(一)小农经济肥沃的土壤里不可能诞生“民主自治”1978年随着家庭联产承包责任的推行，事实上的小农经济在广大农村迅速取代实行了20多年的“三级所有、队为基础”的农村经济模式，成为农村经济制度的基本形式。而小农经济的耕作方式，对广大农民来说并不陌生，它是中国几千年延续下来的古老生产方式。家庭联产承包责任制的推行，无非是重新回归这种生产方式。小农经济虽然最容易调动传统乡村社会农民的生产积极性，但它的重新出现，给农村提出了一个新的课题，就是如何在新的历史条件下重新组织农民，使农民成为一支有序的、健康的力量，推动社会的进步和发展。因为，人民公社时期的动员、组织方式已经不适应新的历史条件的变化，农村各种资源的整合必须用新的方式来实现。村民委员会、村民自治的出现，使政府似乎找到了解决问题的途径和方法。这种方式既可以通过“自治”的方式将农民组织起来，也可以通过这种“自治”实现共产党和农民血肉联系的延续，使政府权力在新的形势下有效地渗透到乡村社会，从而实现对乡村社会的有效控制。然而，由于小农经济小块、分散的经济特点，在农村家族和乡邻社区的地位日显重要，市民社会公民的观念并没有形成，传统社会的文化观念重新复活，许多农民不是从现代公共民主生活要求的角度来理解自己当家作主权利的。因此，在小农经济中要生成民主政治，经历一个相当长的过程就不是什么奇怪的事了。正如英格尔斯所说:“完善的现代制度以及伴随而来的指导人纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。”

另一方面，自治本是一个涉及中央和地方之间的关系，或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性，而产生的对中央政府的相对独立性。在政治学和历史学文献中，自治概念主要用来描述中世纪欧洲城市的政治特性，现在多用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系。在中国历史上，也并不缺乏“自治”的传统，历代君主都在县以下设有类似地方自治的乡村组织，以弥补县的不足。这种乡村组织的自治功能是由家族长老和地方乡绅来担任的，主要进行社会教育、乡村教化。到了明清时期，全面实行了保甲制度和乡约制度，民国初期则兴起了一股乡村自治运动。这些都是一种乡村自治制度的体现。20世纪三四十年代美国的一些学者对旧中国乡村社会问题进行过较深入研究，按照他们的分析，在中国传统社会相对稳定时期，乡村与官府的关系较为简单，传统道德(习惯法)是维系乡村内部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他们对乡村纠纷拥有裁判权威。杜赞奇认为，中人一般也是乡村社会的保护人。作为保护人，他们成为乡村农民的依赖对象，以便实现契约、免遭贪官污吏的敲咋勒索。农民在进行交易和遇到纠纷时，史愿意找中人，而不是找官人。当然，这种保护与被保护的关系不可能是完全平等的，被保护人往往受保护人的支配，前者对后者既爱又恨‘们’。显然，中国乡村社会的这种治理结构，也存在某种“自治”的特性，但它没有进一步演化，没有成为现代意义上的民主自治。民主自治是市民社会的产物，在这一社会基础不发达的土壤里，可以产生多利，多样的“自治”形式，但要自然诞生现代民主自治，可以说是天方夜谭。河南是一个农业大省，农村人卜J占总人口的8。%以上;河南也是一个文化大省，有大量封建传统的遗存，民主主义文化的补}，击小、影响少，特别是实行家庭联产承包责任制以后，小农经济复活的“蜜月期”还没有过，在这样的社会土壤华，要比现现代民主自治，或建立民主自治，要显得困难得多、复杂得多、漫长得多。

改革开放并没有使传统的观念、传统的政治社会关系在瞬间消失，反而由于小农生产方式的复归，使古老的社会、政治关系和观念旧态复萌，趋于活跃，尤其是在传统文化积淀深厚的中原大地上，这种传统的惯性作用威力尤穷，深远地影响着村庄“熟人社会”的现在和未来。正是这种惯性作用，乡镇政府、村委会和人民公社、生产大队虽然在名称上、实质上都发生了巨大变化，然而过去的政治文化没有因此而消失。村委会没有成为纯粹的自治组织，相反行政化的趋势越来越严重，成为实质上的一级政权组织。这一状况使得现实中的村民自治更多地体现在形式上，而没有成为一种实体。由于村委会在客观上就位列村里共产党支部之后，村委会主任在村里也仅排在村共产党支部书记之后，成为事实上的“二把手”，村民自治的绩效因此大打折扣。对村委会来讲，维护共产党村支部的核心作用，村民自治就可能成为村干部自治或村党支部自治，充其量是村党支部、村委会这些村级组织的自治。对村民来讲，选来选去，只是选了个在村庄地位不高的“二把手”，选举积极性很难得以延续，另一方面让“二把手”搞村民自治，显然有点滑稽，因为它不具独立性，不可能摆脱乡镇行政化的干预，也不可能真正搞什么自治。村民自治由此被认为停留在制度文本层面，不可能真正得到落实。

(二)村委会的行政化使其自治功能受到制约

在现阶段农村社会，管理体制中便存在着两种相对独立的权力。一种是自上而下的国家权力，具体表现为在共产党的政治领导下的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理的信息传递到乡村基层社会;一种是蕴涵与农村事实之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律、法规范围内，通过村民共约等方式，对社区加以管理“‘’。这当中包含两种不同性质的事务，即政务和村务。政务是各层政府为了实现对农村的治理，自上而下下派的各种政府指令或任务，体现着国家的意志，体现着公共权力的运行，属于强制性的。村务是由村民直接选出的村民委员会，根据村民的意愿，办理属于村民自治范围内的事务。但是，村委会也必须执行体现国家意志和公共权力的各种政务，因为这些政务最终要落实到每个农民身上。由谁来完成这一任务?在现行体制下，显然，要乡政府直接面对每个农民，实施政务是不可能的。政务必须进一步下沉到村，但村又没有相应的国家行政管理机构，《村组法》则规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作(第四条)。所以，政务依靠村民委员会去落实便顺理成章成为法定的。

这样，村民委员会就既要办理村务做“当家人”，又要执行政务做“代理人”，扮演复合角色。这种复合角色是有内在冲突的，因为村民委员会是村民直接选举出来的，他们的权力来自于村民的赋予，而不是政府的赋予(当然须由国家法律予以确认)，因此他们理应首先办理村务，并且是按照村民的意愿去办理，而政务是政府的要求，是没有选择余地的。村委会的行政化成为不可避免。事实上，现实中的村委会建设，正是朝着行政化方向发展的。不少的村委会比照着政府机关，建有自己的办公楼，楼内科室齐全，还有一批上班规范、拿补贴的全脱产干部，还有一批半脱产、拿固定补贴工资的工作人员。一般来说，村委会都承担着乡镇政府应履行的职能，完成乡镇政府下达给他们的各项任务指标，尤其是催粮、派款，各种税收和费用的收缴均落在他们头上，村委会成员的主要精力都用于此。乡镇政府又依据他们完成任务的情况对其进行考核和评价，并进而作为评定“工作级别”以及去留的依据。村委会成员与正式政府工作人员所不同的是，他们的工资来自本村的各种提留，去、留要履行“选举”和罢免手续。乡镇政府也把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意任免，或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。

笔者对河南省第三届村委会换届选举中，村民给省级民政部门的100封上访信进行分析中发现，乡镇政府对村委会成员随意撤换、任命主要有四种形式:

一是乡村直接任命村主任或村委会成员。如:豫南某乡，乡党委、政府发文，直接任命了所有村委会成员。二是乡村通过指定候选人的方式达到任命的日的。主要是指定村委会主任候选人，委员让村民推选;指定委员的也有，但很少。如:豫南某村，乡政府直接指定村主任候选人，然后让村民选举，引起村民的不满，导致上访。豫东某乡，甚至让指定的村主任候选人自印空白选票，自填、自投，达到当选的目的。三是通过}、司接方式任命村委会成员。主要是乡村对当选的村委会成员不满，通过成立新的村务管理委员会、联村片长等方式，任命一批人开展工作(这些人多是村党支部或原村委员会成员)，取代民选的村委会，或使民选的村委会无法开展工作。四是当选的村委会成员不是意中人，或稍有触动乡村的利益，就用行政命令的方式随意调整和撤换。村委会也热衷于完成乡镇政府下达的各种任务，使其在村民心目中成为政府的人，提升其在村庄的政治地位。所以，在村民看来，村委会与乡镇政府一样，都是政府的代表。对村民而言，村委会不过是过去生产大队的延续，村干部仍然是过去的大队干部，只不过改了名字而己。加上村委会的工作主要不是代表村民与政府对话，村委会主要是在执行乡镇政府的各种指示，村委会被村民划入了政府的范畴。农民称村干部为“三要干部”，即“要钱(各种统筹、提留的收交)、要粮(组织征收公粮)、要命(落实国家计划生育政策)”。然而，这“三要”都是上级政府布置的任务，必须是要完成的，村委会成了村庄里事实上的“政府”。由于现实中村委会的过度行政化，乡镇政府的过度行政干预，形式上的创新、好的形式没有完全产生预设的效果，村民自治在实质上变了样，“由民做主”转变为“替民做主”成为不可避免。村委会的这种行政化趋向，使其自治功能大大削弱，人们不能不怀疑，村委会能够真正实现“自治”吗?

(三)村民没有成为现代意义上的“公民”

在中国长期封建社会历史上，农民被排斥在国家政治生活以外，没有任何政治权利，只能是绝对服从统治者意愿，成为被驱使、被奴役、被支配的政治被动物，形成被动的臣民心态，表现为臣属政治文化。其特征为习惯于让“能人”、“强人”当家作主，并把希望依托在这些人身上，而官员也以做“包青天”式的人物为荣，习惯于“替民做主”。在中国封建文化的腹地河南，这种臣属政治文化深深地扎根于传统乡村社会的土壤之中，尽管经过新中国50多年的不断改造，传统臣属政治文化发生了很大变化，但其影响力依然十分强大，甚至渗透到日常生活的方方面面。在现实政治生活中，不少官员居高临下，有着强烈的“青天”意识、“主宰”意识，为人民服务只是一个口号，如:人们热衷于将地方官员成为“父母官”，而“父母官”们也沉醉于“为官一任、造福一方”，甚至把“造福”作为政绩，成为考核这些“父母官”的主要内容。在农民的生活中，“包公戏”、“青天戏”成为河南乡村社会最受欢迎的剧目，豫剧《七品芝麻官》中县令的一句话“当官不为民做主，不如回家种红薯”竟然成了农民的口头语，连青少年也不例外。是否是“青天”，成了农民判断官员优劣的重要标准。这些观念潜移默化，使官员们更习惯于做“包青天”式的人物，使“替民做主”成为农村基层政治生活中一种较为普遍的现象。如:豫南某县，本不适于种植烟叶，而当地官员认为种植烟叶是农村经济结构调整的重要体现，强令所有村民，都要种四分地的烟叶，结果由于当地不适于种烟叶，烟叶质量不好，又无烤烟技术，种烟叶等于无收益，极大地挫伤了农民的积极性。而对多数农民来讲，则习惯于让人做主、让人管理，自治能力不强。由于生产的社会化程度不高，河南的乡村社会依然具有明显的分散性和封闭性，加上经济文化相对落后和传统文化的较大影响，农民现代法律意识萌生缓慢，没有也不习惯通过国家法律保护其利益和解决公共生活中的冲突，“人情”、“礼俗”依然大于“王法”，人治色彩较浓。农民遇到问题，更多的是找政府，而不是找法律。据河南信访局发布的数据，1999年元至六月份，全省县以上信访部门共受理群众来信50456件，比上年同期上升16.2%;接待个人上访22674案次、61552人，分别比上年同期上升11.8%和18.3%，其中80%以上是农民的来信、来访。在上访反映的问题当中，有相当一部分是可以通过法律手段来解决的，但农民还是愿意找政府，找“青天”，让“青天”评个理，给个说法。值得注意的是，许多上访者以给上级政府反映到问题为满足，尽管可能没有多大的解决希望，也是如此。这些都充分说明，农民的公民意识函待发育成长。因此，在传统浓厚的乡村社会要形成现代民主政治文化，只有通过国家有计划、有组织地进行大规模组织、动员，进行深入的民主与法制教育，将现代民主政治文化传递到乡村社会，并深入人心，使之成为他们的自觉，才能促使乡村社会的成员成为具有现代意识的“公民”。

(四)政府把村民自治作为组织农民的方式

政府作为制度的供给主体，其制度创新和制度安排，肯定要有其政治考虑和预设的。实行家庭联产承包责任制以后，农村资源的分配权由集体转移到了农民手中，农村基层的利益关系、分配方式发生了重大变化。在这利，情况下，如何在政治上组织农民，重新整合农村的各利，资源，不致使发生失衡，成为政府考虑的重点。村民委员会、村委会选举的出现，正巧适应了这一需要，它使J一大农民在基层社会生活中不再依赖国家和集体组织，而是实行自己的事自己管理，实现村内事务的自我管理、自我教育和自我服务，因此村民自治成为新的历史条件下把分散的农民重新组织起来，并进行有效管理的新的社会组织管理形式。同时，它也可以充分调动农民群众的积极性和创造性，使共产党群众路线的法宝制度化。因此，基层政府在执行这一政策过程当中，更多地是考虑通过村民自治的实行，如何能进一步促进经济健康发展和社会政治稳定，实现当地党委、政府的工作目标。而地方政府主要负责人在接受村民自治时，更多的是把它认作是保持农村稳定的治本之策，也试图通过这一方法加强农村基层组织的建设，巩固共产党的执政地位。河南许昌市在推行村民自治时，当地政府明确提出“抓村民自治，促农村经济发展、促农村社会稳定、促国家各项任务的完成。”

所以，在考察村民自治的绩效时，政府更愿意了解村民自治对新的历史条件下加强和改善共产党对农村工作的领导，促进农村基层新的管理形式形成的作用:更愿意了解村民自治对农村基层大量热点、难点问题的化解程度，对农村基层社会稳定的推动情况。而基层政府在上报村民自治成效时，主要突出村民自治如何使农村工作“热点不热、难点不难、疑点不疑”，如何使政府的各项任务能够按时完成，促进农村基层的社会稳定和经济发展。笔者对1999年在河南许昌召开的全国村民自治工作经验交流会典型材料做了粗略统计，在各种类型的材料中几乎所有的村民自治典型经验材料，在讲到村民自治效果时都谈到了上述两个方面，而且作为主要成果。这些情况充分表明，政府更愿意接受作为农村基层治理方式或者是新形势下农村基层的一种社会控制方式的村民自治，事实上政府也是从这一角度来看待现实当中的村民自治的。

从河南省村民自治推进的过程来看，地方政府在接受村民自治的时候，更多的是看重它能解决改革开放以后农村出现的日益严重的千群关系紧张的问题，对农村基层社会稳定能够产生作用。因此，不少地方基层政府在推进村民自治时，仅仅是推行村委会选举，村委会选举成了村民自治的代名词;个别附加上了民主监督(即村务公开)，村民自治“四个轮子”仅剩下两个。由此不难看出，村民自治的出现只是表明国家控制农村基层社会治理结构的变化，如果说它是更大范围民主化的一步或民主化的开端的话，倒是它的一个意料之外的副产品。由于受主客观条件的限制，现实中的村民自治缺乏实行的思想基础、社会基础和政治基础。自治功能不能发挥，自治本身的示范效用正在不断地产生变异，现实当中的村民自治没有成为实体，只是一种形式。