一

政府机构改革历来是一个敏感的话题，但却是个常谈常新的话题。特别是乡镇机构改革，乡镇政府的出路在何方，是学界和政界长期探讨和不断实践的一个课题。鉴于我有过基层工作的经历，在决定暑期调研课题时我毅然决然地选择了乡镇机构改革这个方向作为我调研的内容，当然这也是因为得知我的栖息地重庆正在全市进行乡镇机构改革而做出的这一决定。

在上半年的许多媒体上，看到有关重庆市乡镇机构改革的大幅报道，均有重庆市在全国率先进行全市范围内的乡镇机构改革，而且将在几年内完全撤销乡镇人民政府，建立乡公所一说。因此，我原以为重庆市乡镇机构改革肯定进行得如火如荼，没曾想到在调研中了解的却是另一番情况。这让我深思和迷茫。

在调研前，我精心做了一番准备，制定了调研提纲，选择了调研方向，明确了调研对象，决定在调研后写出一篇综合调研报告，一是对自己的调研有一个交待，二是希冀在调研中发现问题和找到解决问题的途径，为当地的乡镇机构改革提供一些意见和建议。可在调研中却发现原来准备的这一切都不管用，因为实际的乡镇机构改革内容和媒体报道的不一样，和大家所希冀的不一样，甚至完全不同。

二

我选择调研的地方是重庆市东南部一个山区农业大县Y县。

这是一个集“老、少、边、山、穷、大”于一体的农业大县，它与贵州、湖北、湖南等三省八县（区）交界，全县面积有5000多平方公里，山地面积占90%强，全县有十多个少数民族，人口的80%以上为少数民族，该县是国务院确定的114个贫困县之一，全县农民人均纯收入只有1200多元（如果剔出劳务因素还达不到这个数字）。这也是一个有着光荣传统的革命老区，远的不说近代史上曾经发生过的震惊中外的两次反洋教案件，在二十世纪三十年代，贺龙、任弼时、关向应、王震、肖克等率中国工农红军二、六军团胜利会师，在这儿建立了红色革命根据地。但这又是一个有着深厚文化底蕴的大县，建县制两千多年，县城乃是八百年州府所在地。

按照上级要求，Y县今年必须完成乡镇机构改革工作。2001年，该县曾经进行过一次大规模的乡镇机构改革，当时该县有80多个乡镇，在县级政府和乡镇政府之间还有一个中间管理层----县委县政府的派出机构----区工作委员会，按照“撤区并乡建镇”的改革思路和原则，撤销了13个区工作委员会，提升乡镇政府级别，由科级变更为副处级，将原来的这80余个小乡镇合并为39个大乡镇，乡镇政府内部机构由原来的七站八所变更为四办一所一站两中心，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室、财政所、林业站、农业服务中心、文化服务中心。机构内部所有人员重新按岗设人，超编人员实行分流，男年满55周岁女满50周岁者强行离岗休息，男年满50周岁女满45周岁者可以申请离岗休息，这比重庆市政府关于机构改革中人员离岗年龄分别提前了5岁，2006年工资改革过程中，由于离岗人员不能享受在岗人员待遇引发了该县近千名提前离岗人员围攻县委县政府的事件，迫使县委重新作出决定，收回提前离岗人员，按照重庆市政府规定的公务员离岗退休年限办理，因此，当时的人员分流政策基本上没有正常执行，为以后的机构改革和人员分流留下了隐患。

三

按照预定计划，笔者对五个层次的人员进行了访谈，第一个层次是农村普通群众。普通群众对乡镇机构改革根本就不关心，用他们的话来说是：“跟着大妈是吃饭，跟着二妈也是吃饭，管他怎么改与我们老百姓无关”。在他们看来，乡镇政府过去也不过就是一个征收农业税费的机构而已，附带抓计划生育，现在所有的农业税费反正中央已经全部免了，不管乡镇政府怎么改，只要自己不违背计划生育政策就与乡镇政府没有什么往来。农作物的种植完全是由农民自己决定，喜欢种什么不喜欢种什么种多种少都与政府不相干。邻里有什么纠纷一般是由村干部先行调解，如果调解不成功，就会寻求司法途径予以解决。对于计划生育问题，老百姓明言，现在生男生女区别不是很大了，关键是要养得好教育得好，谁有钱谁生，没钱的也不想多生。因而乡镇政府对基层群众基本上没有什么控制力，群众对乡镇政府机构改革也就毫不关心。

在进行“百村十年”项目调研的时候，笔者就目前乡镇机构改革问题走访了村干部。相对普通老百姓来说，村干部对乡镇机构改革有所关注，这是因为，乡镇机构改革的过程中总是或多或少的与村干部的个体利益有一些关联。比如曾经有地方将乡镇政府机构的工作人员下派到村里面任村党支部书记，这样就直接影响到了村干部的个体利益，不仅村干部在村里面说话的分量大打折扣，而且，村干部来自于乡镇政府的经济方面的利益也会受到一定影响，所以，村干部对乡镇政府机构改革的关注比普通老百姓要多。村干部对于乡镇政府机构改革中分流下来的人员到村中任职一事颇有微词，他们认为乡镇干部兼任村干部有几大不便，一是乡镇干部对村里面的情况不熟悉，工作开展比较艰难，特别是在遇到处理纠纷问题的时候，对于历史情况不熟悉，就事论事处理问题往往遗留下隐患。二是乡镇干部下村来都是走读干部，对老百姓的生产和生活没有多大帮助。三是少数乡镇干部虽然也来村里，但心思根本就不在村上，所以基本上也没开展什么工作。另外乡镇干部任村党支部书记后，村里面干部的报酬并没有改变，而事事都得请示，反而牵制了村干部的手脚，故而村干部对乡镇干部任村党支部书记有看法。至于乡镇政府机构怎么设置，职责如何他们倒也不怎么关心。

最让我迷惑不解的是乡镇政府机关干部对乡镇政府机构改革的漠然态度。我为此走访了一个乡镇政府领导和一个乡镇政府机关普通工作人员，两人的态度居然有着惊人的相似。以下是笔者与乡镇领导和普通干部的对话实录。

笔者：“作为乡镇政府领导，对当前的乡镇政府机构改革怎么看？”

乡镇领导：“是有这么回事，说是说全市用8年时间完成乡镇政府机构改革。你老兄也在政府呆过这么多年，还不知道中国的事？哪一届政府没有改呀，改来改去又如何呀？机构撤了又设，设了又撤，人员倒是越改越多，为何？因为这都是由人随心所欲地在改呀。我觉得每次都是换汤不换药，这次未必能玩出什么新花样。”

笔者：“作为乡镇干部，对当前乡镇政府机构改革怎么看？”

乡镇干部：“听说有这么回事，不过还没有开会传达。中国的事嘛，你老兄又不是不知道。改来改去也是换汤不换药。我是任它风吹浪打，我自岿然不动，呵呵”。

就是与自身利益最直接相关的乡镇干部对乡镇机构改革的态度亦复如此，还有谁对此会更关注呢？这着实让我迷惑不解。

第四个被纳入访谈层次的是县级相关机关工作人员。我走访了县民政局基层政权建设科的负责人，过去由于工作上的关系我们颇为熟悉，所以他很自然地向我道出了当前机构改革的一些实情和他自己的所见所想，他的一席话让我有所启迪。

“我们县的乡镇机构改革是县委组织部和县人事局在负责，上次通知开会的时候通知我们去了，结果说通知错了，我们就回来了，没有参加机改工作会，所以不是我不肯说，而是我实在对县里如何推行乡镇机构改革的政策不清楚。……”“关于农村和谐社区的建设，我参加了市里组织的参观学习，到××区去看了，我的感觉是他们根本没有搞象，他们还是以一个村社为单位。我觉得应该是以地域为单位，主要是整合和合理利用资源，……我的感受是不管什么实验都得有象你们这样的专门研究机构参与其中，不能蛮干。蛮干也是形式主义。”为了得到准确的信息，我在好几个部门来回奔跑。找到县委组织部和人事局，可他们也说没有参与此事。在县委办公室小坐之时，和朋友谈起此事，他说可以帮我找几份这方面的文件，真是“踏破铁鞋无觅处，得来全不会功夫”，该找的都找了却没有找到，在这儿却有意外收获。朋友帮我找到了《中共重庆市委、重庆市人民政府<关于全面推进乡镇综合改革切实加强和改进乡镇工作的意见>》、《中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅<关于乡镇机构改革的实施意见>》和一份正在审议中的《Y县乡镇机构改革实施方案》，他一再叮嘱我不可公开文件内容，因为县上的文件还没有正式发出，尚在审议阶段。

该县乡镇机构改革实施方案主要有以下几个方面的内容：一是转变乡镇政府职能。认真贯彻执行党在农村的各项政策和法规，推动本区域内的经济发展，着力抓好制定发展规划、健全市场体系、加强产业引导、建设现代农业、培育经济组织、提高农民素质、增加农民收入、推进扶贫开发等工作。搞好社会管理，加快城镇化步伐，加强土地管理、村民自治、社区建设、人口和计划生育、殡葬改革等工作，保护和建设农村生态环境。强化公共服务，建立和完善社会保障体系，推进农村养老保险、新型合作医疗、医疗救助、社会救助和最低生活保障工作，维护社会和谐稳定。二是综合设置乡镇党政办事机构。将全县39个乡镇分为两类，特大乡镇8个，一般乡镇31个，特大乡镇设置6个综合办事机构，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂民政办公室、人口和计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理委员会办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、城镇建设管理办公室、财政办公室。一般乡镇设置5个办事机构，不设城镇建设管理办公室。每个办公室的职责清楚明了，党政办公室主要承担党的组织建设、纪检监察、宣传和精神文明建设、统战、武装、编制、人事、民宗侨台、工青妇、老龄、目标管理、文秘等方面的职责；经济发展办公室主要承担经济发展规划与指导服务、社会经济统计、扶贫开发等方面的职责；社会事务办公室主要承担民政、人口和计划生育、教育、卫生、文化体育、社会救济、残疾人事业、劳动与社会保障、劳务输出、场镇环境卫生、社区管理等方面的职责；社会治安综合治理委员会办公室主要承担法制建设、人民调解、信访、社会治安综合治理、公共应急事件、救灾抢险、车辆、船舶、矿山、食品卫生安全、森林防火、安全生产监督管理等方面的职责；城镇建设管理办公室主要承担辖区规划建设、市政公用事业、市容环境管理、环保等方面的职责；财政办公室主要承担财政收支、预决算、财务管理、各项农民补贴兑付和耕地占用税、契税征收管理等工作。三是改革、整合乡镇事业单位。特大乡镇设置4个公益性事业机构，即农业服务中心、文化服务中心、人口和计划生育生殖健康服务站、社会保障服务所。一般乡镇只设置2个公益性事业机构，即农业服务中心和文化服务中心。将人口和计划生育以及社会保障事务交由其它机构承办。农业服务中心主要承担农技、农机、林业、水利水保、水产、畜牧兽医等方面的重大技术推广、信息服务、资源环境保护、灾害防治等工作；文化服务中心主要承担文化、宣传、广播电视、体育、科技培训等方面服务工作。人口和计划生育生殖健康服务站主要承担计划生育宣传咨询、技术服务、人员培训、药具发放等工作；社会保障服务所主要承担就业、再就业以及农村富余劳动力转移，劳动和社会保障，城镇居民最低生活保障，优扶救济等社会保障工作。四是重新核定乡镇人员编制、精减领导职数、改善乡镇人员结构。逐步实行后勤服务社会化。乡镇领导职数控制在7—9名，比原来大约减少1/4，除乡镇人大主席轩领导不兼任政府领导外，党政领导实行交叉任职。所有公务员和事业单位人员一律实行“凡进必考”。

从Y县尚未发出的文件可以看出这次乡镇政府机构改革有以下新的内容和特点。一是把城镇建设放在比较突出的位置。根据该县的地理位置，距中心城区很远，但是因为重庆是全国城乡统筹综合改革试验区，所以边远郊县也将城镇建设放在比较突出的地位。二是加强农村社会保障服务体系的建设。把小城镇和农村富余劳动力的转移作为一件大事来抓，加快农村小城镇居民的最低生活保障工作，体现了党和政府“以民为本”的执政理念。三是在精减乡镇领导干部方面有实质进展。只是不知在执行的过程中会不会再出现几年前出现的类似问题，但愿这次能够顺利成功。

四

在调研的时候，正好重庆市在进行全市招考民办教师的工作。因为有朋友和同学参考，故对其较关心。据在教育战线任领导的朋友说，重庆市教委下发的文件中有明确的报考条件，重庆市政府也为此下发了文件，规定有“在义务教育阶段的公立学校代课，2007年6月在岗，且工作满一年”之条件，原计划有一万人参考，招收八千人，结果因为文件的报考条件可以从各个方面解释，市教委不得不一天改变一次政策，连续三天通过电传方式改变原来会议传达的意图，导致有两万多人参考。此事在社会上引起很大反响。用朋友的话说是，政府部门的工作粗枝大叶，制定政策前没有进行充分调研和统计，是闭门造车。朋友进而感慨：目前的乡镇政府机构改革也有此弊端。

任何一项工作都不可能做到十全十美，但是，我以为一项政策的出台涉及到社会的方方面面，若不进行充分论证，如果没有精细的调研，如果不对群众进行宣传，得不到群众的理解和支持，在执行中总会遇到这样或者那样的问题，到时就会出现不必要的失误，那么执行这一政策所付出的成本就会大大增加。进而想起过去在基层工作时县级领导进行的一次所谓大型调研：县委、县人大、县政府、县政协“四大班子”领导率领县级十多个机关的负责人到各区进行巡回调研，人员一大批，车子一长串，调研的方式就是让各区领导班子向调研组汇报该区的基本情况，谈自己的打算，然后各部门表态对该地区工作如何支持，领导做总结讲话。

Y县是我工作和生活了多年的地方，我对它有着深厚的感情，它的每一个进步都让我欣喜，它的每一次阵痛也让我感伤，原以为通过这次调研能够为其做一些事情，看来还得再待时日。

作者系华中师范大学政治学研究院2006级政治社会学专业学生