文化、传统从来就是一种恒久、现实的力量，不管是自觉还是不自觉，不管是承认还是不承认，任何实现当中的政治行为必然要打上民族文化和历史传统的烙印。河南由于长期受到传统儒家文化的浸润，以儒家思想为主导的、自上而下的政治权力结构一直保持着固有的韧性和张力，这一点并没有因为时代的变迁而有太大变化，只不过注入了更多的现代符号。所以全面考察河南村民自治，不能脱离这一重要历史、文化背景。在这一背景下河南的村民自治呈现如下特点:

(一)政府扮演了主导角色，村民自治呈现外源性

1、政府充当了重要的动员和教育角色。启动之初的河南村民自治也仅是在驻马店的汝南县等个别地方得到了推行，究其根本当然取决于这个地方领导的认识程度较高。对此，河南省的工作指导部门有足够的认识，一直不断加强对《村组法(试行)》的宣传。他们把宣传的重点放在农村，主要面向基层干部和群众，在宣传手段和方法上，把集中宣传(宣传周、宣传月)与长期宣传结合起来，把会议宣传与培训宣传结合起来，把媒体宣传与入户宣传结合起来，把走出去考察学习与请进来宣讲结合起来，收到了良好效果。在试点的第一年即1988年，河南各级就印发各类宣传辅导材料15万份，培训骨干4200多名，试点县、乡的村头巷尾到处可以看到有关标语口号。许昌县在村民自治活动初期，先后举办广播电视讲座186次，书写固定标语口号12650条，印发各类宣传材料2890份，全县受教育面达68万人次。与此同时，他们坚持对乡村干部的培训，到1990年河南省己初步形成了市(地)、县、乡党校、干校、农民技校为依托的农村基层干部培训网络，两年间全省共培训乡镇领导6545人，培训乡村一般干部105864人，培训面在95%以上。1995到1997年，省里直接组织了对乡镇干部的培训，先后培训近千人，全省各级同时对乡村干部培训的总人数达10万多人。据1999年底统计，河南近两年各级举办各种类型的乡村T-部培训班近四千期、培训人数30多万人，省、市(地)编发简报4808期，印发各种材料746361册。驻马店地区还组织专门的村民自治报告团，在全区10个县市巡回报告，直接听取报告的乡(镇)党委(政府)负责人、民政所长、县直属委负责人、村两委成员近七千人，在156个分会场和通过电台、有线广播、电视间接收听、收看的基层干部群众达10多万人，引起了很大的社会震动和反响。汝南等一些村民自治模范单位还组织了由县乡村干部、村民参加的村民自治知识竞赛，使广大干部群众加深了对村民自治的认识和了解。正是在强大的政府力量的推动下，村民自治方在河南逐步形成了声势，由最初的几个县、个别市(地)影响到全省18个市(地)157个县(市、区)。

2、政府主导了村民自治工作的每一个环节。为了推动村民自治的启动和发展，河南省委、省政府先后多次召开会议，下发文件，部署这一工作。除先后发布实施了《河南省<村委会组织法(试行)>实施办法》和《河南省村民委员会选举暂行办法》外，省委、省政府还专门下发了《中共河南省委、河南省人民政府关于加强基层政权和村(居)民委员会建设工作的意见》，要求进一步加强对基层政权建设工作的领导，同时明确了基层政权建设工作的7项任务，其中包含了村民自治的全部内容。从1997一1999年省委召开全省稳定工作和社会治安综合治理工作会议，都把村民自治工作为重要内容。每次全省性的村委会换届选举前，省政府都要转发省民政厅关于做好村委会换届选举工作的报告，进行专门部署，并把选举规程印成小册子，发到县、乡、村。全省多数地方建立了贯彻((t寸组法》、开展村民自治的领导小组和办事机构，市(地)、县(市、区)、乡(镇)还从机关抽调大批干部组成工作队，驻村具体指导，并将“四个民主”编成小册子，发到村。商丘市1998年，从县(市、区)抽调工作人员11394人，保证每个村有二至三人。一些县(市)实行各级领导包乡、包片、包村责任制，狠抓村民自治工作的落实。仅1997年，河南省委常委会就先后九次专题研究村务公开工作。为了加强领导力量，省委主要领导担任省农村村务公开、民主管理工作领导小组组长、副组长。全省各级均组建了村务公开领导小组和办事机构。省委主要领导同志经常专门深入农村基层做专题调研，撰写调查报告。1998年8月，省委主要领导亲自带队，对全省村务公开、民主管理工作情况进行专题调研，并将调研结果向省委常委会议汇报。洛阳、许昌、郑州、漂河、信阳、新乡等省辖市的主要领导经常带队赴基层检查、督促工作。许昌市委把村民自治工作纳入当地的目标管理，把完善村民自治，作为各县(市、区)当年必须完成的目标任务之一。

3、政府力量确保了村民自治的持续发展。从河南推行村民自治的实践看，凡是政府目标比较集中，重视程度高的地方，村民自治都得到了发展:凡是政府注意力不够集中的地方，村民自治就容易流于形式。许昌市的村民自治的启动和发展，就是很好地说明。1994年前，许昌市的村民自治工作一直止步不前，1994年当地党委、政府主要领导人到山西、山东、江苏等地视察，特别看到了这些地方一些村民自治搞得好的地方后震动很大，回来后就积极调研、抓点，提出了“抓村民自治，促农村经济发展、促农村社会稳定、促国家各项任务完成”的指导思想。从1994年下半年到1996年，市委、市政府把全面实施村民自治制度，当作农村工作的一个重要组成部分，列入了党委、政府工作的大盘子，先后7次发文、4次开会安排部署村民自治工作，提出了经过儿年努力建成“全国村民自治模范市”的口号。在具体操作上，主要是建立并实施“一章一会一组”和五项制度。“一章”，就是根据《宪法》、法律、法规和县在农村的政策，结合农村实际，指导各村制订《村民自治章程》:“一会”，就是建立村民代表会，市里专门制定了村民代表会议议事规则，村民代表会根据村民会议授权，议决村务大事;“一组”，就是从村民代表中选举产生5至7人组成的村务监督执行组。五项制度:一是村委会选举制度，二是村民代表会议制度，三是村务、政务、财务公开制度，四是民主评议干部制度，五是村委会向村民代表会议报告工作制度。许昌市的做法引起了民政部的重视，1999年4月专门在这里召开了全国村民自治工作经验交流会。平顶山的宝丰、叶县，在1996年以前，村民自治一直不在当地党政力量的视野当中，1996年以后随着新任领导人态度的转变，村民自治在当地得到了突飞猛进的发展，两县所有的乡(镇)、村全部开展了村民自治工作，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，在当地逐步建立并得到了实施。

(二)自治力量没有充分发育，村民自治呈现依赖性

1、自治主体农民的综合素质具有明显的不适应性。河南是个农业大省，农业人口占总人口的76.8%。据河南省人民政府公布的2000年第五次人口普查数据，到第五次人口普查时，在河南登记的户籍人口为9472万人，其中农业人口7325万人。另据河南省教育厅2000年公布的数据，到2000年河南全省人口平均受教育的年限不足8年，农业人口中的平均比率更低。据河南省统计局农村社会经济调查队对4200户农户抽样调查显示:1985年，平均每百个农村劳动力文化状况为，不识字或识字很少的30.06人，小学文化程度30.17人，初中文化程度30.93人，高中文化程度8.6人，中专文化程度0.21人，大专及以上程度0.03人。到2000年，平均每百个农村劳动力文化状况为，不识字或识字很少的6.n人，小学文化程度23.25人，初中文化程度57.52人，高中文化程度10.98人，中专文化程度1.7人，大专及以上程度0.44人。虽然各项数据不断朝好的方向转化，但总体素质不高，依然是不争的事实。

在河南20多万名村委会成员中，虽然经过了三届村委会换届选举，村委会组成人员的素质有了明显提高，但整体文化和综合素质状况仍然差强人意。据河南省民政厅根据各地上报情况统计，第一届村委会换届选举后(1991年6月—1992年6月)，全省村委会成员总数为246662人，高小文化占46.5%，其中小学文化56887人，占23%，初中文化57823人，占23.4%，文盲、半文盲占绝大部分;第二届村委会换届选举后(1994年7月—1995年12月)，全省村委会成员总数为218837人，其中小学文化26443人，占12.1%，初高中文化72666人，占33.2%，大专以上文化2076人，仅占9%。，文盲、半文盲仍占相当大的比例;第三届村委会换届选举后(1998年4月—1999年5月)，全省村委会成员总数为212710人，其中初、高中文化189188人，占88.9%，大专文化3322人，占15.6编，小学文化和文盲大幅度减少。尽管经过三届村委会选举，河南省村委会成员的整体素质逐步改善，但学历结构仍然主要分布在高中和小学之间，以初中为多。

然而，农民学历结构的变化，并不意谓着其综合素质特别是选举素质的提高。对一个选民来讲，学历层次当然是重要的，更重要的是构成个人素质的综合方面。在第三届村委会换届选举时，豫北某村一外出打工青年，没被列为村委会成员候选人，但在召开选举大会的当天，他本人坚持要参加竞选演讲，给老少爷们说几句话，主持大会的村选举小组居然同意了他的要求。青年讲的当然实在、动人，结果在投票结果出来后，这个青年，竟然得到了占总票数三分之一的选票(另选他人票)。由此可见，村民、村选举小组的选举意识，尤其是依法、按程序选举的意识，仍需提高。人情、世故能够左右法定的程序，尤其是这个村的选举程序又是严格依照程序，经村民大会通过的。对相当一部分村民来讲，选举对他们来说并不是一件轻松的事，他们想选自己心目中的人，由于不识字或不会写字，使他们履行选举权利困难重重，让学生指认选票上要选的人，或在另选栏中写下心目中的人的小名，在河南各地的选举中屡见不鲜。豫中某村的选举，因为名字问题产生的纠纷，居然打到了省城，该村村委会副主任候选人和村内另一人姓名相同(小名也一样)，村里一些不识字的人在主任另选他人栏中，让人写下了他的小名，结果在计票时出现争议，因为这类有效选票有几十张，这几十张票是谁的?是副主任候选人中张三的还是村内另一张三的(这几十张票直接影响着选举结果)?由于在具体划票上的做法不规范，使这个村的选举迟迟出不了结果，结果几经周折，多方认定，问题才得到解决。

2、自治主体农民对村民自治的认识具有不确定性。村民自治到底是什么?

对于大多数村民来讲，最直接的感受是村委会选举，所以，在他们看来村民自治就是村委会选举，至于民主决策、民主管理、民主监督，都是村委会干部的事。对村委会成员来讲，选举结束、村民代表产生后，召开村民代表会、制订村民自治章程或村规民约、实行村务公开，都是村干部的日常具体工作，属于他们工作范围内的事，在他们眼里村民自治就是村委会选举或村干部几个人的事。不少地方村民会议或村民代表会议不能规范运作，村民自治章程或村规民约成为村内罚款的依据，村务公开栏成为村务空白栏，实质上反映出了村民、村委会成员，乃至于乡镇政府对村民自治认识上存在的模糊和偏差。所以，把村民自治等同于村委会直选，甚至等同于村委会自治或村党支部的现象就屡见不鲜了。

就村委会选举本身来讲，在不少村民眼里，也仅仅是村里有头有脸人的事，对个人没什么经济利益，选也是那，不选也是那，不愿参加或在选举时不能真实表达选举意愿，委托投票成了多数选民的选择。河南的不少地方在组织村委会选举时，为了吸引选民参加投票，提高参选率，当地乡镇政府想了不少办法，比如:发放误工补贴、现场领取实物、选举会场演戏助兴等。就是这样，参选率在个别地方依然不高。委托投票成了选举中的一种主要形式，委托投票率在一些地方甚至超过选民总数的五成。为了解决这一问题，河南省的选举工作指导部门，明确要求各地在选举时委托投票不能超过10%，这样流动投票就成了又一种重要投票形式，但流动投票由于监督的有效性难以保证，纠纷不断。豫中一村，在村委会选举中，采取流动票箱投票办法，两次选举均不成功，主要是不少选民，对流动票箱有疑问，鼓动村民不承认选举结果。而在一些地方，也曾出现村民砸毁流动票箱的现象。

对一部分选民来讲，村委会选举是一件既新鲜又刺激的事情。听着候选人的竞选演讲，看着划票、投票的阵势，就象看一出活剧，而在村委会选举的最初，确实有一些村民把选举当作一出戏，并没有把它当回事。在他们内心里总认为参加选举无非是多出一份义务工，还可拿到5到10元的误工补贴，真正的选举不可能，这又是在搞形式，实际上人选早就被乡镇党委政府、村党支部内定了。豫南一村在第三届村委会换届选举时，第一次选举，村民以为是在走形式，投票比较分散，但结果还是出来了，当结果当场公布时，不少选民才意识到这回是要“论真的了”，后悔投票的随意性，强烈要求重选，由于没有得到当地选举指导部门的认可，结果出现选民到上级政府反复上访的情况。

3、自治主体农民行为上的被动性。农民作为村民自治的主体，自治意识、自治行为，并非源于主体本身。在河南的不少农村，对农民群众来讲，村民治是被动的，他们根本不知道还有一部让农民自我管理、自我教育、自我服务的法律，虽然经过各级政府强有力的动员，使他们了解了一些这部法律的精神，但也只是认为，不过是让他们选选自己的“当家人”—村委会成员，并没有意识到要搞什么“自治”。由于实行家庭联产承包责任制后农民群众在经济上的自主性增强，村民委员会能够提供给农民的公共产品越来越少，村委会和农民的联系越来越松散，村委会在农民心目中的重要性也逐渐减弱。但如果政府组织他们选举，他们也会响应号召，划划钩、投投票，至于选什么人不太重要。河南省第三届村委会选举中，委托投票、流动投票比例的增加，充分证明了这一点。据统计，河南省第三届村委会选举中委托投票率超过30%的地市居然超过二分之一，流动投票也成了一些地方选举的主要形式。

至于村民自治的核心民主决策、民主管理，多数村民认为没有必要拘泥于形式，如果需要可以随时召开村民代表会或村民会议，明令定期召开脱离实际，没有必要。由于没有规则意识和程序意识，即使在政府动员下，能否按期召开村民会议或村民代表会议，在多数情况下也仅仅是证明有这件事情，严格意义上的会议程序、规则，在现实中没有出现;被政府认为是检查村民自治重要依据的村民代表会议记录，多数成了应付上级检查的工具，内容简单，千篇一律。河南省村民自治工作指导部门在检查中，询问村民对村民会议或村民代表会议的认知情况，多数地方村民对此不甚了了，或者根本没有意识到这与村民自治有多大意义。需要指出的是，多数地方召开村民会议或村民代表会议时，要给出席者发放一定的误工补贴(5到10元不等)，或算出了一次义务工。经济刺激或利益驱动，成了现阶段农村基层组织、动员农民开展村民自治的主要手段。

对于村民关注的民主监督问题，即村务公开问题，大多数村民也仅仅是关注和自身利益联系紧密的事项，和自己没有联系，多数不关心。河南省村民自治工作指导部门在对此检查时，询问到村民，异口同声的回答是，村务公JT几栏，有和自己联系的内容才看，平时基本不看。1998年9月，河南省委组织部、省民政厅联合组织的农村基层组织调查组对12个县市、25个乡镇、45个村村务公开工作情况的检查显示，被检查的村有三分之一的没有建立、健全村民代表会议和民主理则一组、村务监督组，村务公开的经常性和连续性没有保证:有的凭村委会成员的好恶办事，需要时就公开，不需要时就不公开;有的不按规定时限公开，一年就公开一次;有的财务收支公开内容不公开明细账，或只公布村民知道的事项;有的公开前不经村民代表会议和民主理则组、村务监督组，村支书、村主任一签字就公布，缺乏必要的监督。山此，不少农民群众认为，村务公开只不过是走走过场而已。