内容摘要：近年来，中央财政支农投入连年创出新高。在政策的推动下，近年来农民收入不断增加。但如何保证农民长效增收，建立和谐的城乡收入结构仍旧是一个艰巨的任务。本文从2006年农业税取消后农民收入的现状入手，分析了农民增收难的税收原因，提出建立城乡统一的税收机制，以保证农民长效增收。

关键词：农民增收,收入差距,综合负担,税收政策

取消农业税后农民收入现状分析

城乡居民人均收入差距水平持续加大。2005年，在全国绝大多数省市取消农业税的情况下，城乡居民人均收入差距仍然继续扩大(表1)。从绝对数和相对数上看，我国城乡居民人均可支配收入始终呈现出不断扩大的趋势。如果考虑到城乡之间在教育、卫生、社会保障等方面的差距，则城乡之间实际差距将达6：1，远远大于名义差距。

城乡居民消费水平的差距始终保持较高的水平。城乡居民人均可支配收入上的巨大差距必然会在其消费水平上反映出来。2001-2004年，城乡消费水平之比基本保持在3.5-3.6； 2005-2007年，城乡消费水平之比基本保持在3.1-3.3。从总体上看来，近年我国城镇居民消费水平的增长速度要相对快于农村居民。

农民综合负担仍然较重

2006 年全面取消农业税后，农民负担得到有效的削减，农林特产税、筵席税等税种不再重复征收，或被彻底废止，大量的乱收费现象得到遏止，表面上的农民负担过重问题已经得到根本解决，但是，取消农业税的措施还没有从根本上解决农村地区财政问题，因为农民所承受的财政负担不仅包括农业税、“三提五统”、乱收费和乱摊派等直接税费，还包括农民作为消费者与城市居民一样在购买商品和进行其他消费时所实际承担的增值税、营业税、消费税、关税等；农民因不是增值税纳税人而负担的农业投入品进项税额；农民存款的利息所得税等；因土地征用补偿不足而产生的现代“暗税”；农民进城务工就其收入缴纳的所得税和费、就其消费而承担的流转税，进城务工农民交纳社会保险费而不能实际拥有造成的损失等。农民的广义负担呈现出增加的趋势(表2)。

从表2看到，2002-2005年农民负担的间接税平均为4591.89亿元，加上利息税、“暗税”，平均合计9149.28亿元，是最高年份2003年农业税总额423.82亿元的21倍。因此可以看到，免除农业税作用有限。

由以上分析可以得出结论，农民总体收入上升，但城乡差距仍然没有明显缩小；城乡消费水平差距始终保持较高水平；农民综合负担较重。从长期看，农民收入增长空间有限，难度加大。

制约农民长效增收的税收政策分析

(一)涉农税收政策缺乏系统性

到目前为止，为促进农民增收，国家已经出台的涉农税收优惠政策约47项，涉及多个税种。其中涉及增值税的包括：许多农业生产资料免征增值税；提高农产品进项税额抵扣率；农民不用缴纳增值税。涉及所得税的包括：农民从事种植业、养殖业等取得的所得，已经缴纳农业税的，免征个人所得税；2003年开始减免农业税，2006年彻底取消农业税等。现行涉农税收优惠虽然达47项之多，涉及流转税、所得税等多个税种，对农产品的生产、销售、加工以及农业企业、农业生产资料的生产与销售也都有优惠政策，但由于缺乏整体性的统筹考虑，一些政策也是先后出台，缺乏政策之间的严密衔接和配套措施，并不能达到预期效果。

对农业生产资料的税收优惠政策效果差，通过农资企业减免增值税来间接补贴农民的政策初衷难以实现。财政部、国家税务总局在2001年7月发布的关于农业生产资料免征增值税的通知，为支持农业生产发展，就农膜、部分肥料等免征增值税。国家政策初衷是由于农民销售自产的农产品不需要缴纳增值税，但因此而购进的农资成本所含增值税也不能扣除，为减负增收，实施农资免征增值税，可以使农民从事农业生产基本上不用负担增值税。但实践证明这种政策效果并不理想。由于农业生产资料供给市场不可能存在有效的约束机制，且存在大量流通环节，因而很难保证企业将税收优惠转让给农民。

农民购进农业生产资料的进项税额不能抵扣，导致农民收入减少，部分农业收益被农资涨价抵消。我国现行增值税法规定农民不要缴纳增值税，不作为增值税的纳税人，同时规定增值税一般纳税人购买免税农产品，可按照买价×13%作为进项税额抵扣。表面看是对农民的一种税收优惠，可以减负增收，其实农民根本没有享受到优惠。因为农民不作为增值税的纳税人，无权开出增值税专用发票，也就不能够将购买农业生产资料时所负担的进项税额转由农产品采购商或消费者负担，而是由自己负担进项税额。欧盟也对农民免征增值税，但对农民采取“统一比例补偿”的办法将进项税额返还给农民。有学者推算由于农民免征增值税而导致负担购买农业投入品的进项税额2002年达831.04亿元。同时由于农资价格的持续上涨，将直接导致农民生产成本急剧上升，并最终导致农民收益的减少。国家统计局一项调查显示，化肥价格每上涨10%，生产投入将增长3%，种粮纯收益将下降29%。如果再算上种子、农药等上涨带来的成本，则国家政策促进农民增收效果不理想。

虽然2006年取消了农业税，但地方财政尤其是乡镇财政困难，缺乏公共资金。国家目前尚缺乏完善的转移支付制度，难以保证农民税负不再反弹。

(二)在重大农业问题上缺乏税收政策明确导向

首先，对农业产业化缺乏明确系统的税收支持。目前，我国农业生产已经出现了产业化发展趋势。据农业部统计，20世纪末期，全国农村新型的农民合作组织已经建立了140多万个，其中比较规范、形成规模的有14多万个，绝大多数是乡镇、村一级组建，带动农户总计有1000多万户。(税务研究2006-12)我国现行的农村合作组织是市场体制下建成的，延长了农业生产链，促进了农业产业化发展。但由于国家缺乏明确的税收鼓励政策，发展速度和规模受到了制约。

对生产要素在城乡之间自由流动缺乏税收支持。农村剩余劳动力向城市转移已是客观事实，根据我国第五次人口普查的结果，我国农民工占第二、三产业就业人口的比重已经高达46.5%，其中，占第二产业就业人员的57.6%，占建筑行业就业人员的80%。要想在1.4亩人均耕地面积上，以家庭联产承包责任制为基础，通过农业生产的发展来提高农民收入是不现实的。因此，对于农村剩余劳动力的转移要确定明确的税收优惠政策。同样，对于城镇居民或企业到农村投资，特别是到农村投资基础设施、从事文化教育和农村医疗等事业也缺乏相应税收支持。

(三)落后的城乡二元税制依然存在

二元税制是我国涉农税制缺乏长效机制的表现之一。在1994年进行工商税制改革时，并没有将涉农税制纳入整个现代工商税制改革中。目前的城乡二元税制极大加重了农民的负担，扩大了城乡收入差距。尽管2006年全部取消了农业税，但该税存在了50多年产生的后遗症是不可能短期消除的。显然，城乡分割的二元税制与我国改革的目标背道而驰。我国市场经济改革的目标之一就应该是要建立覆盖城乡的统一的税收体系，取消针对农民的歧视性税收制度，还农民无差别的国民待遇。

(四)其他涉农财政政策缺乏长效机制

国家财政涉农财政支出虽然促进了农民增收，但从财政支农长远计划、资金结构、转移制度等方面分析，均不同程度缺乏长期规范的机制，难以保证农民长效增收。

促进农民长效增收的税收政策建议

(一)建立系统税收政策的基本思路

切实增加农民实惠。从世界主要国家的税制演变情况来看，当市场经济发展到一定阶段后，实施城乡税制一体化就会成为必然的选择。我国经过近30年的改革开放，基本建立起社会主义市场经济，农业产业化和市场化也日益发展。同时，我国已经建立了以增值税为基础的流转税体系和个人、企业所得税为基础的所得税体系以及财产税等体系，城乡税制统一的基础基本具备。因此，从长远来看，未来的涉农税制应当是城乡一体化的税制，实现城乡居民税收的公平负担。只有这样，才能真正促进农民增收，缩小城乡收入差距。

明确税收在重大涉农问题上的导向。对农业产业化重点龙头企业和外资企业以及其他所有制性质的农产品加工和深加工企业均实施税收优惠政策，促进农业工业化和产业化；鼓励生产要素在城乡之间流动。对失地农民提供就业岗位的企业，可以给予一定的税收优惠。对失地农民自主就业、自谋出路者，可以比照给予下岗职工再就业的优惠政策执行；对进城务工的农民提供免费就业培训，增强就业能力等。

(二)促进农民长效增收的具体税收政策

1.完善促进农民增收的投资类税收政策。不断改进农民自身投资需求的税收政策。近年来，政府虽然出台了许多有利于农民增收的政策，但农业生产资料价格的不断上涨大大削弱了政府的惠农政策效果。如近年来成品油价格的大幅上扬，使得农民种粮成本也增加，而油价的升高又带动了化肥、运费的上升，在粮价未升的情况下，种粮农民实际上是减收了。因此，可以通过调整税收政策，如对农业生产资料供应商实行税收减免，或对化肥等农业生产资料的政策由退税改为给购买生产资料的农民直接补贴等，就可以达到降低农民生产成本、增加收益的目的。

制定优惠的税收政策鼓励民营资本向农村投资。在建设新农村的过程中除了政府的主导作用外，适当引导社会资本向农村转移，参与新农村建设可以减轻政府的财政压力。政府可以通过税收减免、税前抵扣、提供优质纳税服务等措施，支持民营资本投入农村建设。适当放松进入限制甚至鼓励民营资本进入农村医疗卫生体系建设和基础教育建设，针对不同层次群体提供不同的医疗和教育服务。建设和完善农村基础设施，是解决“三农”问题的重要途径，民营资本向农村转移不仅有利于提高农村基础设施建设水平，改善农村经济发展环境，还有利于减少社会资本对城市金融系统的压力和冲击。

2.采取扩大农民消费需求的税收政策。税收政策在改善农村消费环境，扩大和引导农村居民消费上可以发挥重要作用。如可以通过政府财政给予电力供应商以税收优惠或提供补贴，促使他们降低对农村市场提供的电价，进而降低农民的生产生活成本，鼓励农民扩大生产、生活消费。

3.实行有利于城乡居民双向流动的税收政策。目前在对农民工的就业政策上还是不自觉地存在着税收歧视。比如企业吸收国有企业下岗职工再就业，或下岗职工自谋职业，有许多政策优惠，包括税收优惠，而众多的农村富余劳动力(也可以说是农业失业人口)在非农产业再就业，或自谋职业，对企业或农民本人没有相关政策优惠。从公平角度出发，对农村富余劳动力向非农产业转移的，应比照城市对下岗再就业人员的政策优惠，给予类似的税收照顾。吸纳农民工就业的城市产业部门也应该有相关政策优惠的支持。农民工进城，可以解决城市某些行业的劳动力紧缺问题，改善城镇居民的年龄结构，而城市居民下乡，可以给农村带来致富的信息、开放的观念，为农民带来新的就业机会。对城市居民(包括城市下岗职工)带着资金、技术下乡，到农村投资创业的，既可以实行减税、免税的优惠，也可以抵免其原在城镇缴纳的工商税收。另外，为回乡创业农民工也要创造优质的税收环境，如适当减免企业创办之初的税收，提供资金扶持；提供优质的纳税申报服务和财务会计支持等。

多元化促进农民增收

制定农村经济发展和农民收入增加的长远计划，严格执行财政支农发展资金国家预算，并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化，避免因受经济形势的变化和人为因素的影响而任意削减财政支农资金。同时，建立稳步增加财政资金对农业的投入机制。严格按照《农业法》的要求,真正实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度。保证农业投入的长期稳定性。

不断调整和优化财政支农资金结构，增加支援农业生产、农村科技三项费、农村救济费的比重，直接受益于农民，增加农民收入；同时控制或者减少农业基本建设资金。同时，尽量规范补贴等短期性支出，建立规范的财政转移支付制度。

加快农村土地制度改革，促进农民转移。对从事农业生产者在土地使用上给予保护；对离农者要尽可能保护其自由进入到非农产业和城市。对于土地征用，要按照规范的程序和客观的标准给予农民合理补偿。

参考文献：
1.高树兰，孟凡强.取消农业税后农民增收问题的探讨.天津经济部门，2006-7
2.国家税务总局税收科学研究所课题组.工业反哺农业时期“三农”税收政策研究.税务研究，2006—12
3.杜玉红，黄小舟.财政资金农业支出与农民收入关系研究.统计研究，2006—9