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内容提要:从新制度主义的观点来看，中国农民身份制度的变迁主要是政府主导下的制度安排,同时也是政府在认为预期收益将大于预期成本后提供新的制度安排的意愿和能力的过程。但长期以来政府对农民的制度安排产生的惯性，使农民转换为市民的过程中仍遇到很多障碍。改革阻碍农民身份转换的正式制度，重塑非正式制度来推进农民身份转换显得特别重要。
关键词：农民身份；制度变迁；路径依赖
中国农民身份经历了由农民变为农民工再到产业工人的变迁过程。由农民变为农民工，进一步成为产业工人，这体现了制度变迁的进一步。但由于农民工保留了农民的身份，不能顺利转变为市民，表明制度变迁的滞后。探清阻碍农民转换为市民的因素有利于推进农民身份的转换。
一、农民身份制度变迁的进程回顾
新制度主义认为，制度变迁有两种基本类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者指一群人在响应制度不均衡引致的获利机会时所自发倡导、组织和实行的制度变迁。后者则指由政府命令和法律引入并实行的制度变迁。[1:177]纵观中国农民身份制度的变迁，可以看出，我国选择的是政府主导的强制性制度变迁为主的模式。
1、无制度限制: 农民可自由流动时期（1949——1957）
建国初期，国家为稳定农村社会，动员农村社会力量，对农村和农民的控制相对较弱，城乡流动壁垒不太森严，农民可较自由地迁入城市。1954年宪法明确规定了“公民有居住和迁徙的自由”。可见，这段时期农民进城并没有受到太多的制度障碍，可在城乡之间自由流动和择业。
2、制度约束：农民从自由流动到被禁锢（1958——1978）
为了保证工业的高速增长，中国实行了一整套“保工业、压农业、保市民、损农民”的管理体制，引发出不合理的二元社会结构。为了保证城市粮食供应，1958年全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》及其在同年建立的人民公社制度，把整个社会一分为二：农村人和城市人。使农民进入城市几乎不可能。20世纪50年代以来建立的户籍制度，有一定的必然性，但它既是中国农民丧失迁徙自由权的标志，也是中国农民平等权利失落的起点。[2]以后的1975年、1978年、1982年的宪法更是取消了“公民居住和迁徙的自由。” 与此同时，政府开始在城市实行城市劳动就业和社会福利保障制度，使农村和城市处在两种不同的制度体系下。由此可见，以户籍制度为核心的二元社会结构不仅使城乡利益分配不平等，而且给农村经济的发展设置了又一层社会障碍，使大量农村劳动力被排斥在城市之外。
3、制度松动：从农民到农民工
1978年以来，农村开始实行家庭联产承包责任制，土地承包极大地释放了农村的生产力，激发了农民的生产积极性，提高了劳动效率。与之相伴随的是农村富裕劳动力问题显性化。国家于1986年允许农民自理口粮进城务工。此后随着经济的发展， 以市场化为取向的经济体制改革不断深入，对农民进城的限制不断放松。于是中国出现了一个新的名词—农民工。
4、制度推动：从农民工到产业工人
随着农业和农村经济结构的调整，工业化的推进和城镇化的提速，到城市打工的农民越来越多，截止到2003年底，已经达到11390万人， 已占农村劳动力总数的23.2%。[3]作为一个庞大的就业群体，全国外出务工的农民是建筑、纺织、采掘和一般服务业的劳动者主体，已成为我们产业工人的重要组成部分。
面对这样的形势，2003年9月中国工会十四大明确地提出了“农民工已经成为我们工人阶级的新成员和重要组成部分”，农民工加入工会被首次写入了这次大会的报告中。2004年颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。”
二、农民身份制度化进程的原因透视
从以上对农民身份制度化的回顾，可以看出，农民身份制度的变迁，是一种政府主导的强制性制度变迁，但为什么国家要在不同时期实行的不同制度安排？新制度主义代表人物诺斯认为，一项新的制度安排之所以能够出现，是因为人们对它的预期收益超过预期成本。
建国初期，国家为稳定农村社会，动员农村社会力量，对农村和农民的控制相对较弱。但面临西方国家的经济封锁，受到以美国为首的西方阵营的敌视等使中国政府迫切希望建立起重工业体系，为巩固国防奠定基础。同时，在以赶超为核心的发展战略下，必然形成强烈的工业偏好。因此，只要农业的状况还不至于危机国民经济比例关系失衡，利益的驱动自然使国家投资最大限度地集中于工业的发展。为保证工业发展所需要的资金积累，维持乃至强化统购统销的积累方式，在农业的经营组织选择上就需要一种制度安排，使农民得以立足于土地，按照国家下达的生产计划安排生产。人民公社这种组织形式就成了最佳的选择。在人民公社的体制下，家庭经营被彻底抛弃，大批农业剩余劳动力由于城乡隔绝被滞留在农村有限的耕地上，农民、农村被排斥在国家工业化、城市化的行列之外，二元经济结构不仅转换迟缓，而且被强化和凝固。
由于人民公社体制严重阻碍了农村生产力进步，严峻的经济形势迫使人们冷静下来，面对现实，寻找符合国情的新道路。因此，1978年开始发生在中国农村的这场伟大变革的第一块基石，就是终结人民公社大锅饭，建立家庭联产承包制，农民具有了生产经营和择业的自主权；1979年农产品收购价格的大幅度调整及相关的农业相对收益的提高，显示出农村劳动剩余的严重性。在这种背景下，降低农业就业份额，鼓励农业剩余劳动力向非农产业转移，自然成为中国政府做出的必然选择。
在中国推进城市化和工业化的进程中，上亿农民工进入城市和企业,为创造中国经济奇迹作了巨大贡献。但正是在这过程中,出现了城乡差别日益扩大的态势。世界银行1997年对36个国家的分析表明，城乡居民的收入比率一般低于1.5：1，而2002年我国城乡居民人均收入比率为3.11：1，收入差距达到了4：1甚至更大，处于两级分化的国际警戒线上。因此，打破城乡分割的制度藩篱，逐步统筹城乡经济发展是当前我国改革发展的迫切需要。党的十六大提出，要统筹城乡经济社会发展；党的十六届三中全会进一步指出，要改善农村富余劳动力转移就业的环境，逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业制度。随着城市化和工业化的推进，进城务工的农民越来越多，成为作为一个庞大的就业群体，全国外出务工的农民工是目前建筑、纺织、采掘和一般服务业的劳动者主体，已成为我们产业工人的重要组成部分，但其不仅收入水平低，而且享受不到城市市民的待遇，造成了很严重的社会问题，促使国家制度产生了诱致性的变迁。但从整体来看，农民身份制度变迁的过程主要是由政府主导的，是主导变迁的主体考虑及对比不同制度安排成本和收益后所做出的选择，都是供给主体(政府)在认为预期收益将大于预期成本后提供新的制度安排的意愿和能力的过程。不同时期政府对农民的不同制度安排，都是权衡利弊，看到了潜在的产出大于成本，于是主动设计和安排制度，强制人们认同和执行。
三、阻碍农民身份转换的因素分析
虽然制度变迁的过程使农民的身份实现了从农民到农民工再到产业工人的转变，体现了制度变迁的进步性。但长期以来政府对农民的制度安排产生的惯性，使农民转换为市民的过程中仍遇到很多障碍。诺斯提出制度变迁过程中的路径依赖现象，即：初始的制度选择往往会强化现行制度的惯性，使之继续沿着既有的路径运行，从而减少风险，增加收益。也就是一旦在过去的某一时点选择了一种制度，由于学习效应、协调效应基适应性预期的影响会使这种制度不断得到强化，即使这种制度被证明是一种低效地甚至是无效的制度，也没有足够的激励机制促使人们进行制度创新。[4:49]在农民身份变迁过程中政府所做出的制度安排（主要指改革开放前的制度安排）实际上也形成了这种路径依赖，制约着农民工转化成产业工人。
1、制度因素
我国长期实行城乡分治的户籍制度，致使农民工虽然离土又离乡，在大中城市常年从事非农产业，却仍然保留着农村户籍，限制了他们向工人阶级的深度转化。贵州省民政厅副厅长杨春兴在2007年政协会议上说道：“户籍制度实际上是一张户口上附加着诸多的特权和功能。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的社会管理功能。”在计划时期形成的城乡分割的户籍管理制度,它人为地把城乡人口划分成彼此分割、极不平等,且很难逾越的两大社会阶层。农业户口转换为城市户口必定要享受附加在城市户口上的各种特权和福利待遇,使得地方政府及城市居民在不同程度上抵制农民转换为市民。户籍制度附加社会管理功能及隐藏在户口背后的利益严重制约了户籍管理制度改革的进程。因此，尽管已提出户籍制度改革，但其长期形成的户籍制度仍然有其制度惯性及路径依赖使得户籍改革难以进行。
2、非正式制度因素
诺斯认为，人们选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。[5:49]由于非正式制度的文化特征，他们具有对正式制度的强大排斥力量。户籍制度对农民工的歧视将在很长时间内存在，而这种观念作为非正式的制度，其变迁的速度是非常缓慢的。在传统农民的眼中,城里人是“狡猾”的,一些城里人“宰人”的传闻使进城农村人口始终心存余悸,各个方面的惩罚性规定更让他们感到恐惧;另外,这种陌生和恐惧使得他们在行动上很拘束,在生活与交往中,一举一动、一言一行怕违反各种行为规范,担心冒犯城里人,因此任何行动都会小心翼翼,以免“越轨”。这样就导致他们在心理上没有任何依靠,加之强烈的恋土情节,这就容易形成所谓的“两栖”人口。即便在现有的制度已经改变的情况下，习惯了固有生活方式的他们也不再努力去争取改变农民身份为城市居民身份。对于城里人而言,由于建国后我国政府的制度安排所确定的农民与市民的身份区别,造成了城市市民对农民一种根深蒂固的偏见,对进城农民缺少包容之心，由此排挤进城的农村人口,歧视农民,对农民市民化存有种种认识上的误区,对农民市民化及相关政策反映冷淡。城市居民歧视农民,对农民市民化及相关政策反映冷淡，严重地阻碍了农民市民化的进程。
3、制度实施
诺斯认为，对于一种新制度，其初始设置成本是很高的，而且在执行过程中还有许多不可预测的风险，同时，一大批原有制度的既得利益者也在极力维护原有的制度。当前，虽然从制度层面上来说，农民工已经被纳入产业工人的范畴，但是，这并不能表明农民工已经转换为市民。因为作为一种文本来说，它还有一个实施的过程。而实施一种新制度必然涉及到利益的重新分配，因此也必然地牵涉到“既得利益集团”的既得利益。以城市居民对农民工市民化的抵制为例，由于短期内城市居民与农村居民利益的不可兼容性，这归因于目前我国经济尚不发达，在“蛋糕”一定的情况下，必然是“零和博弈”’，使得“既得利益集团”必然会担心自己的工作岗位、福利补贴、治安环境等既得利益受到损害。因此尽管国家提出了消除农民工进城障碍和推进城市农民工市民化的许多政策，但农民市民化过程中仍遇到很大障碍。
四 、推进农民身份转换的制度选择
由于路径依赖的效应，以两栖为特征的农民工现象在短期内不会消失。“路径依赖”已经成为一种巨大的惰性，将直接困扰着国家的制度变迁，因此农民工市民化只能是一个渐进的过程。
1、农民身份转变的突破口：户籍制度改革。
诺斯认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式制度、国家规定的正式制度和实施机制构成。一个制度，不管它是正式制度还是非正式制度，在其形成之后都面临实施问题。[6:114，115]而且必须要与相关的制度相配套。因此，户籍制度改革要想切实取得成效，不能靠户口一迁了之，而要着眼于搞好综合配套改革。一是要逐步建立健全城乡统筹的就业制度。建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡、在不同地区间的有序流动。二是要建立更大覆盖面的社会保障制度。扩大城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育等保险制度的覆盖面，建立适合农村地区，并与城镇衔接的养老保险制度；抓紧健全覆盖城乡的多层次医疗服务体系；其他与户籍改革有关的土地、选举等制度和政策，也应及时作出相应的改革和调整。
此外，户籍改革不是简单的户口本改革，它涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，如果在相关配套设施没有落实之前匆匆改革，“户改”就极有可能成为一纸有名无实的空文。因此，应考虑到当地资源的承受能力，及早进行相关政策和公共设施的建设，避免出现“休克式改革”的局面。因此，户籍改革只能采取循序渐进的办法，急不得也慢不得。
2、发挥非正式制度的积极作用，构建市民与农民和睦相处的氛围。
充分发挥大众传媒的宣传和导向作用,全方位、多层次地向社会宣传解释推动我国城市化进程和促进农民市民化的大政方针。利用好各种传媒的教育影响作用,开设专门为进城农民服务的专栏、频道,帮助广大进城农民树立自信,向他们提供灵敏和有效的城市劳动力市场供求信息,普及日常行为规范、道德规范、各种规章制度和法律规范,从而帮助他们作到行事为人心中有数。
在全社会营造起关心、帮助进城农村人口的社会氛围,作好对城市市民的宣传教育,使之能正确客观地对待农民市民化这一全社会的工作。首先，农民并不会抢占市民的饭碗。随着农民市民化进程的推进,大量农村剩余劳动力转变了身份,改变了过往的生活、生产习惯,将极大地拉动内需,促进经济的发展。如有1亿农民进城,将会增加约1000亿农产品的消费,同时带来4000亿工业消费品的增长,城市的的二、三产业都将获得极大的发展,进而城市劳动力需求不但不会减少,反而会大大地增加。[7]再者农民进城并不是 “城市病”的问题的主要原因。城市病产生的原因是城市基础设施不足,是长期计划经济下的短缺经济和“超前福利”政策的产物。随着市场经济体制的建立,“福利政策”的取消和相对过剩经济时代的到来,尤其是国力的增强和城市经济水平的提高,城市基础设施短缺的问题将会得到有效解决。
参考文献：
②周作翰 张英洪．当代中国农民的平等权[J]．探索，2006，1：52
⑥卢现祥.新制度经济学[M].湖北：武汉大学出版社,2004.114,115
⑦史红平.“农民”向“市民”的身份转换[J]. 电子科技大学学报社科版,2006,1:65
作者系华中师范大学政治学研究院2006级政治学理论专业学生
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