历史证明，任何政治大厦的稳固与否均取决于基层政治建设的成败，因此，农村治理模式的选择直接关系到国家治理农村的绩效，关系到党在基层的执政能力和农村和谐社会的构建。近年来，潍坊市坊子区委、区政府在实践中探索了一条对村级事务实行契约化管理的新型农村治理模式，它对推进“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 ”的农村政治体制改革进程和构建社会主义新农村，为当代中国农村治理模式的重构提供了有效的启示与思路。

一、村务契约化管理的内涵

村级事务契约化管理是指通过合同、协议、约定等契约形式，把村委与村干部、村民之间，村民与村民之间、村委和其它单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间及违约责任固定下来。它以法律法规、政策为依据，以民主决策为程序，以民风民情为依托，以公开监督为保障，把党的方针、政策、村规民约以及农村经济管理、政务决策和社会事务等方面以具体形式落实到契约中去。

村级事务契约化管理作为一种新型的政治文明，是实现村民自治制度在微观制度方面的一个载体和媒介。其目的在于有效利用规制，提高农村基层党组织的执政能力，实现科学执政、民主执政、依法执政，实现乡村治理模式由伦理型到法治化的转度，体现了以人为本的执政理念。

二、村级事务契约化管理的动力机制

村级事务契约化管理的动力机制是这种农村基层民主发展的生命所在，动力机制功能发挥如何将决定这种新的农村治理模式的生存能力大小和发展速度及水平。通过调研，笔者认为农村经济的发展、农民的民主活动、各级党委和政府强有力的支持等动力因素以及它们之间的相互联系、协调构成了契约化管理这种农村治理模式发展的动力机制。

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（一）农村经济的崛起构成了契约化治理模式发展的根本动力

根据马克思主义经济基础决定上层建筑的原理，社会物质生产方式最终决定着社会的政治、文化制度。从历史角度看，农村社会生产力的发展从根本上促进了农村基层民主的发展。它的发展从根本上决定着农村基层民主主体、客体，从而彻底改变农村基层民生发展的类型、发展方向、发展速度和发展水平。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行改变了农村的利益格局，农民获得了独立的经济地位和经济利益，整个农村分化出多个社会阶层，从而产生了利益主体多样化的格局。特别是社会主义市场经济体制的建立，大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主体之间衡向平等的契约关系和平等的竞争关系，以及行使约定的权利和履行约定的义务行为。农民为了维护自己的经济利益，产生了强烈的政治参与意识，积极地参加民生选举、民主决策、民主管理、民主监督。农村经济的发展也改变了国家与社会的关系，国家把大部分权力下放到在地方，减轻了对社会强有力的控制，农村实现了对基层事务的自治。在实行村民自治这项宏观制度建设的同时微观制度建设明显滞后，制度化管理水平低，刚性约束力差，可操作性弱，制度虚化现象比较普遍。而推行契约化管理，能够把双方放在一个对等的平台上，协商制定，共同遵守，使村集体和村民双方权利都得到保障，可操作性强，约束力强，适应了市场经济作为一种契约经济的根本要求，维护了契约双方的利益。因此，农村经济的发展是契约化管理这种治理模式产生的根本动力。

（二）广大农民的民主活动构成了契约化治理模式发展的直接动力

经济是民主政治发展的根本原因，农民一旦意识到自己独立的经济地位和经济利益，他们就会产生极大的维护和扩大自身利益的欲望，导致大量的自动的透致性政治参与，从而为基层民主注入了一针强心剂，使基层民主有了强大的内在动力。为了经济状况的改善，农民在经济领域不断探索，创造了家庭联产承包责任制、乡镇企业、股份合作制等新的经济制度形式。相应地，他们的创造精神反映在民主政治领域，他们积极地参与民主生活，通过民主选举、民主决策、民主管理和对干部的民主监督实现自已的经济目的，从中也满足了自己的参政需要。村务契约化管理制定的契约内容都必须通过民主决策的渠道，民主商定，充分体现群众的意愿。在一定程度上满足了村民参政议政的欲望。

（三）各级党委和政府的支持活动构成了契约化治理模式发展的间接动力

广大村民作为农村基层民主的主体和农村治理模式的参与者在推行村务契约化管理中应具有主体作用。同时，我们应当看到，基于党和政府的独特作用和目前村民素质不高的现实，由党和政府对此加以规范和政策指导是非常必要的。为此，坊子区委、区政府在总结试点经验的基础上，下发了《关于推行村级事务契约化管理的意见》，本着实效性原则，对具体情况具体对待、不搞一刀切。本着合法性原则，在拟定各类契约文本中，政府邀请法律顾问、司法行政人员或相关执法职能部门的人员参与，使各项条款符合国家的法律法规、党的方针政策和上级精神，确保合法有据，便于操作。同时，党委政府组织大量人员直接到基层开展宣传动员工作，指导并组织村务契约化管理的有序规范进行。

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在推行村务契约化治理模式发展的动力机制中，各个因素相互作用，相互协调，形成了这种新型农村治理模式发展的合力，即动力机制成为其发展的生命力和源泉。

三、村务契约化管理的重大理论和实践意义

村务契约化管理作为一种新型的农村治理模式，对于巩固党在基层的执政地位，推动基层民主化、法制化进程，维护基层稳定大局，促进经济社会健康快速发展和建设社会主义新农村，具有重大理论和实践意义。

（一）推行村务契约化管理有利于巩固党在基层的执政地位

党管农村工作是我们的一个传统，也是一个重要的原则。党对农村基层民主政治建设的领导，是党管农村工作中的一个极其重要的方面。村民自治是党做出的适应农村改革情况的重新组织农民、团结农民、领导农民的重大抉择。村民自治是党的政策、国家法律法规范围内的自治。推行村务契约化管理要求村建设规划、经济发展、公益事业等重大事项的决策，要实行“村两委联席会议制度”，按照先党内后党外、先党员后群众的程序和民主集中制的原则实行民主决策。在民主决策中按照党支部对村委会实行政治领导、工作指导、思想引导的原则，实现了领导不包办、把握方向不旁观、保障自治不违法、支持工作不折台，村委会在党支部领导下依法行使职权，工作到位不越位，形成“两委”调协一致，良性互动。通过民主决策把分散的农民组织起来，紧密团结在党的周围，焕发出空前积极性，从而巩固了新时期党在农村的执政基础，有力地加强了党对农村工作的领导，对农民的领导。

（二）推行村务契约化管理，有利于经济发展

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任何一种政治现象及其形成发展的内在动因都深深地潜藏于经济之中。民主治理作为一种政治制度，建立在一定的经济基础之上，受经济因素的制约，同时对经济发展又具有反作用。从集体层面来讲，作为群众性自治组织的村委会的重要功能之一，就是办理公共事务和公益事业，而要履行这一职能，必须具备一定的经济实力，这一经济力量主要来源于集体经济，因此在农村治理过程中，必须紧紧抓住农村经济建设这个中心，努力壮大集体经济。而长期以来农村对集体经济的管理体制不完善，管理制度落后、脆弱，市场效率较低，村集体财产出现大幅贬值及流失，甚至出现卖光、分光的现象，对此村务契约化管理中要求把村集体的财务管理、集体资产管理、包括集体企业、机器、房屋、设备等集体资产的收益、分配、处置纳入契约化管理中去，加强了对集体财产的民主管理、科学管理，有利于集体财产的保值增值。从个体层面来讲，随着农民利益主体经济成分、分配方式多元化，必须由一种可以主导和控制利益对立关系的力量来推动、维系与保障发展。而契约化管理作为一个以多元利益并存为基础的社会调整机制，能运用法律手段来保护市场主体追逐自身利益的权利，能激励市场主体创造更多财富。从而使基层民主与经济建设有机结合，使民主推动经济发展，经济发展巩固民主，保证了村务契约化这种农村治理模式能有强大的生命力。

（三）推行村务契约化管理有利于提高农村基层干部的素质

乡村干部在农村治理中扮演着举足轻重的角色，其能力素质状况对农村社会的稳定与发展有直接的影响。正如毛泽东所指出的：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”邓小平也指出：“中国的事情能不能办好，关键在人。”乡村干部是国家权力在农村基层的代表者和执行者，乡村干部队伍现状直接关系到国家对农村基层管理的效果，决定着基层政府工作的效率，决定着农村治理的民主化、科学化、规范化和制度化程度；乡村干部还是沟通国家与农民的桥梁和纽带。推行契约化管理使农村各项工作走上了法制化、制度化轨道，改变了过去认为当村官就是“管民、治民”的传统模式，促使村干部改善从政方式，规范从政行为，提高执政能力，避免村干部在村务管理中的随意性。从调查情况看，通过契约化管理，各村普遍实行了“两公开和民主评议”制度，确保落实民主监督。通过制定各项制度，在确保以制度管人，以制度管事的基础上，把制度监督与村民监督结合起来，乡镇监督与村民理财小组结合起来，真正实现了村务财务定期公开和对村干部的民主监督。这样促使农村干部改变作风粗暴、方法简单的作法，在工作中不敢懈怠，必须通过提高自身素质和执政能力，沿着“依法行政、透明行政、责任行政”的思路，真正落实“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的现代执政理念。

（四）推行村务契约化管理，有利于缔造发展型政治稳定。

在社会发展过程中可能出现两种类型的稳定。一种是主要通过对社会的高强度控制来实现的，它往往从牺牲发展作为代价。人民公社时期的稳定就属于这种，它是一种与发展和现代化的根本要求不相符合的迟滞性性稳定。另一种是在社会发展中建立起来的动态平衡。契约化管理作为一种新型的农村治理模式就是在推动农村发展，加速实现现代化进程为目标，而着力缔造的发展型稳定。从调查情况看，通过契约化管理，大多数行政村都制定了各项村民自治制度，有些相当规范，把村规民约、村民会议制度、村民代表会议制度、民主理财制度，民主评议干部制度以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等以契约的形式规定下来，通过双方签定契约规范彼此的权利与义务，使村级事务的各项政策制度不因换届和村级领导人员的变化而改变，使广大干部群众都在法律框架下工作、生产和生活，为村干部依章理事和村民参与民主决策、民主管理提供了制度载体，加强了他们的自我管理、自我教育、自我监督和自我服务，达到了双方在博奕中的发展型稳定。

（五）推行村务契约化管理，有利用构建农村和谐社会

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构建和谐社会是中国共产党崭新的执政理念，构建农村和谐社会则是构建和谐社会的重点。构建农村和谐社会要依靠农村充分的内发要素。首先要按群众意愿办事，而解决好按群众的意愿办事的途径就是健全村级民主管理机制。如果一个村没有切实可行的民主管理机制，政令就不会畅通，干群关系就不会协调。而推行村务契约化管理促进了民主管理机制的健全：一是落实了农民的三项基本权利即知情权、参与决策权、监督权；二是落实了民主管理组织建立了村民议事会、村务管理监督小组等组织；三是拓宽了民主管理方式，推行如民主评干、民主理财、民主调解等。其次是实行村级规范化管理，解决好照规章制度办事的问题。而把规章制度契约化，正抓住了它的科学性、管理性和有效性的关键问题，达到了“于事简单，于法固严”的目的。

（六）推行村务契约化管理，使社会调控手段实现了由伦理型向法制化的转度

在传统的乡村社会以国家暴力机器为支柱的法律作为一个社会控制途径之外，蕴含在乡村社会中的民间法（礼俗、人情、习惯、族规、族法等）则成为最主要的调控手段。改革之后，乡村社会发生了全方位的深刻改革，虽然农村基于血缘性的人际关系依然存在，但构筑在利益关系和契约关系之上的社会关系逐步形成；封闭的地缘关系随着农村人口的流动正在改变。而对村务实行契约化管理正是适应和推动了这一进程的发展。使建立契约的过程变成干部群众学法用法、自我教育、自我管理、自我提高的过程；使法律在乡村的地位上升、传统的礼俗和习惯地位下降，促进了农村社会的控制手段由伦理型向法治化的转变。