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为了满足自己和家庭的生计需求，改善家庭生活条件，早日实现小康，农民走上了外出打工求生之路，其实现的可能性寄希望于城市所提供的机会。先前的研究过多的关注于农民工的动机，认为其动机不纯而直接形成了进城后的失范，而对形成农民工失范的制度逻辑关注和理解不够，农民工的生存与失范更多是受制度的影响，农民工进城后面对的是城市的制度和规范，这一系列的制度规范形成了一个制度链，连接起来就剥夺了农民工正当的利益实现和利益表达的权利，使其处于生存的边缘，而不得不走上越轨之路。有人通过实证研究发现农民工犯罪人口的经济生活水平处于较低的状态（张宝义、宋严，2005），可见失范与个体所处的极低的社会生存状态是相关联的。那么探究其背后的制度逻辑也就很有必要了。
（一）农民工与户籍制度
1958 年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。自1958 年1 月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口的二元户籍管理体制，造成了人口和劳动力的城乡分割，并建立了偏向城市的就业和福利制度。自此形成了市民和农民两种不同的社会和经济身份，农民的生活地域被限制在农村，一系列的相关政策、制度都基于户口建立起来，比如粮油关系、（退休）养老制度、住房、耕地等，城市也有一整套制度为城市居民提供生活供给，这些制度都以农村户口为依托相互衔接，相互为证，组成了一个体系完备的“制度网”， 在城市与农村之间构筑了一道无形的“高墙”，阻碍着城乡互动。墙的一边是城市完善的社会福利，另一边是农村公共服务的严重不足。
在整个计划经济时代，中国农民被束缚在集体公社的单位制下，他们的一切生活都在公社里可以完成，他们进城的唯一机会就是考学、入伍或者婚嫁，这些机会也都意味着自己农民身份的变换，也就是说由农民变为工人，户口簿也由“红色”（农村户口本是红色的）变成“褐色”（城市户口簿是褐色的），颜色的不同代表身份不同、地位不同。时至今日这一状况也没有什么实质性的变化，这种二元身份隔离制度限制了农民的正常有序的流动。
从本质上看，户籍制度是一种“社会屏蔽”(social closure)制度，即它将社会上一部分人阻挡在分享城市社会资源之外。从目前的实际情况看，户籍制度的社会功能已大大削弱。然而由于其巨大的历史惯性作用，它在现阶段社会生活中仍然具有较大的吸引力，更重要的是，很多个人生存相关的制度都是基于户籍制度建立起来的，户籍制度只是一个身份管理的制度，然而，在其被作为个人社会发展的基点时，便背负起了承重的社会包袱，人们的养老保险、失业保险、住房公积金、子女教育等都一一与之挂钩，没有它，就什么都办不了。于是，无数农民工仅仅由于刚出生就被赋予农民身份，在面对城市生活时，即使有年龄、体力甚至技术方面的优势，只能望城兴叹，望“工”哀叹，成为这种陈旧的不平等体制的牺牲品，无奈地处于城市的最底层，被挤出个体成功的阶梯（ladder to success）。
（二）农民工就业与教育培训政策
农民工还没有进城，就已经输在了起跑线上。从问卷统计中可以看出，61.2%农民工只有初中以下文化水平，仅有8.5％的农民工具有大专学历，而且不能忽视的一个问题是，在做问卷时，我们选择的是发放问卷由被访人自由填写，在这个过程中无形就过滤掉了那些不识字或者阅读困难难以完成问卷填写的那部分群体，这一群体的庞大还是比较庞大的，从我们回收的有效率上就可窥其一斑，我们总共发放了1200份，只回收了932份，当然回收率不高是由多种因素造成的，并非都是由于被访者不会填答，不过从我们所了解的情况来看，这还是占了一部分的，因为笔者在发放现场就发现了有不少农民工当场就以不识字或者看不见为由婉拒了笔者，实际上的农民工群体的文化程度可能比现有的统计更低，而且这一点从2000年的全国人口普查也可看出，当时有四分之三的流动人口只有初中或以下的受教育程度。而农民工参加自学或者进修的人数也不容乐观，只有14.9％的人一直在坚持学习，大多数人都没有或者有心学但是感觉没有时间和精力去做。
表3-1:农民工是否在业余时间自学或者进修过
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│农民工是否在业余时间自学或者进修过│频数│有效百分比│
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│没有参加过学习 │392 │43.7 │
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│学习过，后来放弃了 │128 │14.3 │
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│一直在学 │134 │14.9 │
├─────────────────┼──┼─────┤
│想学但没有时间和精力 │221 │24.6 │
├─────────────────┼──┼─────┤
│学习没有用 │22 │2.5 │
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农民工不仅接收的正规教育和职业培训不多，而且教育质量也难以保证。统计显示：外出农民工中没有参加任何职业培训的比例为59.3%,获得原初地政府培训的仅有4.7％，更多的是目前的工作单位。并且培训的设备、师资和教材都影响了培训质量。这些限制造成了农民工中的大多数文化水平较低。这样一来，受教育的途径只能是向社会学习或边干边学。文凭、学历和教育证书作为社会屏蔽和筛选的功能已经越来越突出。2000年3月26日劳动和社会保障部发布的《招用技术工种从业人员规定》，确定了90个工种(职业)需要持职业资格证书就业。文凭等是根据人们的后天发展确定地位的标识，从原则上讲，强调后天努力的新制度要比原有的制度更具公平性，然而正是这个看似公平的制度却让农民工输在了起跑线上。较低的人力资本使他们在城市劳动力市场上处于不利的位子，另外，再加上城市职业保护政策的存在，使他们无法涉足政府机关、教育文化部门、金融机构等具有较高收益、较高价值资源的行业，获得比较理想的工作。他们能够选择的工作面受到极大限制，他们只能靠出卖自己的青春和体力，从事“3D”工作〔Dirty（肮脏的），Dangerous（危险的），Demanding（急需的）〕来谋生。
（三）不平等就业政策
人人都享有平等的就业机会，这是宪法赋予每个公民的基本权利。然而在现实的劳动力市场上所有的待遇区别都是根据是否具有本地户口而被识别的，所有的歧视性政策都是依据不同的户口登记地而针对不同人群实施的。这种排他性政策的实施严重妨碍了统一劳动力市场的形成，人为造成了不平等，限制了外来人员的就业机会。
随着国有企业改革的深化，下岗职工越来越多，政府在解决下岗职工再就业工作上的压力很大，城市下岗工人和外来农民工之间的就业冲突和矛盾也开始引起关注。实际上，在是否真的存在冲突尚存在疑问的情况下，政府把失业责任归咎为农民工，对城市居民的意愿做出正面回应，对政府是有意义的。于是，一场自上而下的为解决城镇下岗职工再就业问题而限制、清返农民工的“腾笼换鸟”运动在全国范围内大面积展开。目前大城市解决本地劳动力和外来劳动力就业竞争的主要做法，仍然是采用强制性的行政干预和保护性措施来限制外来劳动力的使用。首先是“清退”，即辞退没有本地户口的外来劳动力，将其岗位转让给本地劳动力；《武汉市再就业工程实施办法》（1997年）第二十四条规定：“ 各用人单位使用外来劳动力，必须认真执行总量控制制度，严格按照“允许使用”、“控制使用”、“不准使用”外来人员的分类管理办法执行。”
其次是收费，向雇用外来劳动力的单位和外来人口个人征收就业管理费、就业调节金、暂住人口管理费等，用作下岗工人安置和办公经费，一个外地打工者往往需要持有5-6种文件和证件（身份证、暂住证、婚姻证明、计划生育证、流动人口证、毕业证等）才能正常打工，而每一种证件都意味着一项费用，这种繁琐的管理，其目的在于增加劳动力流动的成本，达到控制数量和限制就业的政策效果；《武汉市再就业工程实施办法》1999年第七条[2004年（修正案）第七条]却规定：“外来劳动者求职，持身份证和户籍所在地签发的《外出人员就业登记卡》，按本市有关规定到劳动力市场行政主管部门办理就业许可手续。”最后，第三种方式是“腾笼换鸟”，主要是通过政策限定外来劳动力进入的行业和岗位，把这些腾出的岗位提供给本地市民；《武汉市再就业工程实施办法》1999年的第十三条[2004（修正案）第十四条]规定：“用人单位招(聘)用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。”
《武汉市再就业工程实施办法》（1997年）第十八条规定了下岗职工享有免费接受培训、免交劳动部门职业介绍机构中介费、自谋职业免收工商管理费等优惠政策。办法还规定，为安置下岗、失业职工兴办的劳动服务企业减收所得税。然而这些政策的效果并不是很理想，这在于这些岗位的收入、社会地位、劳动强度、稳定程度等与本地劳动力预期之间存在比较大的反差，相当部分的本地劳动力宁愿选择自愿失业，而不愿从事这些行业。
这三种政策措施背后的逻辑是外来农民工“抢”了城市市民的“饭碗”，即农民工的就业岗位和城市市民之间存在重合和冲突，是否真的存在这一冲突呢？大量实证研究证实，下岗工人和外来民工在城市里的就业岗位是不同的，本地劳动力主要是在制造业领域，他们的工作经验和技能比较专业、流动性低，因此在选择再就业方向时，仍然趋向于相同或相近行业，这样才能发挥他们的优势；而且市民的文化教育水平明显高于农民工，他们的就业领域自然从学历上就不在一个层次上（学历比较参见表3-2），不会和农民工形成竞争。相对而言，外来民工由于学历低、缺乏经验，主要是进入低技术含量的行业，还有一部分部分选择了自我就业的形式，所以他们与本地下岗工人的就业空间的重叠程度是比较低的（Song &Zhang,2001）。
表3-2:农民工和市民的文化程度比较(有效百分比%)II
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│文化程度 │农民工│市民│
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│小学 │11.5 │1 .1│
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│初中 │49.7 │14.9│
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│高中/中专 │30.3 │26 │
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│人专及以上│8.5 │58 │
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令人费解的是，一方面法律规定农民工作为公民享有平等就业和选择职业的权利；另一方面，政府法规和文件限制农民工的城市就业机会，这些自相矛盾的政策条文显然有悖于宪法的平等原则和公平精神，不仅不是市场经济改革中的制度创新，而且还是户籍和就业体制改革进程的倒退，是“地方保护主义”使然，从制度上破坏了和谐社会的和谐氛围，人为制造紧张气氛。一方面给予下岗职工更多的优惠政策缓解紧张关系；另一方面，严格限制外来民工的就业机会，制造城乡之间、城里人和外来民工之间的紧张氛围，试图把下岗职工的怨愤转嫁到农民工身上，制造一种舆论氛围即农民工“抢”了城市下岗职工的“饭碗”，这也就是为什么紧随再就业政策规定出台后不久就制定了所谓的劳动力管理条例，实际上就是从法律上限制外来人口的就业范围。这些不平等的政策强化了就业领域城乡分割的制度性歧视，强化了“城里人”和“乡下人”的身份等级色彩，直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民的就业活动转入“地下”，成为打“黑工”。有本地户口的城市居民独占好的职业岗位，外来人员被明确地排斥在这部分职业之外，在城市的就业机会变得日益狭窄，个人能力和才华得不到施展和发挥，生存问题极为紧迫。
那么对于同样为城市发展做出贡献的农民工和下岗工人，地方政府何以会出台文件优先保证下岗职工再就业呢？首先，城市下岗工人和外来民工在身份上不一样，下岗工人的再就业是要纳入政绩考核目标的，而外来人口的就业则是需要就“招”不需要就“赶”，因为他们是“外来人口”，不会纳入当地的各种统计中，尤其是人均GDP，其次，政策制定背后都有一套执政理念，或曰政策文化，不同的政策文化提出的政策策略是完全不同的，在现有的政策文化中对外来民工含有歧视性和功利性色彩，抱定的是农民工就是农村的农民，就是素质差，用他们就是把他们当廉价劳动力，他们的生死与城市无关，这也就难怪农民工一直都被称为“盲流”。这种不平等的政策的最大受益方是企业，因为排斥性的政策自然不认可外来劳动力的社会地位和工作保障。他们不必用对待城市出生的职工那样提供完整的社会保障给农民工，这极大地降低了企业的用工成本、提高了产品的竞争力，同时也为农民工讨薪埋下了隐患。
（四）权益救济制度
每一个体都有其自身的利益，为了获得利益满足，人们需要把自己的利益表达出来，尤其是自己的正当利益受到侵害时，更应该有权力和机会表达自己的利益诉求，维护个人权益。就利益表达的基本方式来看，不外乎两种，即制度化的表达方式和非制度化的表达方式。所谓制度化的利益表达方式，就是指通过国家正式提供的各种合法渠道，按照法定的程序来进行利益的表达。这种利益表达的根本特性在于其合法性。所谓非制度化的利益表达方式，是指在国家规定的途径和程序以外、不被国家和政府所认可的利益表达形式。这种利益表达的根本特性在于其非法性。落实到农民工身上，能够采取的方式则有利用私人力量解决、通过政府部门居中调解、通过司法途径和非正规方式（私力救济、自救式等），前面三种应该归属制度认可的表达方式，第四种属于非制度化表达方式，农民工断然是不会轻易采取最后一种极端方式的，只有在前面的渠道都行不通的情况下才会考虑。政府是公正的象征，在农民工的心目中应该是“为人民服务”、“为民作主”的，然而现实中的政府和司法机关却难以完成这一任务，让农民工再次失望了。
1.行政途径
劳动部门人手有限严重制约了有效监管用工情况，维护农民工的正当合法权益。据劳动保障部的统计，全国各级劳动保障监察部门承担着监察2700 万户用人单位的任务，却仅有1.9 万名专职监察员，有22.2%的地市和42.2%的区没有专门的劳动监察机构，有的区只有1-2 名监察员，由于人员少，劳动监察只能疲于应付投诉案件的处理，而没有足够的力量对用人单位日常巡查，不能将劳动纠纷消灭在源头，导致侵害农民工权益的事件不断发生。
我们科（区劳动局监察科）总共才3 个人，调查投诉案件要两个人同时到场，而全区农民工不下50 万人，欠薪案件肯定不少，但是我们管得过来吗，只能是投诉上门的，才能处理下，一家一家去查那是不可能的，人手有限，财力也不允许啊。（访谈）农民工在城市生活中正当权益受损后，他们首先会在自己的乡土关系中寻找帮助，但是乡土关系难以在城市发挥有效作用，毕竟鞭长莫及，这时他们寄希望于政府能为他们作主，可是“衙门”的门槛太高了，他们找不到申诉的路。而要解决问题首先要进对“门”，而要找对地方就得先费一番周折。下面是武汉市Q 区劳动局监察科对一个个案调查的真实笔录。
2006 年8 月24 日Q 区劳动局监察科
问：你们怎么知道到我们这里来的？
余某：我们开始不晓得，是有人看报纸，报上说像我们这样要不到工钱的可以找劳动局投诉，我们又不知道电话，后来别人说可以打报社的电话，我们就打电话到报社，报社告诉我们打114 查询，我们就打114 查询，那边告诉我们市劳动局的电话号码，打过去后，他们给了区劳动局的电话，我们打了后，又告诉我们你们科的电话，我们问了地址就来了。
报纸 报社 114 服务台 市劳动局 区劳动局 区劳动局监察科
图3-1：农民工寻找投诉部门的流程图
这是农民工找到相应部门经历的过程，而且据一位劳动局的工作人员介绍，他们每年接到的投诉中有一半以上都是通过这些程序才找到他们的，这也就说明农民工要找到对口的投诉部门并不容易。即便找到了“救星”，是否一定能解决问题呢？下面是上面找到劳动局后的余某等人讨薪的经历。
图3-2：农民工讨薪历程图
从时间上可以看出，农民工在讨薪过程中，开始往往希望通过正常的沟通能够要回应得的工资，这个过程一般都会持续几个月，有的甚至是几年，而对于大多数人来说，等待的时间成本和经济成本都很大，现实不容许他们等下去，但是又不忍心就这样放弃自己好不容易赚的“辛苦钱”。在这个案例中，余某等人等待了4 个月后，在好心人的提醒下通过报纸找到了劳动局监察科，然而找到劳动局只是第一步，后面还有很多程序需要经历，投诉到调查需要一个时间段，从行政处理的一般程序来看，这个过程还比较长，第一阶段的投诉处理就花了一个月的时间，第二阶段就更长了，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条和三十九条之相关规定，行政相对方（即被处罚方）可以有两个月的时间决定对劳动局的处罚是否提出复议，
2006 年4 月份工程结束
2006 年8 月24 日到劳动局投诉
2006 年8 月28 日B 公司项目部经理罗某到Q 区劳动局监察科回答质询
2006 年9 月5 日包工头胡某到Q 区劳动局监察科应询
2006 年9 月26 日 B 公司副总经理费某到Q 区劳动局监察科处理问题
2006 年10 月31 日B 公司以发包方未付款、资金周转困难为由拒不兑现承诺
2006 年11 月23 日，余某等仍未拿到工钱，遂爬上塔吊
图3-2：农民工讨薪历程图
从时间上可以看出，农民工在讨薪过程中，开始往往希望通过正常的沟通能够要回应得的工资，这个过程一般都会持续几个月，有的甚至是几年，而对于大多数人来说，等待的时间成本和经济成本都很大，现实不容许他们等下去，但是又不忍心就这样放弃自己好不容易赚的“辛苦钱”。在这个案例中，余某等人等待了4 个月后，在好心人的提醒下通过报纸找到了劳动局监察科，然而找到劳动局只是第一步，后面还有很多程序需要经历，投诉到调查需要一个时间段，从行政处理的一般程序来看，这个过程还比较长，第一阶段的投诉处理就花了一个月的时间，第二阶段就更长了，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条和三十九条之相关规定，行政相对方（即被处罚方）可以有两个月的时间决定对劳动局的处罚是否提出复议，或者在三个月内就劳动局的处罚向法院提起诉讼，如果企业既不提出复议也不上诉更不执行，那么劳动局才能向法院申请强制执行，实际生活中想拖欠的企业都会提出上诉，一审、二审和执行整个过程将会持续近两年，其成本之高令人咋舌。
2.司法途径
然而从现有的案例中少有通过劳动局行政处罚帮农民工要回工钱的，而更多的是通过仲裁和司法程序，然而司法程序的繁杂冗长和高成本挡住了农民工通过司法途径解决劳资纠纷问题的大门。以下是《中国农民工维权成本报告》中统计的讨薪成本。
表3-3:农民工依法维权所需的程序及各阶段经济成本.(单位:兀)
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│劳动监察举报│劳动仲裁│法院一审│法院二审│法院执行│总计│
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│120 │400 │150 │150 │200 │920 │
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实际上，农民工在讨薪过程中需要直接支付的经济成本远远不止这920元（具体参见表3-3），他们在维权过程中的交通费用和生活费用都远远高于理论上计算的基本费用，稍微复杂一点的案子，从农村到城里的路费、在城市的租房费和生活费这些随便一项都远高于诉讼费用本身。另外，由于自身文化水平有限，他们还需要支付请律师代写法律文书的费用，同时为了调取证据还需要另行支付交通费、电话费、查询费等等。为了一个满意的结果，他们往往要到一个部门几次甚至十几次。这样下来没有几千元甚至上万元是解决不了问题的。更为重要的是农民工在这个过程中的误工损失，即便再殷实的家庭只要官司缠身，不用多久就会陷入财政危机，更何况农民工家境本身就不是很好，一旦陷入其中，基本的生存都将成问题，背上债务负担是在所难免的。
另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十五条之规定，劳动争议案件一审时间一般为六个月，如果案情特殊需要，经当地人民法院院长同意可以延长六个月的审理期限，第一百五十九条之规定二审时间为三个月以内，根据需要经院长同意也可延长，由于我国目前实行二审终审制，所以只要当事人对一审裁决结果提出异议，不论是否能提出新的有效证据都可以启动二审程序，许多用人单位正是利用这一漏洞故意拖延时间，从而使一个简单的案件经过几年的一审、二审程序最后才能生效，这不仅增加了个人成本，也增加了国家成本，最后收益的却是不良的用人单位和个人。农民工仍然是要不回自己的辛辛苦苦挣来的工钱，也就出现了下面的故事。
陈德军等53 人在花了8 个月时间与老板周旋讨薪无果后，于2003 年5 月向天津市河北区法院起诉管现昌（工程方），要他给付拖欠的53 人劳务费70413.06 元。 审理过程中法院要陈德军对工程量举证。按天津市房管局房屋安全鉴定检测中心的抹灰质量鉴定收费标准，他主张的工程量评估费至少得花29000 元，占劳务费的近一半，陈德军无奈放弃评估。
2004 年8 月，河北区法院一审判决：除已付劳务费外，判被告管现昌付给陈德军等53 人劳务费共计14535.63 元，除陈德军能拿到2206.6 元外，其余52 人多的能拿960 多元，最少的只有3.5 元。
河北区法院执行庭要求民工自己亲自到天津来领工钱。而从湖北均川镇到天津，52 个人光来回车票钱就要花22000 多元，法院判的却总共只有14535.63 元。陈德军为此走上了“缠访”之路，在天津、北京不断向各级各类政府机关申诉，然而要么没有音讯，要么以失败告终，按照行为规范，他这样不断的去找政府部门的麻烦属于“刁民”了，是有违社会规范的，已经是越轨了。然而他只是想要回自己的工钱而已，一个简单、合理、合法的诉求却不得实现。可见现有的体制在某种程度上是纵容欠薪行为的，对欠薪行为缺乏有效的约束机制，这也就难怪这些年“欠钱的是爷爷，要钱的是孙子”，不论是道德上还是法制上都没有一套可行的方法来规范用工行为和保证农民工能够拿到足额的工钱。
3.权益救济失效的原因分析
用人单位通过合法的程序拖延或者拒不支付农民工工资，强行侵占农民工的合法利益，这一行为之所以能实现，与司法设计上存在问题有很大关系。在美国，如果有单位或者个人拖欠或者拒不支付员工工资，是触犯了“奴役罪”的，对于在林肯时期就废除了奴隶制的美国社会，对这一罪行的处罚是相当严厉的，而在中国拒不支付工资却被当作一般的民事纠纷，类似于个体之间的拖欠行为，这一定性首先就存在问题，农民工和企业之间并不是“实质上”的平等主体，农民工在司法过程中处于明显的弱势地位，不论是在举证还是律师聘请上都无法跟企业抗衡，这些繁琐冗长的程序和高额的成本都非农民工所能承受。政府却希图通过降低诉讼费用、提高审判效率来帮助农民工讨薪，这一看起来是“创建和谐社会”的政策，其效果令人质疑，首先降低的只是诉讼费而诉讼费在整个消费中只是很小的一部分，实际上，农民工的整个诉讼费用主要有三块：律师费用（律师代理费、案件处理费、交通费、文印费、通信费、调查取证费、异地办案食宿费用等）、诉讼费和在没有收入情况下的农民工个人生活开支。法院能简省的诉讼费这一块只是很少的一部分；其次，提高审判效率、缩短审理时间这一点很难办到。首先法官没有动力去提高农民工劳资纠纷案件的审理速度，即便能通过增加人手等方式来加快审判进程，但是必须经历的一审、二审和执行的程序却是省不了的，而且企业是否会配合审理更是一个问题，所以司法体制本身的障碍不可能通过某一两个政策得到解决；最后，法律真正的意义在于其威慑作用，繁琐和冗长的司法过程和高额的司法成本本身就是希望减少诉讼案件数量，维护司法权威性，而政府却希图通过司法来解决农民工讨薪这一简单诉求，其本身就是自相矛盾的。
只要留意就会发现当前农民工讨薪中大都走的是仲裁和司法审判这个程序，前文提到的通过劳动局行政干预的案例在实际生活中很少，但是《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；……”，也就是说劳动保障监察部门有权要求企业支付拖欠的工资，使农民工讨薪这一行为由民事纠纷转为由劳动局出面的行政处理，这一关系的转变就能把农民工从无休止的司法纠纷中解脱出来，而由劳动部门行使其正当的职责和义务，如前述，如果企业对劳动部门的处理意见不服可以申请复议或者上诉，其针对的主体都是劳动部门了，这样一来农民工讨薪的主体就是政府劳动部门和企业，而不再是劳动仲裁和民事纠纷中的农民工与企业，这一转变的意义是巨大的，但是问题是为什么在实际中很少有劳动局出面呢？首先，法律解释上存在问题，对于“ |