1引言

“三农”问题是制约我国经济社会发展的瓶颈，只有全面的、综合性的、持久的发展农村经济，才能逐步缓解或解决日趋严重的“三农”问题[1]。党的十六届五中全会提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，是从战略全局出发，全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的重大举措。这是党的农业和农村政策的延续、深化和发展。

1990年代以来，随着农民收入增加，农村住宅空间结构形态发生了新的变化，村庄外围大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房，而村庄内部多为破旧、老式甚至于闲置的住宅。这种外围新建，内部闲置的农村住宅空心化的聚落现象，许多学者称之为“空心村”[2][3]。它是我国农村出现的一种新的聚落空间形态；受经济、制度、规划、管理及观念等驱动机制的影响，空心村现象必定会对农村经济消费结构、土地利用结构、耕地保护、农村公共设施、居住环境等方面产生重大的影响[4]。

目前，我国农村普遍存在“空心村”问题，“空心村”问题既造成大批土地浪费，也严重影响村容村貌，已经成为村庄建设中亟待解决的一个突出问题[4]。

对农村住宅空心化的研究，目前已深入到农业经济与管理各个领域，但从总体上来说，多停留在对空心村这一农村普遍存在的聚落空间形态现象表面的、实践性的分析，而从理论上进行深层次探讨者较少，部分学者对空心村的定义[5][6]，空间结构形态演变[7]进行了有益的探讨。

对农村住宅空心化形成机制及其深层次的社会影响进行分析，并在此基础上提出一些整治空心村的有效措施。这必定对当前全面开展土地整理和农村住宅制度改革及“三农问题”有一定的借鉴作用。

2形成原因
公用设施缺乏促成农民外迁是“空心村”形成的一个主要原因。由于不少道路没有硬化，很多岗地村庄道路“晴天一把刀，雨天一团糟”，平原村庄则是“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”。由于大部分村庄没有地下排水设施，雨水全靠地表自然排水，使得村内老房无法排涝，生活十分不便，只好搬到村外住。
此外，规划管理滞后，相关法规不完善也是不可忽视的重要因素。具体归纳“空心村”形成的原因主要有以下几个方面。

2.1农村规划相对较少，村镇规划极不完善
一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。
一是许多村长期不搞规划。不少村庄规模逐渐向外扩展，在老村之外又划新宅，占地面积越来越大，老宅基地闲置越来越多。二是不少村规划不科学。只注重新房要整齐划一，因地设宅，而忽视了对旧宅基地的改造利用，没有解决好住宅和商用房问题，群众不愿在老村建房，造成老村宅基地杂乱无章。加上规划缺乏监督，致使这方面问题愈加严重。

2.2新宅基地审批杂乱，旧宅基地纠纷甚多
一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人对调的，大都不很规则，因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造成人际关系难以相处。翻建新房时，高了惹人闲言，遭人记恨；低了对己则不利，心里别扭。倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省事，悠闲自得。部分土地执法部门和人员法律意识不强，碍于情面，不按政策严格把关，随意审批宅基地。调研中发现，有的农户小孩才几岁，其宅基地就已批占。

2.3部分干部越权谋利，节约用地意识不强
一是部分村干部法制观念不强，越权指定宅基地，或不按土地法要求研究报批宅基地，以个人感情影响标准，该划的划了，不该划的也划了，越划越多。二是一些村干部原则性不强，老好人思想严重，怕得罪人。三是个别干部以身作则不够，利用职权为子女划宅基地谋利。四是工作不规范。对需调整宅基地的农户，只有口头协议，没有签订文字协议。遇到划新不交旧的钉子户，没有处理根据，没有办法解决，只能任其发展，年复一年，空宅、空院越来越多。

《中华人民共和国土地法》明确规定，农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，任何单位和个人不得私自转让或买卖。但由于宣传贯彻不到位，造成农民对土地公有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，就千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任地当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房。

2.4政策法规宣传不力，审批制度不够健全
许多土地执法人员由于法律意识不强，碍于情面或迫于压力，不是依照《土地法》及有关法律法规要求办事，而是丧失原则，滥用职权，随意审批，致使一些有钱大户买通国土干部挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多建房，平民百姓请客送礼争地抢建房，造成对住宅管理的失控。对《土地法》等法律法规政策的宣传贯彻不到位，一些干部、群众不懂得个人只享有宅基地使用权，而不享有所有权，片面认为土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，还有部分群众对户型划分的标准不理解，总认为老人也应占有一处宅基地。于是就千方百计多占宅基地，或未经许可随意调换建房。

2.5群众思想认识落后，封建迷信思想严重
原有村庄因无统一规划，宅基布局乱，房屋间隔小，出路狭窄，许多农民群众观念滞后，总认为老宅基地是祖上传下来的，对老宅院一直恋恋不舍，新房建起来了，老房也不愿拆除。

此外，旧宅基地大都很不规则，因采光、通风、排水、出路等问题，邻里之间经常发生矛盾，造成人际关系难于相处，村民都想在村外划新宅基地建房。

在外务工人员的老宅基地难以管理，村里搞规划时，涉及到这些人员的老宅基地，他们以种种理由不愿拆除旧房，致使这些宅基长期闲置。子女对老人不孝，导致一些老人只好单独占一处宅基地也是一种常见现象。

3对策与建议
　　为了进一步贯彻落实党中央国务院实行最严格的耕地保护制度等方针政策，挖掘土地资源潜力，使土地资源有效合理利用，维护农村稳定，促进农村经济发展，对农村“空心化”治理势在必行。

3.1开展农村用地规划活动，实行宅基地有偿使用制度
应首先进行建立在村组一级基础上的乡村利用规划。要科学规划建设用地，农民翻建、新建住房，要利用原来的宅基地或向中心村、集镇区集中；公共服务设施建设，尽量在村庄、集镇用地内部进行；道路交通和水利等基础设施建设，应立足于改造、扩建原有设施，减少对耕地等农用地的占用。

农村宅基地有偿使用自1990年代初提出以来，逐步显示出其较强的积极作用。宅基地的有偿使用应当与土地产权制度建设与管理相结合，进一步明确农村宅基地的土地所有权和村民对宅基地的使用权年限，执行以农村人均建筑占用面积作为宅基地控制标准，引导村民由多宅基地转向提高土地容积率的正确道路上来，实行有偿使用，利用经济手段进行调节，以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。

3.2健全农村用地审批制度，加大法律法规宣传力度
国土职能部门与村委会相结合，建立健全各项用地审批制度，严格执法，按章办事，本着“先批后建”的原则，对未经审批强行占地建房者，应依法从严处理。

县（市）区、乡、村要组织力量，加大对《土地法》等法律法规和政策的宣传力度，提高农村干部和农村群众的法律观念和节约土地资源的思想意识，自觉节约用地，有效合理利用土地资源，使有限的土地资源最大限度地造福于社会。  
  
同时，对于规划情况、户型划分标准等问题，都要向农民群众解释清楚，争取农民群众的理解和支持

3.2实行农村土地信息监控管理，加大政府对土地监督力度
运用现代技术，尤其是计算机和GIS技术对农村土地进行信息监控与管理，用信息化、科学化、高效化的管理模式进行农村宅基地的管理和耕地的有效保护，从根本上杜绝农村住宅空心化的形成源头，推动农村用地的良性发展。

国土资源管理部门要切实履行相关法律法规赋予的职责，积极参与新农村建设项目的预审和全程监督管理。
建立和完善公开新农村建设用地公开制度和监督制度，公开用地计划，公开用地信息，公开集体决策，规范新农村建设用地行为。通过对新农村建设用地行为的监督，严把土地供应闸门，保护基本农田，支持新农村建设。

3.3进行农村旧宅基地改造，引导农民向中心村镇发展
农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新。对收归集体的旧宅基地，结合地形、位置、土质等实际情况，或用于批给其他农户，做宅基地建新房；或进行复耕，发展农作物。这样既体现了宅基地归集体所有、农户使用的原则，又可充分挖掘土地利用潜力，达到节约土地的目的。

有关部门在进行村镇规划时，应结合小康村建设，将农村住宅纳入规划范围，科学设计，有序建房，积极引导农民向集镇化、规模化方向发展，以避免耕地被无端浪费。同时，要帮助农民将房屋建造得更加合理、实用，防止今天建明天拆，劳民伤财。

3.4强化农村两委班子建设，全面开展“空心化”整治活动
要进一步加强对农村两委干部的教育和管理，提高村两委成员政策水平、法律意识和工作能力，使其成为政策水平高、法律意识强、严以律己、以身作则、办事公正、为民服务、为官一任、谋福一村的农村工作带头人，从而促进落实农村规划和治理农村“空心化”工作取得明显成效。

市、县市两级政府应尽快组织一次规模大、见效快的农村“空心化”全面集中整治行动。进行旧村改造，填实“空心村”，实行有偿使用，加强队在外务工人员旧宅的管理。注意引导村民按统一规划标准进行建房，逐步改变一家一户的建房方式。有条件的，可采取统建、联建方式建造公寓式住宅，以提高土地利用率，实现村庄用地集约。

4结语
随着农村生活水平的提高，先期富裕起来的农民建房积极性高涨，在老村之外又聚集成新村，致使旧村出现大量闲置、废弃的宅基地和空白带，而新的民宅布局散乱，占地面积过大，宅基规模不断扩大。久而久之，便形成了一个个庞大的“空心村”。

整治“空心村”，当务之急必须规范宅基地占用标准。其次，按照合理布局、节约用地的原则，完善村庄建设规划。再次，严格宅基地审批管理，对新批建农居按规定签订拆旧协议，以便按规划实施旧村改造；对无证用地、多占地、占好地的，可以采取行政、法律和经济手段，促使其尽快退出土地，对违反规划的乱批乱建行为坚决予以制止。

对农村大量闲置宅基地进行全面整治，是一个长期而复杂的社会工程，因此，必须充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施，把近期建设和长远目标结合起来，防止简单化和“一刀切”，从而逐步遏制农村闲置宅基地不断扩大的趋势，为全面建设小康社会奠定基础。

总之，社会主义新农村建设必须遵循客观规律，农村违法建房仅是一种现象而已，可揭示出的却是农村社会发展的本质规律。从农村经济合作组织的发展趋势看，纵向线型的行政体制与模向跨区域的块状经济已极不协调，必须重建农村发展中心机制，这才符合社会发展客观规律。

参考文献：
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[2]纪永茂.改造“空心村”，建设新农村[J].发展研究,1998,(8):40-41.
[3]单胜道.“空心村”问题及其对策研究[J].农村经济,2000,(3):24-25.
[4]许树辉.农村住宅空心化形成机制及其调控研究[J].国土与自然资源研究,2004,(1):11-12.
[5]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策研究[J].城市规划,2001,25(6):8-13.
[6]张昭.关于河北省空心村治理的理论探讨[J].河北师范大学学报(自然科学版),1998,22(4):573-576.
[7]张军英.空心村改造的规划设计探讨——以安徽省巢湖地区空心村改造威力[J].建筑学报,1999,(11):12－15.
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