三、构建复合型的失地农民社会保障制度
前文着力对征用农地补偿内容、标准与分配使用进行了再次认识，并对“土地换保障”政策思路进行了研讨和反思；同时笔者也清楚地认识到，中国农村土地的一系列特殊性、其承载功能的多样性和外部制度条件，尤其是土地流转的市场机制的缺失，加之政府财力在这方面投入的有限性，都决定了对失地农民进行合理补偿和后续保障的难度将远远高于其他曾经面临同样历史时期的国家。笔者试图在合理而清晰地界定“保障”和“补偿”双重职能的基础上，通过调整土地补偿安置费分配去向，再造其内部组成结构和资金功能，提出了构建复合型的失地农民社会保障制度的设想。
所谓复合模式的设计，是指为失地农民在征地之日起同时建立两类强制性“账户”，各司“保障”与“补偿”之职责。结合图2，笔者对“失地农民复合型社会保障制度”架构的具体设想略作解释：
1．“保障类”账户(以下简称A账户)及其实现形式。基于对土地功能分解和代替的认识，我们提出征地后首要的问题是为每一个失地农民都建立A账户。这里笔者所指的账户并不特定为专门意义上的“个人账户”这种组织形式，而是对养老保险计划形式的一种笼统描述。鉴于该类账户主要用于满足失地农民现期和未来的基本生活所需，体现的是原有土地的收入保障和养老等社会保障的基本功能，因此必须是强制建立的。从总体上看，A账户的存在形式不外乎是两大类取向的选择：要么保障失地农民的现期基本生活，不区别是否达到“退休年龄”，而设计为一种生活保障账户；要么保障失地农民达到“退休年龄”后的未来的养老生活，设计为一种退休收入保障账户。因此在实际中，A账户具体的政策设计需要针对各地情况做因地制宜的选择，同时统筹其他的补偿和保障政策：既可以是实账运行的、城镇养老保险个人账户的形式；也可以是在现行“城保”体系中按灵活就业参保人员的办法建立账户；也可以考虑引入专门针对失地农民的缴费式社会保险计划，还可以引入由地方政府负责的“类低保”模式等。制度设计层面要在A账户中兼顾现期和未来期的基本社会保障功能是可行的，比如将最低生活保障和养老保险相结合。而在技术层面，对于“低保”模式，其具体操作的职能可以不必局限在民政等政府部门，引入商业保险公司等进行资金的计发可望在较大程度上节约政府资源。所谓“类低保”模式，主要是指其政策理念上同城市“低保”的一致性，其实际资金来源并不是地方政府财政年度的社会救助(低保)预算资金，而是来源于土地征用、出让、拍卖中的溢价部分，因而同现行的城市“低保”又有所区别。以重庆市为例，该市以“政府主导，保险经办，市场运作”为指导思想，将原来直接补偿给失地农民(男50，女40)的土地补偿费和安置补助费(全额或者半额)，按自愿原则委托给适合的商业保险公司，由其代为进行资产管理和运作，保险公司按年利率10％的标准，按月向参加计划的失地农民支付本金所产生的利息(大致相当于当地目前的城市“低保”标准)；而政府则作为最后责任人，以利息补贴、支付管理费等形式，给予制度保障。这其实是借用了商业保险的既有资源和平台，尝试进行政策性业务(最低生活保障金发放)的实践形式，有望获得较高制度运行效率等额外的政策收益。未来只要解决好本金来源的性质问题，体现政府在征地过程中不同层面责任“进”与“退”的关系，其具体的技术方法是值得借鉴的。
总之，A账户实现形式可以是多样化的，但笔者强调有一个原则必须遵循：这部分账户的设立，必须是在现有征地补偿标准和内容中新添加的，不同当期土地价值补偿款发生任何直接关系，从而彻底摆脱“土地换保障”的政策思路。也就是说，即使是地方政府选择建立失地农民缴费式的养老保险制度，也必须保证失地农民在养老保险筹资总额中的自我负担比率权重较小，且缴费资金不从三项补偿和安置费中提取。
2．“补偿类”账户(以下简称B账户)及其实现形式。基于对土地使用权的物质资本属性的认识，借用美国华盛顿大学迈克尔·史乐山教授的“资产建设”概念，笔者提出建立B账户的思路。该类账户也是强制性的，是一个资金产权属于每一位失地农民的私人账户，主要用于满足失地农民的长远发展，特别是就业维持和医疗的所需。
失地农民B账户的资金来源(见图2)，首先需要将一次性的土地补偿费、安置补助费和青苗及地上附着物的补偿费部分或者全部存入账户中；其次，在资金调整方面，除了正常增值外，地方政府还必须保证B账户资金进行定期的动态指数调整(该指数应主要关联于GDP增长率、城镇职工平均工资收入增长率、土地市场价格指数、消费物价制度等联动指标)，以对体现国民经济和社会发展收益的分享。而在基金运作和待遇给付方面，可不拘一格。如果建立的是统一运作的个人账户，则可借鉴类似于新加坡中央公积金保健账户的运行。一般情况下，B账户的资金应该被视为失地农民的就业维持基金和医疗保健账户。所谓就业维持基金，其主要职能就是要提供失地农民的就业培训费、通过小额低息贷款等方式鼓励农民创业等；所谓医疗保健账户，其主要职能是保证失地农民能到指定资质的医院进行一般病种的诊治，同失地农民参加的城市大病医疗救助配合，使失地农民的医疗问题得到相当程度的保证。同时，也要照顾到失地农民的特殊性，适当考虑让失地农民在发生约定重大风险时，有权提取账户内一定比例的本金。当然，对于那些就业岗位一直比较稳定、身体也一直比较健康的失地农民，其应享有的B账户基金权益应按实计算，待达到一定年龄后，也可以选择一次性领取或转换为年金产品等方式，以加强老年后的保障力度。
这里，笔者特别强调重视发挥商业保险等市场手段在失地农民B账户资金运作中的积极作用。失地农民可以选择将B账户上的资金用于购买商业保险公司为其提供的品种齐全的保险保障，或按照“多投多保、少投少保”的原则，使其自身保障的程度与所缴保费额度相关联，获得更高程度和更多样化的保障服务，或将B账户的基金资产委托给保险公司等市场主体，进行专业化运作，在其没有就业压力、医疗风险的时期内，对B账户资产实现保值增值。政府在财政上则不再像A账户那样体现直接责任，而更多地以监督者的角色，规范商业保险公司等市场主体的行为，保障失地农民的合法权益。
可以预见，当个人资产和账户管理成为新世纪的改革亮点和发展方向时，这种由保险公司等市场主体运作的个人账户不仅具有储蓄功能，还可以成为政府管理社会工程的重要工具，为个人的长期可持续发展提供支持。尤其对于被征地的年轻农民而言，他们的就业风险和医疗风险相对较小，通过参保将有可能更充分地利用B类账户资金，在社会保障和个人发展中变被动为主动，以更大的控制力、更多的选择和更方便的携带来更好地适应现代经济和未来劳动力市场的竞争，“资产建设”的理念将在失地农民及其后代身上体现得更为充分。
四、小结
第一，承认历史因素和对土地功能的定位，是解决失地农民社会问题的首要环节。从某种意义上说，对失地农民进行补偿和后续安置，最起码的，就是要实现对土地所承载功能的合理有效的替代。在这个环节需要充分认识，世界其他国家的农村土地在获得途径、占有方式、数量和社会功能等各个方面均与我国存在重大差异。若在土地私有制下，当社会保障已经覆盖全体国民时，只要土地的征用和买卖成为常规的市场化交易过程，矛盾就有可能通过“讨价还价”得到缓解。然而，这在当前中国是行不通的，特殊的国情和土地制度的渊源注定了必须通过包括社会保障制度在内的、特殊的外部制度安排来代替原有的土地功能，才能为工业化和城镇化提供平稳和顺利过渡的制度保证。
第二，正视改革和发展中所遇到的利益调整及其带来的风险与阻力，是解决失地农民社会问题的关键性态度。工业化和城镇化是不可逆转的历史进程，今后势必会有越来越多的农地流转入城市及其相关的其他产业。在此过程中，农民的人力资本由于职业阻碍而折价，收入与就业面临极大的风险，与此同时，另一项物质资本——土地使用权却在流转中迅速增值，但是失地农民并没有合理地分享到土地使用权转让的增值收益。两者之间巨大的势差应该引起各方面的重视，从制度安排上权衡各方利益，防止新“剪刀差”的形成与固化。
第三，审慎地看待和反思目前许多理论研究和实践都赞同的“土地换保障”政策思路，是解决失地农民社会问题的必要态度。笔者认为，该思路的延续有可能既掩盖了国家在过去的农民社会保障中责任的长期缺失，也不利于征地后失地农民的可持续生计保障。各方面应该统一对土地的经济与社会功能的认识，尤其需要确认把“长期不变的土地使用权”作为一项资产看待的观点，通过制度安排同时实现对土地原有的基本保障功能和资产功能的替代。
第四，重新认识“社会保障”的内涵及外延，是创新地解决失地农民社会问题的可能途径。失地农民的复合型社会保障，看似“拼盘”式组合，其实不然。“‘社会保障’这类传统意义上的公共产品或半公共产品，现在正经历着细致的‘产品组合’的细分过程。在细分后的产品组合中，政府只是亲自生产并提供那些必须由政府直接负责的部分，其余的则可以通过政府组织生产或出资向市场购买等方式来实现供给。”笔者认为，在这个进程中不应拘泥于社会保障的现行行政管理体制，，而要从功能观的角度来理解“社会保障”，有利于发挥保障功能的机构、组织和方式都可以参与到特定群体的保障政策设计中。当然，一切行为都必须在法律的严密约束和政府监管之下。至于那些关于“公平与效率”的亘古不绝的争论，笔者认为，从核心理念上来讲，社会保障强调的是社会公平，但这并不排斥在社会保障制度的政策设计和运行层面追求较高的效率。
