自十七大报告将“建设生态文明”写进党的行动纲领以来，国人推进生态建设的积极性大大提高。推进生态建设，必须重点治理那些环境污染严重的地区。城乡接合部是环境污染最严重的地区，严重影响了生态文明建设。因此，必须大力推进城乡接合部生态建设，清除生态文明建设道路上的障碍。现据此对城乡相接合部的环境污染状况作一评估，对其成因试作分析，并对城乡结合部如何治理环境污染、推进生态建设略陈管见。

    一、城乡接合部是环境污染最严重的地区

    环境污染主要包括水体污染、大气污染、噪声污染和固体污染，而城乡接合部这几个方面的污染都很严重。

    1、水体污染十分严重

    城乡接合部，生活污水、工业废水、第三产业废水大量排放，它们和地面降水夹杂的各种垃圾废物混合而成极为复杂的污水。（1）随着城市化进程的加速推进，城乡接合部的人口急剧增长，一些三产如餐饮服务业、浴池、理发店、小医院、门诊等服务行业纷纷兴起，由此而排放出大量污水。这些污水大多未经任何处理而直接排放。（2）一些重污染企业逐步由市区向城乡接合部外围搬迁转移；一些市区禁止的小化工厂、食品加工厂、个体屠宰厂、造纸厂也相继开业；一些乡镇企业和村级企业也迅猛发展。这些企业大多并无相应的废水处理设施，加上城乡接合部排水体制混乱，雨污合流较普遍，排水系统不完善，污水收集率低，大部分污水未经处理，直接排放，对水体造成严重污染 [1]（P9）。

    2、大气污染极为突出

    城乡接合部存在各种气体污染。（1）城乡接合部有大量乡镇企业，其能源以煤为主；城乡接合部的大部分居民小区无集中供热设施，仍然采用家庭燃煤取暖；一些企事业单位生活取暖和一些个体业户如馒头房、小浴池、餐饮等服务行业使用市区淘汰的立式小锅炉，整个城乡接合部烟囱林立，户户冒烟。煤的燃烧利用率低，加之缺少净化设施，致使尾气中烟尘、SO 浓度严重超标，造成大气污染。（2）一些露天餐饮和烧烤业户由于在市区不能营业，纷纷转移到城乡接合部地带，造成严重的油烟污染，特别是到夏季，整个区域烟雾弥漫。（3）由于市区禁止大型汽车、二冲程摩托车、农用车、拖拉机通行，都从城乡接合部绕行，从而造成严重的机动车尾气污染，大气中CO 、HC、NOx污染负荷加重。（4）城乡接合部基础设施不断兴建，使得建筑工地扬尘和道路扬尘污染加剧，造成“晴天尘土飞扬，雨天满路泥浆。”（5）城乡接合部一些闲置地方办起了家禽养殖业，加上焚烧垃圾、落叶、秸秆现象普遍，大气恶臭，苦不堪言[2]（P74）。

    3、噪声污染非常普遍

    城乡接合部，噪声污染也很普遍，且有上升趋势。（1）城乡接合部到处是建筑工地，不时发出机器的轰鸣声和敲打的叮当声。（2）居民小区棚户区内铝合金门窗和金属加工个体业户较多，作业时发出非常剌耳的噪声。（3）一些小吃摊、个体餐馆、大排档、羊串烧烤摊点，在露天安装卡拉OK，放映录像，音量很大。（4）一些大型机动车、农用车市区禁行，大都从城乡接合部路过，造成严重的交通噪声污染。

    4、固体废弃物泛滥成灾，垃圾围城现象凸现

    城乡接合部，固体废弃物泛滥成灾，垃圾围城现象凸现。（1）城市的垃圾、工业固体废弃物等产生量巨大，但城市环境容量小，便被运至城乡接合部或露天堆放或被填埋。（2）城乡接合部本身普遍缺少处理生活垃圾、人畜粪便的专门场所和设施，固废不能及时清运。垃圾无害化处理率极低，导致一些生活垃圾和建筑垃圾到处堆放。（3）城乡接合部有众多乡镇企业，其产生的工业废物大多都就近堆放。这样，就在城乡接合部形成了一座座“垃圾山”。这不仅侵占农田，还导致河道堵塞，废物中的有毒有害物质在水的冲淋下会造成水体和土壤的污染[1]（P9）。

    二、城乡接合部环境污染严重的成因

    城乡接合部，环境污染之所以严重，无疑跟其城乡交接的特殊地理位置有关，但观念上的忽视、规划的不周、体制的障碍、资金的缺少、技术的制约、管理的薄弱和生活陋习的存在，毫无疑问也加重了其严重性。城乡交接的特殊地理位置，是自然因素，是不可改变的；而其他因素则是人为因素，是可以改变的，加以调整可使污染状况得到遏制。

    1、观念的忽视

    目前，城乡接合部，民众的环保意识还不强，对生态建设的重要性认识不足，常常为多挣钱、少花钱和方便而牺牲环保，以致热心发展小造纸、小化肥、小化工、小火电等高污染产业，喜好大排量汽车，大量使用塑料袋；在建设和发展过程中，往往只重视社会经济方面的发展，忽视环境规划和环保基础设施的建设，不少地区甚至无人过问。交通、通讯、供水、供电等基础设施，建设迅速，而污水处理厂、垃圾收集处理等环保基础设施，建设往往滞后，跟不上经济发展的需求，从而导致环境污染的加剧。

    2、规划的不周

    目前，很多城乡接合部无环境规划，有的总体规划编制粗糙，水平低，档次差，详细规划覆盖率低，不能科学地指导城乡接合部建设，致使工厂、商店、住宅往往鳞次栉比、见缝插针，形成“你中有我，我中有你”、厂群同巷、厂校为邻的犬错局面，给环保工作带来了极大困难。现在的城乡接合部建设规划，街道上厕所的安排非常稀少，这使如厕这一需要难以满足，从而造成粪便污染。

    3、体制的障碍

    目前，城乡接合部的管理体制还是城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负费管理和服务于非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道、还是乡村组织来承担城乡接合部地区农民与居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额外的管理成本，很不乐意，经常推诿，造成很多管理的空洞。如对在城乡接合部居住的大量外来人口，因户口不在本地，不管是街道办事处，还是乡镇政府都无权管理。这使城乡接合部管理工作经常不到位，建设和管理长期处于无序状态，环境问题日趋突出。

    4、资金的缺少

    生态建设，垃圾、污水、噪音、农药的处理，环境绿化，等等，需要大量的资金投入。但城乡接合部政府，大多缺少收入来源，来自财政的支持也仅够用来补贴社会工作者，根本无力承担生态建设的巨额资金。

    5、技术的制约

    生态建设需要技术支撑，尤其需要无污、少污且价廉的技术。目前，很多环保举措因技术的制约而很难广泛推行或实现显效。如因没有研制出低成本的可降解塑料，使得只能发限塑令而不能发禁塑令，造成白色污染的塑料袋很难退出人们生活。

    6、管理的薄弱

    目前，城乡接合部与生态建设有关的政策、法律、法规还不完备，盲点还比较多，互相抵触的地方也不少。管保管理的随意性还很强，也缺乏必要的沟通和协调。对领导干部的政绩考核，环境目标责任还无足够的分量，难以调动领导干部投身生态建设的积极性。

    7、生活陋习的存在

    目前，城乡接合部居民普遍存在乱倒垃圾、乱排废水、随地吐痰、乱扔废物等生活陋习，没有养成垃圾分类入箱、自我清理及不随地吐痰、不乱扔废物等良好习惯，使得环保行为难以变成民众的习俗，效果不彰。

    三、城乡接合部治理环境污染、推进生态建设的对策

    针对导致城乡接合部环境污染严重的以上成因，建议采取以下措施来治理环境污染、推进生态建设：

    1、转变观念

    要充分认识生态建设的极端重要性，转变轻视环保的观念，树立环保优先观念。在发展模式上，要废弃“先污染后治理，先破坏后恢复”的老路，实行“预防为主，防患于未然，发展与保护并重”的方针，将各种污染遏制在萌芽状态，治理在未重之时。

    2、科学规划

    要坚持可持续发展战略，本着经济发展、城市建设、生态建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，高起点、高标准编制好城乡接合部生态建设规划。环境规划要科学合理，因地制宜，标本兼治，也要具有超前性、先进性和稳定性，能满足远期发展的需要。应将生活垃圾、工业废水、烟囱废气、市容市貌、环境卫生等问题纳入城乡接合部建设规划，开展城乡接合部环境综合整治。还应克服城乡结合部城乡各自规划的做法，实行城市与乡村实行一体化规划，以此达到综合协调的目的。

    3、改革体制

    城乡接合部城乡分治的管理体制是导致城乡接合部环境污染严重的重要成因，必须改革管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理”的转变，将城乡“二元”分冶的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台上整合起来，打破户籍属地界限，将“人户分离、外本混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范围。

    4、改革投资机制

    生态建设需要大量资金，单纯依靠政府投资，是不够的。政府要改变对城乡接合部大包大揽的局面，在多渠道融资上下功夫。要坚持“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则，走“政府投资，社会集资、招商引资”的路子，建立起多元化、多渠道的融资机制。要大力推行基础设施的有偿使用，大胆采用项目融资的“建设——经营——转让(BOT)”、“转让——经营——转让(TOT)”等投融资方式，引导中外企业、个人投资建设环保基础设施。

    5、提高环保技术水平

    生态建设需要技术支撑，不提高环保技术水平，遏制环境污染，美化环境的生态建设目标就难以实现。对此，要抓住以下几个要点：

    第一，加快研制低成本低廉的可降解塑料，以其完全取代目前的塑料袋，消除白色污染。

    第二，加快研制污水处理和循环利用技术，使污水变害为宝。

    第三，加快研制垃圾处理和利用技术，使之成为建筑材料、铺路材料、化工原料、发电材料或肥料，从而变废为宝。

    第四，着力提高农业技术，按照循环生态农业模式，对城乡接合部现有农业结构进行调整，降低农药、化肥使用量，实施秸秆还田，建立无公害农业生产模式，实行土地有计划自然轮作，改善土壤品质。

    第五，以技术提高为先导，结合经济体制改革，调整不合理的产业结构，通过行政手段、优惠政策等措施对规模小、能耗大、污染严重的企业分别实行关、停、并、转，改革落后工艺设备，促使企业转变产业结构，逐步实现废物最小化和无害化。以先进环保技术推进对现有企业的污染治理，全面推进清洁生产，逐步实行ISO14000环境管理系列标准认证 。

    6、完善管理

    各地有关部门应尽快制定与城乡接合部生态建设有关的政策、法律、法规，使其有法可依，逐步走规范化、法制化道路。各级政府要高度重视环保工作，完善领导干部的政绩考核，将环境目标责任制纳入政绩考核的内容。对现有污染源要本着“谁污染谁治理”的原则，限期达标排放，对达不到排放标准而排污的企业要加大处罚力度；对新上项目，要严格审查把关，杜绝新污染源；对批准的项目，要加强监督，确保执行“三同时”制度，坚决取缔关闭高能耗、高污染的小企业和限期无法达标的企业。为了使城镇环境管理横到边、竖到底，还可以根据城乡接合部的不同情况，设置环保机构或专、兼职环保员加强培训，协助环保部门做好环境管理工作，避免出现类似“三不管”的盲区。要着手建立农业土壤监测系统，及时了解土壤质量状况，以保证土地的可持续利用[1]（P10）。

    7、培育良好生活习俗

    电视、电台、报纸、网络等新闻媒体要加大环保宣传力度，开展环境宣传教育，尤其是环境警示教育，唤醒人们的环保意识，逐步改变乱倒垃圾、乱排废水、随地吐痰等生活陋习，养成垃圾分类入箱、自我清理及不随地吐痰、不乱扔废物等良好生活习俗。

    [基金项目] 河北省2007年度社会科学发展研究重点项目“构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解”的阶段性成果，项目编号：200702002。主持人：杨英法。课题组成员：王全福、颜平建、李文华、孙秀芳、魏海安、赵辉

    参考文献：
1、张海霞，张志宝．城乡结合部环境问题初探[J]．环境论坛，2002，(6)：8—10．
2、顾华东．城乡结合部环境污染状况及治理对策[J]．华夏星火，2004，(9)：73—74．
3、金平．论城乡结合部[J]．开发研究，2001，(1)：9—10．
4、冯小英. 关注城乡接合部——城乡接合部问题的根源及解决途径[J].城乡建设，2006，（2）：44-45.

    [作者简介] 杨英法（1965—），男，河北平山人，河北工程大学社科部副教授，主要研究哲学、经济学、历史学。