(一)研究的缘起及意义

乡村关系长期以来受到学者和政府的关注和探索，乡村关系究竟是一种什么样的关系?哪种乡村关系才是和谐的乡村关系?乡村关系的发展趋势又是什么?1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)))对乡村关系第一次作了明确规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持、帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从法律上看，乡村关系不再是行政上的上下级关系和直接的“领导”与“被领导”的关系，而是“指导—协助”的关系。事实上，乡村关系远较此复杂得多，村委会与乡镇政府的关系只是其中的一部分，乡村关系还包括乡镇党委和村支部的关系和乡镇党委、政府与农民的关系。本文认为乡村关系的实质是以乡镇为代表的政府与农民的关系，这也是本文探讨的中心问题。无疑，“包村”干部充当了政府与农民联系的媒介。

本文通过考察乡镇干部“包村”这一工作方式的历史发展和各个时期的具体运作，立体式揭示乡村关系的发展变化。从八十年代末到免除农业税前，乡镇“包村”干部最重要的工作是收取税费、计划生育、保持稳定这三项工作，这与当时的历史环境和社会基础密切相关。免除农业税后，中央提出建设社会主义新农村，“包村”干部即后来的农村工作指导员在农村的主要工作开始围绕着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容齐整、管理民主”这五个方面进行。透过上面的这些变化，我们应该看到这不仅仅是工作内容的转变，也深刻地反映了执政理念、政府职能的转变，并由此带来乡村关系的转型。

中国有九亿多农民，农民问题无疑是中国的核心问题之一，构建一个和谐稳定的乡村关系，无论是对实现中国现代化建设的目标，还是对贯彻中国共产党“以民为本”的核心理念，都具有重要的意义。一段时期乡村关系曾一度紧张、失调，对乡村治理带来了很大的负面影响，也威胁到乡村社会的稳定。而免除农业税不仅从经济上减轻了农民长期过重的负担，也为从政治上改善乡村关系，构建新型乡村关系提供了一个契机。通过干部“包村”这一历史实践，我们可以明显感觉到乡村关系的转型。笔者考察分析乡村关系转型这一主题，力图为构建新型的乡村关系提供理论支持和如何促进良性互动的新型乡村关系提供实践上的参考。

(二)若干概念的界定

为了更好地解释乡村关系转型这一主题，笔者首先对本文涉及的几个重要概念进行界定。

乡村关系一般是指乡镇政府与村委会之间的关系，但在本文中更主要是指以乡镇为代表的政府与农民的关系，它是国家与社会关系的一部分。

“包村”干部是指乡镇政府安排一个或几个乡镇政府的工作人员联系一个村或几个村的工作，主要由他们负责督促完成乡镇政府下派给村的各项任务和指标，这部分人员称为“包村”干部。

管治是指行政权力渗透到社会生活的各个角落，社会生活的各个方面都处于行政权力的严格控制之下，社会缺乏自主活动的空间，农民只能被动的完成政府提出的各项任务和指标。

服务是指公共服务，政府作为一个服务者，农民作为一个服务的接受者，政府向农民提供他们所需要的各项公共服务。

(三)研究的现状

在我国原来的压力型体制下，乡与村的关系是一种直接的领导关系。自1987年((中华人民共和国村民委员会组织法(试行)))推行以来，第一次通过法律的形式规定，乡与村之间是指导与被指导的关系。事实上，乡村关系包含哪些内容?究竟是一种什么样的关系?随着三农问题的凸现，乡村关系日益引起学术界的关注与争鸣，乡村关系成为研究农村问题和基层治理无法回避的问题。不同的学者从不同的角度出发，对这一问题进行了探讨，提出各自不同的观点。

代表性的观点:第一种是“合作型的乡村关系”、“支配型的乡村关系”、“放任型的乡村关系”(胡庆东<2004>欧志文<2003>李锦顺<2003>李善峰<2003>等);“合作型的乡村关系，在这种关系中，村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，乡镇政府只是在村庄之间和涉及全乡镇的公共事务、公益事业和公共工程建设中发挥协调、统筹和组织作用。同时，村民委员会积极协助乡镇政府开展工作，推行国家在农村的各项政策。二者在法律规定的限度内，建立一种平等的民主合作关系”。“支配型的乡村关系，这种关系是人民公社管理体制的延续。习惯了对村级组织进行行政领导的乡镇政府，似乎不大愿意把领导权变为指导权。表现在工作中，乡镇政府对村民委员会仍以‘命令’代替‘指导’，将村委会视作自己的下级办事机构加以支配，导致了村委会的‘附属行政化”，。“放任型的乡村关系，这种乡村关系与支配型的乡村关系正好相反，乡镇政府不对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，也有少数村庄借口村民自治，拒绝接受乡镇政府的领导，村民委员会不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，出现了‘过度自治化’的倾向”。第二种是“附属行政化”、“过渡自治化”(廖淑华<2004>杜胡清<2005>程同顺<2001>王冠中<2002>等);“所谓‘附属行政化’是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接下属组织，沿用传统领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举的干部随意调动、任免;或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令”。“所谓‘过度自治化’，就是指村民自治超出了政策法律规定的范围，村自治组织擅自做出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法义务，违法限制村民的自由权利”。第三种是“车轮型”模式的乡村关系(李文辉<2003>);李文辉提出的“车轮型”模式，认为乡村关系如同双轮驱动，前后轮相互独立，但方向和步调一致，乡与村之间的纽带就是车轴。第四种是“强乡弱村”“弱乡强村”“弱乡弱村”(贺雪峰<2005>等)。这些学者考察了乡村的选举情况和近十年的日常治理活动，分析了选举和日常治理中乡政权所扮演的重要角色，探讨了制度文本、村庄性质、混合型治理与乡政权介入的关系，在此基础上根据乡政权对村庄的控制力和村庄的自主能力二维因素提出了“强乡强村型”、“弱乡强村型”、“强乡弱村型”、“弱乡弱村型”四种类型的乡村关系。此外还有完全同一型、完全对立型、妥协借用型、选择控制型、复合型模式、合作型模式等。这部分学者考察了乡村关系中的现实表象，从乡村关系的协调和紧张程度的角度把乡村关系分为完全同一型、完全对立型和双方妥协型。这些研究也主要是在村民自治背景下进行的，这些划分方法大都是把乡村关系定义为村委会与乡政府的关系，从这一个视角，分析二者关系的类型，通常是一种静态的类型学划分，难以真实地反映在不同历史时期不断变化的乡村关系。

还有一部分学者把乡村关系进行细化，认为乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导的关系，乡镇政府与农民在政府依法处理的行政事务上是管理与被管理的关系(郭正林<2002>乐观清<2004>马宝成<2005>等)。这些学者认为，乡镇与村一级之间具有三重关系，即乡镇党委与村党支部的领导关系、乡镇政府与村委会对社会事务的指导关系和乡镇政府与村级组织在行政上的管理关系，它们分别体现了党的领导原则、村民自治原则和依法行政原则。缺少任何一条都会造成乡村关系的失调，加剧乡村关系的紧张。这是一种对乡村关系的分层式研究。

还有一些学者仅从法律文本出发，认为现在的乡村关系不再是领导与被领导、支配与被支配的行政隶属关系，成为法定的指导与被指导和相互协作关系(上官酒瑞<2002>)。我们知道仅从文本研究乡村关系，难免会脱离农村社会的实际，无法准确反映乡村关系的真实状况。项继权通过在河南南街、山东向高、甘肃方家泉村的实证调查，在《乡村关系的调适与擅变》一文中认为，在现实的政治生活中，我国乡村之间并不是简单的“领导关系”或“指导关系”，而是存在多重互动关系。吴理财认为，村民自治的发展将使乡村关系朝着良性互动的方向发展。

以上的研究多集中在全国免除农业税之前，基于村民自治大背景下得出结论，多是对现实乡村关系的一种文本制度的研究和静态的类型学划分，他们多把乡村关系的研究重点放在乡镇政府与村委会的关系上。特别是对新的时代背景下，在免除农业税之后，新农村建设中，乡村关系在实践中发生了哪些变化关注得不够。本文将从“包村”这一具体制度切入，将研究的重点放在乡村关系，即以“包村”干部为代表的乡镇政府与农民之间的关系上，动态地揭示乡村关系在免除农业枕前后的变化，并探讨乡村关系变化的趋向。

(四)研究的方法及资料来源

方法对于研究的意义毋庸多言，本文研究目的和分析框架决定着本文主要采用以下几种研究方法。

历史分析与实证分析。历史分析要求从历史的因果联系中去把握政治现象和事物的本质及其发展规律，这就是说“要看某种现象在历史上怎么产生、在发展过程中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的”。实证分析在政治学研究中得到了十分广泛的应用，通过考察事物在实际运作中存在的问题，从而对这一问题进行实事求是分析。本文采用上述两种方法对“包村”制度进行历史考察和实证研究。

比较分析与个案调查。比较分析既包括历时性分析也包括共时性分析。本文主要是采用了历时性分析的方法，通过对比不同时期的干部“包村”运作来透视“包村”制度变迁所折射出的乡村关系的实态变化。尽管个案分析有其局限性，个案分析作为一种政治学分析的常用方法，仍具有重要的价值。在调研中本人注重收集典型案例，通过对典型案例的分析，力求发现典型案例后面的普遍意义和共性价值。制度分析。制度分析在政治学研究中得到了越来越广泛的应用，制度分析物优势是显而易见的。本文在注重实证调查的同时通过分析制度性的规定，以及前后制度的不同，来解释制度的社会基础、价值观念、执政策略等方面的变化。本文的研究资料来源主要有二个方面:一方面是地方县志、镇志、政府文件以及相关部门和个人的汇报材料;另一方面是作者于2005年12月、2006年7月和8月三次在S镇深入实地的调查中获取的观察和访谈资料。同时还参考了本人多次在安徽、湖北农村调查所收集的关于乡村关系的书面和访谈资料。

(五)S镇的基本情况

S镇为春秋时期古国遗址所在地，历史文化悠久。据载镇驻地郑家村由姚、刘等姓于明洪武(1368一1398年)年间在羊山脚下建村，取名姚家庵子。1949年建国时，归Z县所辖，时称小S区，1950年改为六区，1955年设S区，驻朱家村，1958年设朱家村乡，同年冬天，成立先锋人民公社。1959年3月，改称朱家村人民公社。1961年5月改称李阳区，驻南埠庄，下设人民公社。1971年4月撤销S区，组建S区人民公社，驻郑家村。1982年2月撤销人民公社，成立S区公所，驻郑家村。于1985年8月根据省人民政府、市专署指示，撤销S区公所，成立郑家乡人民政府。1993年经省人民政府批准，改称S乡人民政府，1998年9月改为S镇，2001年3月将原唐村乡7个村庄并入，为现在的S镇。S镇位于Z县城西南部巧公里处，与三镇一县一市毗邻，全镇总面积91.6平方公里(13.74万亩)，其中，耕地面积2327公顷(3.5万亩);林地面积3333公顷(5万亩);干鲜果园面积467公顷(0.7万亩)，苹果200亩，葡萄200亩，桃1000亩，板栗5000亩。境内主要为丘陵山地，北部为卡斯特岩溶地貌，南部为花岗石风化麻岩地质，山峰主要有丰山、香山、娄山、红山、邱山，河流主要有娄阳河、娄阴河、丰阳河三支河流。镇驻地处于群山环抱之中，山青水秀，景色恰人。全镇有5个工作区，辖54个行政村，58个自然村落，共4.2万人口，以汉族为主，兼有彝族、低族、傣族等少数民族。2001年农民人均纯收入2398元。全镇共有62个党支部，党员1228人，村民小组182个。2005年，经过村庄合并，现有行政村44个。

目前，全镇已实现村村通公路，普及了有线电视、有线电话。农田水利基本建设初步实现产业化，土地灌溉面积达到75%以上，95%的村吃上自来水。在镇驻地设有辖S镇和临涧乡两个乡镇的中心法庭、国税分局、地税分局、交警七中队、公路站及交管所;有中学1所，在校学生1307人;完全小学7所，希望小学1所，在校学生共有4100人;有中心卫生院1处，联合诊所18处;有小(一)型水库3座，小(二)型水库巧座。

S镇物产富饶，农业发展势头强劲，畜牧养殖产业基础好、发展快。特色物产有桃、苹果、板栗、樱桃等果品，生姜、土豆、西瓜等瓜菜，茶、黄烟、桑蚕、金银花等经济作物。经过近期的农业产业结构调整，现形成畜牧、果品、桑蚕、茶叶、瓜菜为主的农业产业结构。现已有十三个生猪、红山羊等牲畜养殖基地。S镇自然资源和矿产资源丰富。自然资源主要有花岗石、页岩等，矿产资源主要有铁、金等，铁矿储藏量大，含量高，具有开采价值。储量特别大的主要有蛙石、萤石、石英石等。瘦石分布在S镇大城西村附近的小山上，矿体长1700米，宽500米，最大厚度30米，总储量约200万吨，瘦石主要用作绝热和隔音材料，也可作软水剂。萤石分布在S镇西河村附近，矿体走向北东，长约3000米，平均宽200米，总储量20万吨。矿石为白色、浅绿色、浅红色，是制取氢氟酸的唯一矿物原料;炼钢工业用作熔剂;无色透明的晶体用作光学仪器的材料。石英石分布在S镇西丰村，储量较大，是玻璃、塘瓷等的制作原料。此外，还有储量丰富的玄武岩、花岗岩、石灰岩等矿产资源。为什么把S镇作为本次研究的范本，主要是基于以下几点考虑:一是S镇是笔者的家乡，笔者对这里的情况比较熟悉，便于调查和获得第一手资料;二是S镇经济条件一般、社会比较稳定，在全县中各项工作基本处于中等水平。因此在S镇基础上研究乡村关系，其结论会具有一定的代表性和普遍性。