，全区共有712名职工退出事业编制，供养与财政脱钩。除退休和内退人员外，有518人自愿领取一次性经济补偿费后解除与原单位的劳动人事关系，成为社会自然人。在2004年时区财政支付504。65万元为退出事业编制的这712名职工全部建立了养老保险。[2]而且认定落实因公伤残人员的待遇，解决了所有遗留问题，不因机构改革而留下任何后患。

重庆直辖后，全市范围内大规模的乡镇机构改革始于2001年，这是一次由上而下的机构改革运动，在原重庆市辖区内主要实行合村、并乡、建镇（并镇）的区划调整，在原重庆市辖区外的黔江、万州、涪陵主要是实行撤区、并乡、建镇（并镇）、合村的区划调整，将原来所设立的各县辖派出机构——区工作委员会——撤销，对新的乡镇内部机构重新设置和调整，按大小将乡镇分为一、二、三类，改革后的一类乡镇内设机构有党政办、综治办、经济开发办、社会事务办、安办、计生办、文化服务中心、农业服务中心、财政所，二、三类不独立设置安办和计生办，将其分别合到经济开发办和社会事务办。2006年，按照重庆市的统一规定，将乡镇按户籍人口60%、财政收入30%、面积10%和其它一些附加指标将乡镇分为特大乡镇、较大乡镇和一般乡镇三种类型，在乡镇内设五个行政办公室，即党政办公室、社会治安综合治理办公室、社会事务办公室、经济发展办公室、城镇建设办公室（一般乡镇没有该办公室），事业机构有农业服务中心、社会保险所、文化服务中心、财政所、计生服务站。

关于定编定员问题，特大乡镇、较大乡镇、一般乡镇原则上行政编制按40名、30名、20名左右，事业编制按45名、35名、20名左右核定，[3]对内设事业机构人员也进行了定编定员，文化服务中心5—7人，计生服务站2—4人，社会保险所5—7人，农业服务中心8—9人，财政所4 人。

乡改路径、职能转变的重点难点以及绩效评价

湖北咸安横沟桥镇黄副书记和高桥镇的张副镇长认为，当前乡镇政府应该把发展农村经济，完善农业社会化服务体系，推进农业的现代化建设，帮助农民致富放在首位，其次应该把发展农村文化、教育、卫生等社会事业放在重要位置。重庆市渝北区兴隆镇的童书记也认为，“发展是始终是第一要务，新农村建设中，政府职能的第一要务还是发展当地经济”，但同时他也认为，当前乡镇政府的工作职能和权力义务不相匹配，需要进行重新定位。下面通过问卷来看看两个地方的具体差异。（文中所有表格数据均为SPSS软件输出的有效频数分析数据，单位为百分比%）

问题是：你认为现在乡镇政府的主要工作应该是哪些？（可以多选）

                                                                          表一

从表1中可以看出，作为中部地区和乡镇改革翘楚的湖北咸安区的干群认为乡镇政府的主要工作职能是发展经济、完善农业社会化服务休系以及发展农村社会事业和公共建设。而作为西部地区的重庆乡镇干群把完善农业社会化服务体系推进现代农业建设和为农民提供更好的公共服务放在首位，从反面说明了当前西部农村广大农民之所需。总体说来，无论是中部还是西部，大家对于目前乡镇政府的主要工作职能的认识和看法是基本一致的。但是，无论是中部还是西部，均有人主张乡镇政府的职能之一是征收税费，持这种观念在重庆所做的问卷调查中高达8.7%，可见如果乡镇机构改革进行得不彻底，农民负担反弹并非不可能。

问题二：从本地实际出发，你认为当前乡镇存在的主要问题是什么？

表二

如果说对于目前乡镇政府主要工作的看法基本趋于一致的话，表2则显现出很大的差异。关于乡镇内设是否合理的回答，咸安有86.1%的受访者认为是合理的，只有13.9%的人认为不合理或者不太合理，而重庆受访者有37.8%的人认为不合理，只有62.2%的人认为是合理或者比较合理的，由此可见，重庆受访者对于此次乡镇内设机构的合理性的满意度不是很高。咸安对于乡镇站所的设置认为不合理的只有4.6%，而重庆受访者认为该地乡镇站所不合理的达27.4%。咸安受访者认为改革后“人员太多，人浮于事”的仅13.9%，重庆受访者认为改革后仍然存在这种现象的达42.5%。而在另外四个问题的回答上，咸安却出现了与重庆受访者完全相反的答案。关于乡镇人大的职权问题，咸安受访者50%的认为是“没有职权，形同虚设”，而重庆受访者则有68.7%给予了相反的回答，认为不是这样。关于乡镇干部的工作作风问题，咸安受访者有53.7%认为还是“老一套，行政命令的多”，而重庆受访者有76.3%的给予了相反的答案。在乡镇政府职能转变方面，咸安受访者中有40.7%的人持否定或者怀疑态度，而重庆受访者则有高达82.2%的人认为已经转变。关于乡级政府自主性的问题，咸安受访者54.6%的认为自主性低，重庆受访者却不到30%认为自主性低。关于乡镇财政问题，咸安受访者有71.3%认为“乡镇财政困难，难以正常运转”，而重庆受访者只有53.3%认为存在这个问题。

问题三：你认为乡镇政府职能转变的难点主要是什么？

表三

“乡政府财力不足无钱办事”是大家共同的看法，由于重庆市对区县在财政转移支付力度上比湖北的力度大，因此，重庆受访者在这一点上赞同此说法的比例比湖北咸安要小。作为乡镇改革先锋的咸安仍然有25.9%的人认为转变乡镇干部观念是乡镇政府职能转变的难点之一，重庆相关区县更达30%的人认同此观点。咸安有25%的受访者认为“缺乏民主监督”是乡镇政府职能转变的难点之一，而重庆受访者有38.3%赞同这一看法。咸安受访者有52.8%认为“乡镇工作考核机构不合理”是职能转变的难点之一，重庆受访者中有35.3%认为这个问题存在。咸安区高桥镇的张副镇长认为，乡镇政府职能转变的难点主要是乡镇政府自身财力不足，而农村缺乏集体经济作为支撑，要做的事尤其是发展农村公益事业项目繁多，形成一对相当尖锐的矛盾，同时，由于乡镇工作考核机制不健全，缺乏科学的方法和机制，形成政府职能难以真正从“管治”向“服务”转变。重庆渝北区某镇党委书记认为，乡镇财力不足固然是一个重要因素，但干部的观念转变是一个最主要的问题和障碍，他认为缺乏创新是乡镇机构改革的难中之难。在重庆调研时，有机构编制机关的领导对我们说：目前到底应该怎么样转变乡镇政府职能尚没有找到更好的解决办法。

中部地区和西部地区不仅在乡镇机构改革的路径、职能转变及其重难点各有侧重，在绩效的评价方面也存在着差异。咸安区双溪镇综合服务中心的工作人员告诉认为，通过这次乡镇机构改革，特别是“以钱养事”新机制的实施，乡镇政府的职能真正开始转变，而且效果非常显著。但重庆相关区县编办领导认为，重庆“2006年实施的乡镇机构改革总体上来说不是很理想的”。渝北区茨竹镇的王组委和石坪镇的涂组委也有类似的看法，他们认为，虽然进行了乡镇内设机构改革，但是，仍然存在机构职能重叠，职责不清等普遍存在的问题。具体评价见表四。

问题四：你认为当前机构改革的效果如何？

表四