三、华北地区“区制”的特征

首先，清末民初时期，所谓县域之内“区”的概念并不固定，而是泛指性的区域单元；它不是一级基层政治体制，而是举办因新政而兴的各类新型事业和地方自治事务的区域的总称，即所谓学区、警区、(保卫)团区、城区、镇区、乡区、选举区。这一时期的所谓区级组织，是因县域面积过于广大，而办理新政事务颇繁，“若一切政事，皆直接于县，则双方将不胜其繁冗，故不得不设区的阶级，以便分而易治。”⑤因此，各种地方自治的区域单元设置，可谓是因事而设，或因警务、或因学务、或因自治、或因选举、或因团务，自然导致县域以内“区”的设立五花八门，不一而足，出现各类“区制”混杂的局面，往往一县之内，数“区”并存。直隶青县入民国以后，“将全境划为五区，其初本为警务新章，后以比年政令纷繁，县府有事类多饬警局代为执行，以致警政区域几为全部自治区域”。⑥直隶井陉县民国初年“区制甚不

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⑤孙兆昌：《河北省乡治概要讲义》，出版时间不详，第21页。

⑥张凤瑞等修：《青县志·疆域志》。

一致，有警察区，有教育区，有自治区，区之大小多寡，各随其便利而划分之，彼此不相顾及”。①

    其次，“区”的设置，以户口、地形、面积、交通、经济状况与人民习惯等因素为标准。揆诸文献，清末民初设区主要依据人口与“本地方固有之境界”。清末地方自治单位采城镇乡制度，“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”“城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方详确分划，申请本省督抚核定。”[3](p3)1914年12月29日，北京政府颁布《地方自治试行条例》，其所规定的设立自治区的标准仅是人口数量，“自治区以该行政区域管县若干，除该行政区域户口总额，为一县户口之平均额，再折衷以六区除一县户口之平均额，为一区户口之平均额，户口满一区平均额以上者，为合议制自治区，其不满一区之平均额者，为单独制自治区。”[3](p49)

    南京国民政府时期，户口与地形依然是划区的主要标准。1928年9月15日国民政府公布的《县自治法》规定，“各县按其户口及地形分划为若干区。除因地方习惯或地势限制及有其他特殊情形者外，每区至少应以二十村里组成之。”[3](p83)嗣后修正公布的《县组织法》再次规定：“各县按户口及地方情形分划为若干区，除因地方习惯或地势限制及有其他特殊情形者外，每区应以二十至五十乡镇组成之。”[3](p90)1929年3月，内政部公布《各县划区办法》，细化了《县组织法》关于划区的标准，确立了基于面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯的划区原则。“(一)面积按县之大小，定区之面积，其平原地方划区宜大，倘系近山沿海以及岛屿地方，得特殊划设，不限面积；(二)地形各区地形以整齐为原则，如全县地形参差，则依其形势之便利划分之。(三)户口户口稀少地方，划区宜大，户口繁庶地方，划区宜小；(四)交通交通便利者，划区宜大，否则宜小；(五)经济状况地瘠民贫之区，务须划区稍广，以期减轻人民负担；(六)人民习惯人民习惯相差过远者，不宜合区，如习惯相同，可以合办公共事业者，则划为一区，俾得共谋发展。”②如山东长清，“划区之时，近城五里为城区，其余九区或以山川为界，或因其所在之古地而定名，或因其区内名山大川而定名。”③

    第三，区政运行并不顺畅，难以达到设计初衷而成为县政与村治之间的有效连接。

区级组织建制按照《区自治施行法》的规定，包括区民大会、区公所与区务会议、区监察委员会和区调解委员会。区公所作为承接上下的组织，实际上总是处于敷衍塞责境地而无法保障政令的推行。区公所职能至为繁多，举凡“户口调查及人事登记、土地调查、道路桥梁公园及一切公共土木工程建筑修理、教育及其他文化、保卫、国民体育、卫生疗养、水利、森林培植及保护、农工商业之改良及保护、粮食储备及调节、垦牧渔猎保护及取缔、合作社组织及指导、风俗改良、育幼养老济贫救灾等设备、公营业、区自治公约制度、财政收支公款公产管理、预算决算编造、县政府委办事项、其他依法赋予该区应办事项”，都须由区公所“分别自行或委托各乡镇办理”。[3](p141-142)而区公所一般约为5～7人组成，每一区公所设区长1人，区助理员1～2人，雇员1人、区丁2～3人。以此寥寥数人办理区内政务，每至延宕敷衍。“昔有人谓‘区公所为字纸篓’一语，譬喻虽谑，其事确然，……例如省府有一令到县，县府即以之转区，区长再令而下之，则如石沉大海，有去而无返，县府以之逼令区长，区长逼无可逼，只得闭门造车，以敷衍此令。”④区级组织限于人财两难，组织多不健全。河北临城县“各区区长早经委定，惟因经费无着，区公所迄未成立，以致各该区长或赋闲在家或就差各局……”。⑤

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    ①王用舟等修：《井陉县志·疆域志》。

②姚谷孙编：《县区行政法规解释集成》上册，上海大东书局1936年版，第49—50页。

③李起元等修：《长清县志》，成文出版社，1968年，第277页。

    ④罗天亚：《保甲与区政》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月5日，第623页。

⑤《训令临城县长讯将该县区公所勉日组织完备并召集地方士绅从速筹定区公所经费由》，《河北民政刊要》第一号，1931年10月，河北省民政厅编印，《公牍》第32页。

    完全移植进入基层政制的区级组织与县政府财政、教育、公安、建设各局也往往职能扦格冲突，无法协调。“今各主管机关各自为政未能打成一片，……现时各县区教育仍归教育局自办未能与区乡公所共策进行，此不特于自治无裨，实于教育进行亦多障碍，如修治道路征用民夫，亦莫不然。”①区乡公所与各地公安分局也存在警区与自治区事务冲突。河北赞皇县即曾就公安分驻所应否受区公所指挥而请示省民政厅，处理乡间赌博等情事亦经常引起公安分局与区公所冲突，区长往往籍端私自干预诉讼。所在多有，不胜枚举。

    第四，区长群体素质优劣不一，无力担负“自治之专责”。区长群体是为国家政权认可正式进入乡间的自治职员，由于没有实行区长民选，区长均为委任，并接受3～6个月训练，始能履行职务，区长委任需回避本县原籍，选任区长具有教育经历与个人财产的限制，国民政府试图择取地方廉能充实区乡组织，然而却完全走向了反面。以1931年7～12月河北省区长任免为例，在免去的67名区长中，共计辞职27人，调委23人，撤职免职13人，升任2人，病故2人。辞职区长占到40．2％，撤职与免职区长占19．4％，仅有37．3％的区长属于正常流动。②由此说明区长并不是为人羡慕的职业，区长群体内部的混乱无序严重制约了区政的推行。河北濮阳第六区区长张茂椿，“声名狼藉，颟顸异常，平时蛰居家中养老，使其子琴堂代办，是以乡人有老区长少区长之称，实属最劣之员。”③类似事例各地所在多有，仍以河北1930年度被惩戒区长为例，盐山第三区区长唐学伶“性情骄激，联合各区长争办团务，异常偏执，尤有私押村长，擅收捐款等事，业经专案呈准撤职”；天津县第四区区长李祯“怠忽职务，携带钤记并由财务局支领多数公款，放弃公务，已撤职”。④

由上所述，自始而终，华北地区的区级组织是在地方自治层面上得以出现和运作的，它的存立也与北京政府和南京国民政府的地方自治进程密切相关。表面看来，区级组织的存废是地方自治困局的反映，在地方自治停顿以后，华北地区的区级组织也走向了终结。但是，如果从外来政制与乡村社会结构关系角度去考察区级组织的存废，可以看出，在地方自治困局背后，隐藏着区级组织难以根植乡村的内在缺陷。

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①《河北省民政厅民国二十年七月至九月行政计划》，《河北民政刊要》第一号，1931年10月，河北省民政厅编印，《专载》第5页。

②《河北省民政厅任免区长一览表》(1931．7～1931．12)，《河北民政刊要》第六号，1932年6月，《表册》第11～17页。

③《训令濮阳县长据报该县区长范秀山成绩最佳张茂椿声名恶劣应由该县地方分别奖惩由》，《河北民政刊要》第一号，《公牍》第14～15页。

④《各县被惩戒区长姓名表》(1930年度)，《河北民政刊要》第三号(1932年1月)，《表册》第55—56页。

四、区制与乡村社会结构的错位

    在近代乡村治理体制的取舍上，国家的政制设计历经调整与变革，基层政制频繁更动，地方政制设计与运行绩效形成巨大反差。国家加强乡村控制的强制性制度安排，并没有在县政与村治之间形成有效的衔接与连接管道，所导致的后果是区制的数度调整与变动。因此可以认为，区级组织建设不仅仅是一个国家强化乡村控制的单向度过程，而应是国家政权建设与乡村社会环境相互作用的过程。“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程预先决定。”[5](p281)基层政制的设置与变动，同样受制于民国时期特定的社会、经济、政治、文化环境。与乡村社会经济、政治、文化等结构性因素的疏离与错位，是造成民国时期区制不断调整的内在深层动因。

区制向乡镇制度的演变，就实质而言，乃是乡村治理体制中的区位调整与变动。那么，在近代乡村治理的现代化过程中，如何形成稳定的乡村治理的区位?形成稳定的乡村治理的区位结构需要哪些要素?以下将从乡村治理区位与乡村社会结构的关系角度，以区制为例，探讨基层政制演变的内在动因。

首先，乡村治理的区位与集镇区的关系。“我国经济区域最小单位是市镇，广大农民的经济活动，都是在市镇上具体地表现，”①乡镇是市场的载体，[6](p4)就乡村经济区位而言，市镇构成最低一级经济区域。杨懋春更是认为，“一个生动的集镇区才是一个我国传统的农村社会，或说我国的传统农村社会就是一个集镇区，亦属允当。”[7](p74)“农村间的相互关系并非建立于村与村间的直接来往，而多是以集镇为媒介”，集镇与周围的十余个农村因此构成具有“生态学性质的实体”——集镇区(或言乡村社区)，互相依存。[7](P51)然而，在集镇区之上、政府划定的行政区，“不是自然的经济发展、社会发展、文化发展或生态学发展的结果”，因此与农村社会架构无法衔接。行政区与作为“乡村政治中心”的集镇[7](p65)的错位，使乡村治理面临诸多困境。

    其次，乡村治理的区位与乡村经济结构的关系。“行政和经济中心的这两个等级系列重合或一致的程度，只有通过分析一个具体地区的市场结构才能确定”。[8](p10)施坚雅认为，行政层级越高，与中心地类型重合的几率越大；而在州县以下，行政结构与市场结构的结合方式存在根本差异：与行政结构不同，市场结构采取了连锁网络形式。正是基层市场对两个或三个中间市场体系的共同参与、中间市场对两个或三个中心市场体系的共同参与等等，使以各集镇为中心的小型地方经济连接在一起，并首先组成地区经济结构，最终形成具有社会广泛性的经济。[8](p39)乡村治理的行政区位则不同于网络连锁结合的市场结构，行政区位的边界、上下层级的隶属关系简单明晰。这样，乡村治理的区位与经济结构也就不能重合。

    第三，乡村治理的区位与乡村经济发展程度的关系。政治现代化必须与社会现代化的程度要相适应。乡村政治的现代化并非仅仅简单移植“现代式的地方行政制度”，“政府是社会的产物，受社会限制的。……政府现代化的程度当然应该在社会的现代化的程度之上，但是相差不能太远，太远了，不但徒劳无益，而且引起人民的怨恨。”②“做乡村工作的二大条件，就是经费人才二者的必须充分。③区政的运作，与乡村经济资源的承载能力紧密相关。在绝大多数地区，乡村税负资源难以承载区政的有效运作。河北临城县“各区区长早经委定，惟因经费无着，区公所迄未成立，以致各该区长或赋闲在家或就差各局……”。④河南各县区公所全年的经费，在1131～3648元之间，经费的来源，“以前都是由区公所直接向农民按月摊派的；现在……仍有向农民按地亩摊派的事实。”⑤与之形成对比的是，在经济相对发达的江苏省，“区公所底经费在江苏已相当扩大，如常熟昆山每县每年在十万元以上，吴县亦有九万八千元，区公所已不是装门面的点缀品，从经费上看来，可以有实际的事业举办了。”⑥

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①周国才：《南昌县合作社的新理论及其实施的经过与将来》，《农村合作》第1卷第12期，1936年7月15日，第53页。

    ②蒋廷黻：《我的行政经验与感想》，《行政研究》创刊号，1936年10月5日，第8页。

    ③凡澄：《办理区署的一点经验与感想》，《民间半月刊》第3卷第12期，1936年10月25日，第12页。

    ④《训令临城县长讯将该县区公所勉日组织完备并召集地方士绅从速筹定区公所经费由》，《河北民政刊要》第一号，《公牍》第32页，1931年10月，河北省民政厅编印。

⑤行政院农村复兴委员会：《河南省农村调查》，商务印书馆，1934年8月初版，第73页。

⑥行政院农村复兴委员会：《江苏省农村调查》，商务印书馆，1934年7月初版，第62页。

第四，乡村治理的区位与传统权力结构的关系。传统中国基层的社会权力结构处于官一绅一民的良性互动之中，绅士成为官民之间的沟通中介。地方领袖或乡绅活动的空间，往往是集镇，“他们聚会的地方是茶馆、酒肆、店铺、或其他公共场所。他们所谈者，天南海北，无所不包，而地方上的任何重大事务更是无所遗漏。这些人多热心公益，在集镇的聚谈中，往往商谈到有利于地方的事项，一经倡导与策动，就很易付诸实行。”[7](p66-67)乡绅与地方领袖发挥作用的空间恰与乡村权力结构重合：“各种各样的自发组成的团体和其他正式组织——复合宗族、秘密会社分会、庙会的董事会、宗教祈祷会社——都把基层市场社区作为组织单位。”[8](p49)在以集镇为中心的空间内，乡绅与地方领袖有效的发挥着官民中介与基层社会治理的角色。

    然而区政的推行并没有考虑到乡绅与地方领袖的权力空间。“其实乡村工作的指导人员极难物色，不但大学毕业生不愿下乡，就是中学毕业生愿下乡的也很少，而且愿意去的不见得都了解乡民的心理和乡村的情形。”①可见，外来的控制力量难以融入整个行政区内。与此同时，传统基层社会官民连接的管道在民国时期日益遭到“赢利型经纪体制”的侵蚀，国家政权建设与基层政治的无序失控同时发生，形成“国家政权内卷化”的局面。“一切政令，推行到区，非被搁置，既改面目。廉洁努力之风，纵尽力提倡，亦仅到县政府而止。区以下仍为贪污土劣的剥削世界。”②

从乡村治理的区位结构角度，可以部分解释20世纪前期乡村治理的内在困境。出于强化乡村控制的需要，国家在县以下设置了区级行政(自治)组织，但是外来的强制性制度安排如果不能与乡村社会、经济、政治、权力结构融合，其结果只能是空有区划的外壳，而不能形成有效的乡村治理及其适度的区位结构。乡村治理的区位结构，应内生于乡村特定的社会经济交流圈、税负资源承载能力、同质性的区域风俗文化等一系列结构性要素的基础上，而非仅仅是一纸政令下的外来强制性制度安排。

因此，乡村社会的区划方法，仅仅依据户口、地形等单一自然环境要素，并不能将外来的行政区划楔入乡村社会内部。必须包容市镇经济圈、乡村经济发展程度与承载能力、乡村权力结构、宗教与教育等共同事业的范围等社会环境因素，方能将外来的制度性安排根植于乡村社会之中。

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[2]郑起东．转型期的华北农村社会[M]．上海：上海书店出版社，2004．

[3]徐秀丽．中国近代乡村自治法规汇编[Z]．北京：中华书局，2004．

[4][美]杜赞奇．文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村[M]．南京：江苏人民出版社，1996年．

[5][美]张信．二十世纪初期中国社会之演变——国家与河南地方精英：1900～1937．岳谦厚，张玮译[M]．北京：中华书局，2004．

[6]小田．江南场景：社会史的跨学科对话[M]．上海：上海人民出版社，2007．

[7]杨懋春．近代中国农村社会之演变[M]．台北：巨流图书公司，1980．

[8][美]施坚雅．中国农村的市场与社会结构．史建云，徐秀丽译[M]．北京：中国社会科学出版社，1998．

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①蒋廷黻：《我的行政经验与感想》，《行政研究》创刊号，1936年10月5日，第7页。

②杨永泰：《最近各省政治实施之总评述》，《汗血月刊》第3卷第4期，1934年7月1日，第151页。