由于人民公社体制不适应农村改革的新形势，1982年中央决定撤销人民公社体制，恢复乡体制，撤社建乡工作从1983年全面推开，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好特别是工商业发达的地方则撤社建镇。

1980年代农民负担相对较轻，但从1980年代末开始农民负担逐渐沉重起来。正如一句顺口溜所形容的:头税轻，所谓“头税”主要是指农业税、农业特产税、耕地占用税、契税和屠宰税;二税重，所谓“二税”主要是指“三提’，，“五统”，即公积金、公益金和管理费、乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业收费;三税是个无底洞，所谓“三税”，主要指其他形式的摊派、罚款和收费。农民负担沉重逐步引起各级政府的重视。

一些部门和地区纷纷向农民摊派、收费和集资，使农民负担日益加重。不少地方农民人均负担的增长率，超过人均纯收入的增长率，超出农民的承受能力，严重挫伤了农民发展生产积极性，损害了党群、干群关系。如此发展下去，必将影响农村经济的发展和社会安定。对此，各级政府必须高度重视，把减轻农民负担问题真正提到议事日程，作为当前治理整顿、加强廉政建设的一项重要工作认真抓好。减轻农民负担不单纯是经济问题，而且是政治问题。它关系到国民经济的发展和农村乃至全国的政治稳定。为加强农业的基础地位，保护农民利益，需要切实减轻农民负担，调动广大农民积极性。随后中共中央、国务院一连下发了20多个有关减轻农民负担的文件，足见当时农民负担沉重的程度和农民负担积重难返的现实。中国提倡计划生育开始于50年代中期，但实施力度不够。直到1981年3月6日五届人大第十七次常务委员会会议决定，成立国家计划生育委员会，作为国务院常设机构，负责全国的计划生育工作。计划生育工作才成为各级政府的重要工作内容和考核指标。为了严格控制人口数量，对乡镇政府的领导实行计划生育目标“一票否决制”，计划生育成为乡镇政府的又一重要工作目标和任务。农村沉重的税费负担激化了党群、干群矛盾，同时在法制不健全的情况下，农民的计划生育观念还没有完全树立起来，乡镇政府和村委会为完成计划生育指标，往往会采取一些粗暴、过激的做法，人为制造一些矛盾。这些矛盾往往成为农民上访的原因，造成农村社会的不安定。保持农村社会的稳定和长治久安也成为乡镇政府的一项重要的工作内容。

从上面的背景中我们看到，以乡镇为代表的上级政府与村之间的关系日益紧张，农民与政府的对立情绪加剧。赵树凯认为:“1990年以来，农民自治运动日益强烈，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲”。为了监督和促使村委会和村民按期完成乡镇党委和政府交办的各项任务，乡镇政府向村派驻“包村”干部。“委派联村干部是全国各地乡镇政府流行的一种做法。联村干部有两种，一种是驻村干部，长期在农村蹲点另一种是不驻村干部，不定期到农村指导工作。联村干部影响村治决策主要有两种方式:一是参加村里召开的会议，在会议上传达上级政府的文件精神，传达上级政府对村治的要求，并依此提出建议;二是与村民直接接触，了解村民的意见和要求，然后反映到村级组织及乡镇政府”。无论采取哪种形式，事实上，这一时期的“包村”干部主要的工作是，在压力型体制下为完成上级政府在农村的各项政治和经济目标而对农民进行强制性管治。在传统计划经济体制下，我国政府的治理理念是一种管制型理念。政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约，并对公民活动的所有领域都加以干涉。在管制型政府下，政府以强制手段进行管理，公民只能处于被动服从的地位。在这种理念的支配下，政府与公民的主次、轻重关系被颠倒，“作为公民，个人在政治权利面前意气风发，指点江山;作为被统治者，个人在行政权力面前俯首贴耳，任由摆布”。换句话说，“在管制型政府模式下，行政权力渗透到社会生活的各个角落，社会生活的各个方面都处于行政权力的严格控制中，社会缺乏自主活动空间。在这种情况下，政府控制着社会资源的支配权和分配权，社会公众形成对政府的绝对依赖”。正是在这一前提下，“包村”干部充当了乡镇政府管治农民的排头兵。从下面的一组统计数据，我们可以看到在这种强力管治下，存在的一些严重问题。2001年8月国务院纠风办、农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制办关于2000年下半年至2001年上半年涉及农民负担的恶性案件的情况报告透露:在2000年下半年至2001年上半年期间，全国各地的乡镇干部参与农村收取各种税款的过程中，引发恶性案件26起(比上年同期增多7起)，死亡26人，180人受到党纪政纪处分，17人移送司法机关依法处理。①在短短一年的时间里，就发生了数量如此之多的恶性事件，同时我们也看到这还仅仅是揭露出来的一部分，还有一些没有上报。以行政权力强力管治农民，构成了这一时期乡村关系最鲜明的特点。

(一)税费重压下关于“包村”干部的制度规定

这一时期还没有专门针对“包村”干部的文本文件和详尽材料。关于这个时期对于“包村”干部的制度性规定的考察，主要是来自于乡镇领导和“包村”干部的口头访谈。

1.选拔标准—“狠”人当道

“包村”干部由乡镇政府和站所的工作人员组成，主要是一些常规性任务和临时性任务。一个村可能有多个“包村”干部，也可能一个乡镇干部包几个村。根据访谈笔者了解到，尽管当时乡镇政府对选拔“包村”干部的制度性规定非常笼统，但这一时期“选拔‘包村’干部有一个潜在的标准主要是选拔一些‘狠’人，能够镇得住农民的人，特别是能把一些把不太好管的‘钉子户’管住”的人。这样的人在选拔时成为首选，而且在当时的历史条件下，这样的乡镇干部可能会包几个村。在一些难度比较大的村，有时一个村要派几名“包村”干部。笔者在S镇一个村调查中，问到村民原来的“包村”干部叫什么名字，他们大部分人不知道，但大家知道他的外号叫“老虎”。这些“包村”干部在村里执行的任何一项公务，他们真正代表的是政府。这样的选拔标准和村民的反应，让我们看到政府与农民是互不信任的，政府眼中不可或缺的“干将”恰恰是老百姓眼中难以接受的“狠人”。乡镇政府与农民各异的目标必然会在其交汇处产生冲突，在解决这些冲突的过程中，在行政权力主导一切的情况下，政府必须是最后的赢家。因此实现政府的目标，就需要这些“狠人”来强力执行。

2.具体职责—“包村”干部的三座大山

收取税费:向村下达乡镇收取税费的数额和期限，并将村收取情况及时向镇委、镇政府进行汇报。在村干部收取困难无法完成任务时，由“包村”千部直接出面代表镇政府进行收取，甚至进行强制性收取。计划生育:督促检查村里计划生育执行情况，及时发现违反计划生育的村民和不能很好地执行上级计划生育政策的村干部。保持稳定:及时发现和化解影响农村稳定的因素，对于村里存在的针对乡镇政府和村委会的上访事件力争控制在萌芽状态。其它工作:农村防火、防汛、春种秋收等工作的安排和督促，“包村”需要把村里各项工作的开展情况及时向镇委、镇政府汇报。收取税费、计划生育、保持稳定这三大任务成为压在“包村”干部头上的三座大山。一位曾做过“包村”干部现为镇组织委员的同志说，“‘包村，干部承担起了超过其能力的责任”。可以想见，很大程度上“包村”干部也是在被迫的情况下去执行这些公务。在当时的历史背景下，完成这三大任务具有很大的难度，很多任务几乎是无法完成的。长期以来，我国的政治体制是一种压力型体制，这三大任务是上级制定后量化下来的指标，由村里来完成，在村委会无法完成时，就必须借助于强制性的手段，由乡镇政府派“包村”干部代表政府对村民直接进行管理。“包村”干部与农民这两个无奈的群体，恰恰折射出当时乡村关系无法调适的矛盾。在行政权力未受到有效约束的情况下，强力下的管治成为完成各项任务的唯一法宝。

3.考核办法与奖惩措施—以罚为主

由镇政府组织人员对“包村”干部进行考核，考核的标准依据是否完成镇政府交办的各项任务，对完不成任务的“包村”干部将处以1的一2的元不等的罚款。税费改革前对乡镇派往农村的“包村”干部考核非常简单，由镇政府对“包村”人员进行直接考核，这是一种由上向下的单项考核，无需参考“包村”干部直接面对的对象村委会和农民的意见;考核的项目也非常单一，就是看是否完成了镇政府给村里下达的任务。完成任务大部分没有奖励，而完不成的就要罚款，以罚为主，促使“包村”干部对村委会和农民加强管治。任何一项关系至少应该有两方构成，而构成乡村关系的两方却是一强一弱，农民根本无法影响这一关系，从上面的考核办法中我们看到，农民无法参与到对“包村”干部的考核中来，难以影响乡村关系，只能被动地接受管治。

(二)“包村”干部的具体工作“讨人嫌”

“包村”干部究竟做了哪些工作?他们又是如何完成的?“包村”干部在乡(镇)与村之间充当了一个什么样的角色?他们对乡村关系起一个什么样的作用?我们可以在旭东村一份十年间(1995年一2004年)不完全的会议记录中看到这一问题的部分答案。

1.“包村”干部忙收税(费)

完成各项税费的收取任务是村委会的主要任务和硬性指标，但由于税费任务相对沉重，税费增长速度超过农民收入增长速度，更重要的是当前农民还十分贫困，无力承担繁重的税费。在这种前提下，给税费征收带来很大的困难，但及时上缴的税费对于完成上级任务和保证镇村的正常运转具有重要意义。因此在村委会无法完成任务时，“包村”干部会直接参与其中，代表镇政府直接进行收取，甚至采取强硬措施进行收缴。下面是一份S镇旭东村十年会议记录(1995年一2004年)的部分内容:

(1)农业税和各项集资

1995年6月21日

一、落实95年小麦征购任务、农业税。95年小麦任务15000斤，z队每人29斤，2队、3队每人28斤，4队每人27斤;农业税1队每人5.4元，2队、3队每人5.2元，4队每人5元。二、每人10元乡里建中心小学和派出所每人2元钱集资上户口微机管理，以上两项任务必须于6月24日完成，完不成者罚款10元，完成者奖励20元。1996年12月14日

一、乡统筹款每人78元;西皋学校每人5元，计83元;二、粮油任务:每人花生米10斤，每斤2.20元，顶集资款用，任务18号完成。完成任务的奖励小组长150元，完不成的不受奖励。

1997年6月24日

乡里分给咱们村小麦任务8131斤，567名有地人口，人均不到15斤，根据各队人口责任田不平衡，1队每人多卖1斤，2队3队按平均数，4队少卖1斤;农业税4323元，1队每人8.7元，2队3队每人8.1元，4队每人7.5元;夏季乡统筹款每人30元。卖麦任务28号完成，乡统筹款30号完成。完成任务的奖金50元，完不成的没有。

1997年11月20日

提留、粮油入库:分给花生米5900元，瓜干13500斤。每人花生米n斤，瓜干25斤提留款“元，工地款5元，计71元。粮油折价款、提留款完成任务的每个组长奖金150元。

1998年7月1号

夏粮入库、三提五统:夏粮15129斤，人均27斤，农业税4316.7元，人均8.5元;夏季三提五统每人40元。

1998年11月23日

“三提五统”全年108元，夏季收40元，余68元，秋季再收68元;河道工程25元，村交10元，户交15元，共收75元，村每人给交18元;粮食每人10斤，油料每人15斤，玉米斤0.6元，油料每斤1.6元。任务粮油于n月20日完成，三提五统与河道工程于11月26日完成。按时完成奖组长150元，不按时完成不奖不罚。

1999年6月28日

贯彻乡会议精神，安排”年夏粮入库、农业税、三提五统、铜红路桥涵和腾石公路款:(1)季乡派8000斤，每人15斤;(2)农业税4516.32元，每人8.5元;(3)三提五统每人40;(4)桥函工程和铺石子、沙每人50元。

2000年6月29日

关于夏季统筹款的征收和夏粮入库，用什么样的办法征收，具体情况是镇分配的。夏季统每人40元，农业税分给咱村4621.04元，铜石公路集资每人10元，校改集资每人70.5元，粮任务全村17190斤平均每人30斤。

2000年11月5日

秋季提留款和粮油入库:乡安排每人提留款60元，学校改造10元，铜红路铺油款10元，区分给工程款每人10元(n月10日)，计每人90元。花生米每人30斤，单价大约在1.4-1.55元之间;玉米每人30斤，单价大约在0.48元左右。

2001年6月27日

咱村农业人口563人，去掉70岁以上的老人和残疾人员，我村应交夏季统筹的人数是514人，每人夏季统筹40元。农业税、特产税分给咱村任务是8534，79元(农业税3389.79元，特产税514.5元)，具体分配为567人，每人小麦20斤，农业税9.08元。村两委具体分工为，从28号开始收麦和统筹款，小麦为2天收完，统筹款(从6月28号一7月7号)10天的时间，各组按时完成任务的奖150元，如不按时完成不奖励。

2001年11月17日

秋季夏粮入库和三提五统，人均花生米20、1.3元二26元;玉米20斤/0.45=9元;瓜干10x0.30=3元，计价款38元。人均再交31元。村垫支工程款4元，特产税5元，人均再交22元。

2002年7月10号

农业税征收、夏粮入库:小麦每人13斤，另加1斤筹备粮(优质小麦单价0.53元);农业税每人97.5元，夏季按每人50元收取。

2002年12月1日

农业税征收工作:今年每亩地72.78元，口自村每人0.98亩，应交71.32元，夏季已征收每人50元，秋季再交21.32元。粮油入库，今夏粮已完成，油料人均5斤。

2003年6月28日

书记传达了会议精神，安排农业税的征收工作，认为农业税每人71.33元的一次性征收，老百姓一次拿出有困难。

2003年7月6日

对于农业税征收，今年镇要求本人到农税大厅缴纳。今年的夏根入库，每人13斤，咱村不再缴纳，由村集体交点补差。

2003年11月11日

秋粮征收，油料入库，镇分给咱们村秋根任务是12240斤，油料5620斤。11月20日具体分为瓜干每人20斤(0.32一0.35元)，油料每人10斤(每斤2.2元左右)o

2004年8月21日

下发农税税单，未交税的农户不能下发。

(2)屠宰枕

1997年5月13日

关于徐乡长、魏所长来安排生猪收费问题，乡里安排交9000元，已交525元，再交8500，先使8500元的货款，然后收了再还，经研究先办4000元货款，那4500元收了再还。

2002年7月10号

生猪税的征收改为收取屠宰费，改由原来每头32元收每头22元。

(3)农村义务工

1994年10月31日

平腾路南段二期工程，乡分给咱们村1456方的搬方任务，填方490方，需要投工1000个(分工:长40米，宽12米)。由于路程远，地面小，一家一户出工难，经两委研究每人〔军属、属、残废、民办教师不出工)集资8