三、对农村高利贷的治理及取得的效果

 

    农村高利贷在帮助农民发展生产和调剂生活的同时，也产生了一些负面社会影响。据邓子恢1963年的调查，当时“高利贷者的逼债情况相当猖狂，对到期还不起债者，有拿取衣物、粮食、猪、鸡抵偿的，有逼令将公债三折抵偿的，有拆房搬屋抵偿的，甚至有打人逼死人命者”。而许多实物高利贷是放粮收粮，发生了同国家争夺粮源的现象，例如，“陕西醴泉县烽火公社兴隆大队有12名蜕化变质的干部用粮食放高利贷给贫、下中农和刘家大队，麦收后派小学教员到各村催债，并且派人在粮站附近拦截刘家大队送征购粮的大车，逼迫用征购粮还债”。①此外，还有利用高利贷做投机生意的，一定程度上扰乱了正常的经济活动。

    客观地说，当时高利贷活动所造成的负面影响是有限的，并没有在更大范围内冲击到正常的农业生产和生活。但是，当时却把高利贷活动提升到阶级斗争的高度，认为“高利贷活动是农村资本主义自发势力在金融方面的反映，是对贫农、下中农进行封建剥削的行为，是农村阶级斗争的一个重要方面”②，并进一步指出放高利贷者已经演化为一个“新的剥削阶层——新兴资产阶级”。在政治定位之后，从1963年开始，有关部门逐步运用了经济、行政和政治运动等手段对农村高利贷进行打击。

    (一)经济手段

    1．整顿信用社，明确信用社的使命。在《一九六三年银行工作安排》中，人民银行提出了整顿、巩固、提高信用合作社的要求。1963年10月，中共中央、国务院转批的《关于整顿信用合作社打击高利贷的报告》中指出：“在整个社会主义时期，农村的阶级斗争是长期的复杂的，高利贷的活动也是时起时伏的，打击高利贷的最有效的办法，是在生产发展的基础上，依靠信用社，组织农村资金的余缺调剂”。随后，进一步明确了农村信用社的基本任务：在国家银行的领导下，依靠贫农、下中农，联合中农，开展存款、放款的信贷活动，帮助有苦难的社员解决生产和生活困难，向高利贷作斗争，同时支援集体经济，发展农业生产。

    1964年，国家提出信用社的整顿要和“四清”运动相结合；1965年又把信用社的整顿纳入社会主义和资本主义“两条道路”的斗争，并强调在组织路线上要依靠贫下中农管理。这样，农村信用社就成为打击“高利贷”的强大阵地。

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①农行总行：《关于打击高利贷斗争的情况简报》(1964年11月20日)。

②中国人民银行：《关于整顿信用社，打击高利贷的报告》(1963年10月21日)，载《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第426—427页。

 

2．支援贫下中农，设立无息贷款专项资金。当时借高利贷的主要是贫下中农，“如果高利贷盘剥贫下中农的问题不首先解决，贫下中农用来改善经济地位的钱，也只能是高利贷盘剥的不义之财”，①为了解决他们的信贷问题，争取他们对打击高利贷的支持，农村信用社和农业银行加大了信贷投放，1964年发放的社员个人贷款最高达2．9亿元，据各地统计有80％以上是支援贫下中农的。到了l965年，国家又根据“少花钱，多办事”的原则，确定了重点帮助3％—5％的贫下中农困难户。

    此外，随着农村中“四清”运动全面展开，为适应当时阶级斗争的需要，中国农业银行设立了支持贫农、下中农困难户的无息贷款。1965年4月，农行总行向国务院财贸办建议“从各省现有生产费用贷款资金中拿1800万元，作为无息贷款”，“这笔贷款交由当地信用社代为发放，贷款期限一至三年，收回后不再周转”②。经国务院财办批准，从全国各地生产费用贷款资金中划出5000万元作为支持贫下中农困难户得无息贷款专项资金，此项贷款的用途，均以解决生产困难为主。

    3．建立农业资金小组和农业银行，加强支农资金的管理。经过三年灾害之后，国家逐步加大了对农业的支持力度，支援农业的资金也有大幅度的增加。1963年，“财政、信贷支援农业的资金共安排了60．7亿元，比1962年增加12．5亿元，约增长26％”，此外，“短期农贷可用指标有14．5亿元，预购定金3亿元，国家供应的农业生产资料65亿元，比1962年增加了5亿元，约增长8．4％”。③

    为了使支农资金发挥更大的效用，国家逐步加强了对支农资金的管理。1963年7月，国务院转批了财政部、农业部、中国人民银行《关于建立各级农业资金小组，加强农业资金管理的报告》，决定设立农业资金小组；同年10月，国务院全体会议决定设立农业银行，具体分管农业方面的金融工作。在此基础上，推行了对支农资金的统筹规划、严格计划、加强监督等措施。当时，国家规定的支农资金使用原则是：无偿投资集中使用，有计划地、分期分批地帮助特殊困难而又没有偿还能力的生产队发展生产；长期农贷重点使用，照顾一般，主要是帮助商品粮、棉主要产区，恢复和发展农业生产力；短期农贷要根据生产队生产费用不足的具体情况，合理发放。对于灾区口粮贷款，规定只能用于购买返销粮，不能作其他用途。此外，人民银行总行在《一九六三年银行工作安排》中还要求各级银行必须在各级党委和农业口统一领导下，同有关部门分工协作，加强对农业资金使用的监督。支农资金管理和监督的加强，一方面提高了资金使用的效果，另一方面，也有效地制止了以前资金使用中的流弊，一定程度上间接地打击了农村“高利贷”活动。

    4．实行农贷基金制度，稳定农业贷款。“大跃进”时期，农贷资金的使用出现了很多问题，利率不稳定、随意变更还款期限等现象时有发生。为了完善农贷制度，根据“大权独揽，小权分散，统一领导，分级管理”原则，从1965年起实行农贷基金制度，把现有的社队农贷指标下放到省、市、自治区，由各省在不打乱长短期界限、不随意变更还款期限和贷款利率的前提下，加强资金管理，加速周转，多收回多贷，少收回少贷。农贷基金制度的实施，有利于稳定农村贷款利率，规范农贷资金的使用。

    5．整顿来会、标会。来会和标会在旧社会就已经存在，是一种合作性质的资金组织形式，从事资金的吸储和贷放，一部分是属于群众互助性质的，但也有一部分从事高利贷活动。在全面建设时期，农村地区的高利贷资本有一部分来源于此，在打击高利贷的过程中，它们也成为被整顿的对象。1963年3月，中华全国总工会、中国人民银行总行转发人民银行南京市支行《关于来会、标会的情况调查报告》的通知说：“对于来会、标会，应该在各级党委领导下，分别不同情况，区别对待，采取有效办法适当解决”，“对于流弊很大的，应以实际事例向群众反复宣传其危害性”。此后，来会、标会等金融组织的发展受到了很大的限制，其对农村放贷的能力逐渐萎缩。

    (二)政治和行政手段

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①胡景淫：《在第三次全国分行行长会议上的报告》(1965年1月10日)，载《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第431页。

②《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第367页。

③人民银行总行：《一九六三年银行工作安排》，载《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第320页。

 

1．政治教育。为了取得积极的打击效果，针对不同阶层，普遍开展了政治学习和教育活动。在农村地区普遍宣读《双十条》，宣扬阶级斗争和政治路线问题。当时贯彻的政治教育原则是：对贫、下中农的放债行为，主要从阶级教育人手，通过忆苦思甜的回忆对比，教育他们翻身不能忘本，不能剥削阶级兄弟；对富裕中农则是教育他们认识到放高利贷是走资本主义道路的行为，要教育他们坚决走社会主义道路。此外，还要求农村信用社“必须切实贯彻执行阶级路线，纯洁组织，整顿干部队伍，加强对干部的政治思想和阶级斗争的教育”。①

    2．开展群众运动。为了调动群众的积极性，打击高利贷活动，1963年起，在农村开展了大规模的群众运动。运动主要采取相互揭发、私下访问、跟踪追击和“集中力量搞臭高利贷者”等方式。开展群众运动贯彻的基本原则是，“打击的重点，主要是以经营高利贷为职业的和与投机倒把分子相勾结的高利贷者。在打击高利贷的群众运动中，必须严格遵守党的政策，依靠贫农、下中农组织，团结百分之九十五的农民群众和农村干部，共同对付社会主义的敌人”。②

    3．实施行政取缔。在整顿农村信用社中，对于混入信用合作社组织中的“地主、富农、反革命分子、坏分子”，实行了坚决的清洗；对于“四类分子”放债和一贯放债情节恶劣者，采取了坚决的行政打击。此外，在各级党委的统一领导下，还发动了公安、法院等部门，对高利贷放债者严加惩处。

    (三)对“高利贷”打击所取得的实际效果

    上述政治教育、行政取缔和经济替代等措施的综合运用，在一定程度上限制了农村高利贷活动的蔓延，但是，在不同地区所取得的治理效果有明显的不同。

    根据农行总行1964年对山西、河北等8省、65县、1600多个生产队、5．3万多农户的调查，当时对农村“高利贷”进行打击的地区可分为三类：第一类是1963年冬至1964年春在点上开展社会主义教育运动和“四清”运动的地方，以及专门组织队伍重点打击高利贷的地方，经过政治教育、行政取缔、经济代替，高利贷活动暂时有所收敛。但是，到了1964年4、5月份的青黄不接季节，有些地方的高利贷活动“又以更加隐蔽、更加狡猾的形式进行活动”。从调查的数量上看，这类地区“约有3700个公社，占10％”。第二类是在基层财贸口“小五反”以及银行部门整顿信用社和宣读《双十条》的同时，对少数突出的高利贷活动进行打击取缔，并做了一般的典型调查和宣传教育，这类地区“约有1．2万个公社，占33％”。第三类只是在宣读《双十条》时，讲道打击高利贷的问题，“高利贷活动的气焰，仍然很嚣张”，这类地区“约有2.05万个，占57％”。③因此，对农村高利贷面上的打击并没有取得太大的效果。面上的高利贷活动没有刹住的同时，点上的高利贷打击活动效果也不明显，突出地体现在农村“高利贷”在很多地方又重新活动起来。例如，湖南沅江县梅山公社6个生产队“因去年旱灾严重，今年借高利贷的有66户，占总农户157户的41．8％，月息高达10％到22％”；山东齐河县大黄公社因连续3年水灾，“今年青黄不接时，3个生产队有50户借高利贷，占总农户80户的62％；另一个收成好的大队，放高利贷的有75户，占总农户167户的44％，月息高达36％到80％”；云南大理县马九邑公社“农村社会主义教育运动刚结束，到九月份才三个月，又发现4户放高利贷的，共放出高利贷1780多元。”④即使到了1964年底，农村“高利贷”活动还是较为普遍的，据估计，当时“放高利贷的约占农户5％左右，借高利贷的约占农户10％到15％，在灾区还要多一些”。⑤

因此，从总体上来看，这一时期对高利借贷和高利贷的治理并没有取得很好的效果。

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①邓子恢：《信用合作社在我国现阶段的历史使命》，《红旗》1963年第23期。

②中国人民银行：《关于整顿信用社，打击高利贷的报告》(1963年10月21日)。

③农行总行：《关于打击高利贷斗争的情况简报》(1964年11月20日)。

    ④农行总行：《关于打击高利贷斗争的情况简报》(1964年11月20日)。

⑤中国农业银行：《一九六四年工作简结和一九六五年工作安排》，载《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第431页。

 

 

 

四、几点思考

 

    (一)全面建设时期农村高利贷蔓延的内在逻辑

    建国之后，国家虽然重视农业的发展，并加大了对农业的投资力度，但从1953年开始，我们在一穷二白的基础上确立了工业化发展的战略，为了推动工业发展，国家不得不把更大的力量投入到工业部门。在当时的情况下，对工业部门的投资只能主要依靠农业微薄的经济剩余。这样，农业部门一方面不得不为工业发展提供尽可能多的资源，另一方面还要挤出自身发展的积累。自然灾害多发和行政指导失误是1958—1961年我国农业发展中的突出特点，“三年自然灾害”和“大跃进”造成了农业剩余的大量流失，很多地方连基本的维生都保证不了。在这种情况之下，些许的借贷资源就成为广大农民力争获取的维持基本生存和生产的对象。因此，这一时期本来就很薄弱的农村借贷资源在受到供给和需求的双重挤压下，其稀缺性进一步得到固化，放贷利率具有了进一步提高的客观基础。

    建国之后的一段时间内，在农村借贷领域实行的是支持私人自由借贷的政策，但是，在农村贯彻过渡时期总路线以后，私人自由借贷逐渐受到限制。特别是在1963年农村社会主义教育运动全面开展之后，受政治气氛的影响，农村私人借贷受到了更大的限制。在确立了社会主义和资本主义两条道路之后，农村取息的私人借贷随时可能成为政治打击的目标。这就促使农村私人借贷(除友情借贷)更多地采取口头契约、小额放贷和短期放贷。口头契约一般不需要担保和抵押，从而提高了借贷者拖欠债务的概率。小额放贷和短期放贷本身就意味着交易费用的增加和风险的增大。

    农村社教运动之后，取息的私人借贷不得不以更隐蔽的形式存在，从而出现了“五放五不放”的作法，即：放外地不放本地；放小额的不放大额的；放短期的不放长期的；放嘴紧的不放嘴松的；通过介绍人放不直接放。事实上，由于受政治气氛的制约和国家对私人高息借贷的限制，放贷者的这些放贷原则无疑是理性的。但是，在当时的政治和社会氛围下，这种理性只能成为被政治打击的口实。

    上述分析表明，在全面建设时期，农村借贷资源稀缺、私人借贷风险和成本提高以及农民借贷需求的增加共同导致了这一时期高利贷的蔓延，也是高利贷屡禁不止的内在逻辑。

    (二)能主观地确定高利贷利率吗?

    事实上，高利贷是一个动态的概念，在不同的历史时期和不同的经济区域内，人们承受借贷利息率的能力是有很大差别的。一般而言，当借贷资源的供需矛盾缓和时，人们对利息率的承受能力会降低；反之，人们对利息率的承受能力会增强。此外，人们对利息率的承受能力还受经济发展水平的制约。我国幅员辽阔，地区间经济发展水平差距很大，在经济发达地区，由于经济剩余较多，可资借贷的资源也较多，人们对借贷利息率的承受能力较低；在经济欠发达地区，由于经济剩余少，借贷资源有限，人们对借贷利息率的承受能力较高。这也是目前我国中西部地区高利贷较为盛行的重要原因。1964年中国农业银行对山西、吉林、江苏、山东、湖南、河南、四川、贵州等8省的调查显示，这些传统农业省份的高息借贷都较为普遍，这说明农业省区的农民对高借贷利息率的承受能力较强。对高借贷利率的打击和取缔，必须考虑到这些因素。

    因此，在对农村私人借贷利率进行管制的时候，要考虑到农村地区的资金供求矛盾和农户对借贷利率的承受能力。主观地划定一个利率标准，对超过这一标准之上的利率进行严格管制，有时候不但不能解决农户借贷困难问题，可能会进一步导致农村借贷问题的恶化。此外，在政府不能有效地为农村地区提供资金支持的时候，刚性的管制利率很可能进一步加大农村地区的融资困难，导致农业生产的萎缩和农民生活水平的下降。

    在全面建设社会主义时期，农村私人借贷是多种形式并存的，真正的高利贷并不占主要地位。借贷利率较高是多种因素共同决定的，并不完全是高利贷。当时放贷者虽然“地、富、反、坏”较多，但他们基本上不是职业放贷者，这种活动并不是一种纯粹追求利润的商业行为。当时人们对10％、20％甚至更高的借贷利息率还是能够接受的。从结果上来看，也并没有造成太大的社会问题。此外，当时对高利贷的判断仅仅是划定了月息一点五，这种主观决定高利贷的方式其本身的科学性是值得怀疑的。事实上，早在1953年邓子恢就对这种主观地划定高利贷利息率的办法有所批评，他说：“规定几分利是高利贷，几分利不是高利贷，用意是好的，但如没有国家的农业贷款之增加和信用合作事业之发展相配合，则其实际效果不大”，①至于此后大规模的政治打击和群众运动没有取得很好的治理效果，这也有其历史必然性。

    (三)单纯的政治和行政打击能否消灭农村高利贷?

    关于高利贷问题，马克思在《资本论》中有以下论述：(1)高利贷资本存在需要至少有一部分产品转化为商品，同时随着商品买卖的发展，货币已经在它的各种不同职能上得到发展；(2)货币转化为高利贷资本，是为了牟取利润，要作为资本使用；(3)高利贷资本有资本的剥削方式，但没有资本的生产方式；高利贷资本不是发展生产力，而是使生产力萎缩；(4)高利贷同消费的财富相反，它本身是一个资本的产生过程。②因此，从本质上来说，高利贷是一种经济现象，有其内在的运动规律。

    历史地看，我国是以小农立国的，小农分化一直较为严重，地主、农村富裕阶层占有了绝大部分农业剩余，这种农业财富占有的不均等本身就为高利贷的发展做了铺垫。从政府方面来说，建立在小农经济基础之上的政府财力也较为有限，其支持农业的意愿和能力本来就是脆弱的，因此，各时期的政府很难为农业提供足额的借贷资源。在需求上，农村中有限的借贷资源面对的却是占社会成员绝大部分的、随时面临破产和生计困难的小农近乎无限的需求。市场价格的变动、自然灾害的发生、政治上的风吹草动等只要发生，不可避免地要伴随着农村借贷资源供需矛盾的急剧扩大。供给的有限性和需求的近乎无限性使农村借贷资源长期处于稀缺状态，稀缺性使得农村借贷利率一直居高不下，也促使高利贷活动长期普遍存在。

    全面建设时期，对农村高利贷的治理主要运用的是政治和行政手段，一方面，采取群众运动的形式，对放高利贷者进行政治定位，对其人格进行政治侮辱，“地、富、反、坏”的称谓和“搞臭”是那个时期打击高利贷的主要方式。另一方面，对一部分放高利贷者进行行政处罚。但是，这种打击方式并没有找到农村高利贷的根源，也不可能彻底铲除高利贷。这一时期打击的实际效果证明了这一点。

    (四)面对农村高利贷应该怎么做?

    全面建设时期对农村高利贷的政治和行政打击产生了深刻的历史影响，在此后相当长的时间内，对农村高利贷的认识已经超越了经济范畴，在很大程度上已经不再认为农村高利贷是一种经济现象，更多地为农村高利贷蒙上了政治和行政色彩。在这种认识的引导下，一方面导致对农村高利贷的治理产生了很强的路径依赖，即每当高利贷有所抬头的时候，往往局限于采取政治打击和行政取缔的手段；另一方面，也制约了我们探寻采取更有效的经济手段来治理农村高利贷。此外，主观地确定某个利率就是高利贷，本身就忽视了高利贷的动态性，毕竟，“把利率高低作为区别高利贷和正常借贷的唯一标志是不妥当的，不能作为决策依据”。③因此，对于农村高利贷应该主要采取经济手段治理，对其进行合理引导，发挥其积极作用，对于其破坏社会生产力的一面，才应该采取必要的行政手段。

要合理有效地消除农村高利贷，首先要增加借贷资源，建立多元化、多层次的现代农村金融体系，提高农村地区的融资能力和水平；其次，要坚持“多予少取”的原则，加大对农业的反哺力度，建立高效、的农村社会保障体系，合理控制农村地区的借贷需求。此外，要进一步规范农村金融市场，为农村私人借贷提供有利的交易环境，降低私人借贷的成本和风险。

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    ①邓子恢：《在全国第一次农村工作会议上的总结报告》(1953年4月30日)，载《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社1992年版，第37页。

    ②马克思：《资本论》，人民出版社1975年版，第671—676页。

③常明明：《私人借贷与农村经济和农民生活关系研究》，载《中国农史》2007年第2期。