[内容摘要]本文首先对有代表性的文献成果进行了再次梳理，并在此基础上，从对农地征用补偿内容、标准与分配使用等方面的认识入手，着重研讨和反思了“土地换保障”等思路的理论基础，最后结合实地调研情况，提出了构建复合型的失地农民社会保障制度的若干政策思路。
[关键词]失地农民，征地补偿，复合型社会保障
伴随着工业化和城镇化进程的加快，征地补偿和失地农民的生计保障等议题日益成为社会关注的焦点。长时间以来，学界和实践部门围绕着土地与保障的关系、失地农民社会保障制度的设计等问题展开激烈的研讨，提出了若干富有建设性和启发意义的观点与政策设计。参照赵瑞红、陈红霞(2005)所做的研究成果，本文首先对有代表性的文献成果进行了再次梳理，并在此基础上，从对征地补偿的内容和标准，以及失地农民社会保障等问题的梳理和剖析，反思当前政策的基本思路和具体设计，以期在现有的基本制度框架内不断优化政策选择，从而兼顾改革和发展进程中更多主体的利益得失；
一、关于征用农地的补偿内容、标准与分配方法的争论和评析
目前的研究文献大多把目光集中在征用补偿的内容和标准等方面，大部分学者均认同，现行的征地补偿制度应该进行调整，合理的征地补偿应综合考虑合理的经济补偿、一定的就业和发展安置与社会保障等几方面。卢海元(2003)认为，当前的征地补偿内容与标准存在缺陷。现行《土地管理法》中对土地征用补偿费的计算方式为产值倍数法，实际上是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿，因此在制度设计上就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。罗开春则发现，由于土地区位价值差异的存在，各地经济发展水平的差异可能会导致地区间土地价格差异上的欠考虑。陈江龙，曲福田指出，如果对农地价值的讨论仅仅停留在单纯或狭义的经济价值基础上，这可能会造成征用农地过程中大量社会福利的损失。刘慧芳提出，按现代资源经济学观点，农地作为一种资源性资产，其价值是农地生产力价格和农地无形价值之和。我国耕地资源特别缺乏使农地无形价值更显重要，它主要指农地的社会保障价值和提供粮食安全的社会稳定功能所具有的价值之和。中国社科院课题组则对征地安置政策的目标进行了分析，认为不应简单地将补偿视为支付赔偿或转换原有资产，而应把实现失地农民“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。在分析影响征地补偿的因素时，卢海元(2003)认为，为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益。在国际比较方面，洪朝辉结合美国经验指出，中国土地的公平补偿主要应该体现在三大方面：其一是主体的公平，尽管中国农民承包地的所有权主体是多元的，但征地补偿对象必须以农户为主，实行全额、对等的补偿。同时，还要考虑农民的就业保障和社会保障；其二是客体的公平，征地的补偿不能仅限于土地本身，还应包括地上附加物和与土地有关的无形资产；其三是估价的公平，应当以公平的市场价值为依据。对此，张永良等指出，“合理补偿”体现土地权利在不同主体间的分割与变换，是财富分配的一种重要形式。“合理标准”应该是地价要体现土地所有权价格和相关权利的损失补偿。在定价方面，征地补偿应按土地的市场价格确定或应向市场价格靠近，其中社会保障的价格来源于土地增值部分，这是评估的难点。Kahneman，Knetsch and Thaler(1991)则较早地从行为经济学的视角观察到，在土地征用和补偿过程中价值衡量的在禀赋效果、现状偏好和厌恶失去等三个方面的不对称现象，认为土地的增值收益及其分配是失地农民、政府和开发商三者间的博弈。上述研究结论表明，已有学者开始关注农地作为资产在流转中产生的增值收益及分配问题。
当前，我国对农地征用和失地农民补偿安置的主要依据来自2004年《宪法》修正案、1998年《中华人民共和国土地管理法》、1995年《城市房地产管理法》、2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等法律法规、实施条例和文件通知等(见下表)。
不难发现，由于我国长期实行比较特殊的土地管理制度——农村土地归集体所有，同时又通过制度确认了农民所拥有土地的“长期使用权”，所以从这个意义上讲，征地后，集体由于持有所有权而拥有一部分收益是理所应当的，农民由于拥有使用权而拥有另一部分收益也是天经地义的，这种收益分配方式其实质是“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。但现在问题的关键在于，上述规定实际上既限定了较低的补偿标准，同时还限定了资金的分配去向和补偿对象，农民个人实际上只能直接获得其中较少部分的补偿安置金。对于土地补偿费和安置补助费两部分资金，实际是先交足社保缴费，余下的归集体支配，农民个人则未必能获得剩余金额。这就从源头上造成了对农民后续各种保障在资金上的难以为继。我们知道，农地的征用是所有权从集体转移到了国家，而在后续的土地出让过程中，却仅仅是土地的使用权而非所有权，在政府和开发商等多个经济主体间变更。所以从这个意义上，征地以前，农民将土地使用权作为物质资本与自身的人力资本相结合而投入农业生产，因此拥有两种资产的收益。“失地”对农民的冲击，是强制地被动失去国家以前承诺的“长期而有保障的土地使用权”，也就是说尚处在长期承包期内的他们刚性地失去了一种重要的物质资本，这种资本将来参与新投资时，其收益又会以未来的现金流量作为价值衡量的标准。那么按这个逻辑分析，作为其过去拥有人的失地农民来说，按照这种未来现金流进行补偿的可能性是存在的，然而，目前农民因为失去土地使用权所得到的仅仅是一次性的、以较低农业历史产值作为计算基础的“补偿”，同时他们还不能稳定长久地分享土地使用权增值带来的收益。在这种情况下如果还要引导他们为了获得后续的社会保障而个人供款，显然有失公平。
此外，在农地征用中，除去上述这种外在的显形收入损失和对土地溢价的不可分享而外，农民实际上还失去了对未来的某种选择权。张车伟，蔡防提出了劳动力市场的“农业蓄水池”现象，随着劳动力市场越来越开放，劳动力流动越来越自由，农民也可以选择进入其他产业就业；而当劳动力市场状况较差时，农民可以返回到农业生产中来。产业间收入差异是农民流动决策的最重要因素。这种机制实际上是为农民创造了一个可以预期的“保障线”——一项在产业间轮换就业的选择权，回到农村从事农业生产就是对农民基础的就业保障状态。失地以后，农民就丧失了这道“保障线”，不得不被迫进入其他产业寻找就业机会。在其他条件不变的情况下，这种选择权的失去，无疑增加了农民就业的风险。更何况事实中的情况是，农民失去这种选择权时，自身根本没有做好应对城市和工业化风险的准备，外部制度也没有提前地对此进行完善的事先筹划，进一步加剧了失地农民问题的严峻性。因此从理论上讲，农民在征地中失去的这种选择权也应该得到相应的补偿。
笔者认为，在我国特殊的农地制度下，所谓合理的补偿和后续保障，实际上就是要在现有的农地产权结构不发生根本性变革的前提下，对征用农地的补偿内容、标准与分配使用等问题进行重新的筹划、调整和完善。可行的出路在于，一方面尽可能地提高现行征地补偿标准，另一方面要重视补偿安置费的内部结构对于土地功能替代的对应，实施更倾向于失地农民获得直接利益的征地补偿安置费的分配方式，减少他们所承担的保障制度成本。
二、对“土地换保障”政策思路的研讨和反思
从笔者掌握的文献来看，不论是理论层面的研究，还是实际操作层面形式各异的失地农民安置办法，其背后大多隐含着同一个理念和导向——“土地换保障”。
支持“土地换保障”观点的一方，如陈颐认为，土地自身有产出和可以提供就业机会，并且符合《土地管理法》的精神，可作为实现由土地保障向社会保障转变的重要机制。姜长云指出：将土地看成农民获得社会保障的重要手段和农业生产资料外，还将土地看成可资本化的资源，就可能协调土地利用中公平与效率的矛盾，使土地的消极保障模式转变成积极保障模式。同时，应因地制宜地加快发展面向农民的土地之外的社会保障。而常进雄则指出失地农民的产生过程与土地增值过程的某种同步性，认为在土地增值过程中，土地对农民的保障性也在逐渐提高，适时出让土地可以保障失地农民未来的生计。他赞同失地农民缴纳的养老保险费用从征地补偿金里一次性支付。此外，卢海元(2003)的研究也支持“土地换保障”这一思路，并将社会保险安置放在突出的地位，他认为可以用土地补偿费和安置补助费购买养老保险，逐步将失地农民纳入社会保险体系，将有利于解决失地农民的后顾之忧。而周其仁认为：把失地农民列入社会保障或最低保障这种做法要非常慎重。要明确征地补偿的社保形式是一种特殊价格安排。社保本身没有解决合理补偿问题。秦晖则明确指出关于土地问题认识的两大误区，进而认为那种将“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计的观点是相混淆、甚至是错误的。樊小刚则从另一个角度进行了分析，认为用土地为农民提供保障缺乏现实基础，以土地作为农民的保障载体会阻滞农村经济发展，从而得出土地保障功能具有局限性的结论，认为应着力构建城乡之间社会保障制度的衔接通道，而不是停留在“换与不换”的争论上。温铁军则否定了通过城市化、私有化和企业进入农业形成规模经营这三种剥离土地对农民的社会保障功能的思路，认为“村社制度本身是建立最低成本的保障制度的基础”。相对温和的观点，如李郁芳则认为，以土地承包权和使用权的分离为依据，实现农地使用权的合理流转，学术界关于“土地换保障”的观点分歧也就迎刃而解了。在一个很长的时期内，土地将继续发挥着保障农民基本生活的作用。但土地保障只是一个过渡形式，必然逐步向社会保障制过渡。杨翠迎等人还质疑在一个制度框架下全面解决失地农民的生活、失业、医疗及养老等多种风险的可行性问题，并且认为那种将失地农民现在的土地补偿费转移为未来生活保障金的做法尚缺乏足够的理论基础。初看“土地换保障”这一政策思路，的确具有相当的合理性：失地农民身份转换的结果之一必然是依附于原有身份的各种附加权益也需要进行相应的转变，让农民用其所拥有的“长期使用权的土地”换得城市社会保障，用征地补偿所得的一部分资金作为进入社会保险制度的个人缴费。然而，让失地农民自己缴费是否科学?该制度的资金供给模式是否经济?如果简单地以产权交易理论作为支撑，用土地使用权来“交换”社会保障，理论分析本身可能正当，但由于忽视了制度的初始状态，却造成分析结果的失当，造成从“补偿”到“保障”的轻易混淆。长期以来我国的现实情况是，农民直接从土地、周围人和家庭中获得社会保障(例如，出售农产品而获得收入，同时通过家庭和社区获得养老、医疗等保障)，而并未像城镇居民那样被纳入国家建立的、专门针对城镇企业劳动者的社会保险体系，作为责任主体的政府在农民的社会保障中是缺位的。这里所谓的“换”，前后两种状态并不是相互可比的，而是存在巨大的地位势差。征地后，在户籍身份上成为城镇居民的失地农民具备了进入城镇社会保险体系最基础的条件，下一步，国家就应通过某种制度安排为失地农民提供如同当年给予国有企业职工“视同缴费”政策的进入条件，而不是让其依靠自己所获得的征地补偿安置费来补足“社会保险制度的历史缴费”。换一个角度考虑，假如征地前所有农民都已经拥有了一定程度、某种形式的社会保障，这种“土地换社保”的策略对失地农民的吸引力和实际意义就可想而知了。
