(一)制度设计和现实中的村民自治

改革开放以后，随着以家庭联产承包为主要形式的责任制的推行，人民公社和生产大队政社合一的体制受到根本性冲击，将公社和大队行政工作的职能分离开，越来越成为一件势在必行的事情，村民委员会(以下简称村委会)就在这个时候应运而生。1982年《宪法》对其给予了肯定，之后国家有关部门就开始起草相关法规予以规范。1987年3月六届全国人大常委会在讨论《村组法(试行)》(当时称《村民委员会组织条例》，在六届全国人大五次会议上才改为《村组法)》时，彭真委员长明确指出，《村组法(试行)》就是要在基层实行直接民主，凡是关系到农民群众利益的事情，都由农民群众自己当家，自己做主，自己决定。从那时起，《村组法》无论是试行还是正式实施，都始终贯穿着这样一个基本精神，就是在农村基层社会生活中，实行农民群众的直接民主，依靠农民群众依法办理好本村的各项事务，充分体现三条基本原则:一是群众自治的原则(新修订的《村组法》第二、八、九、十、二十、二十三、二十四、二十五、二十八条)。就是由农民群众自己组织起来，发动群众，依靠群众，自我管理、自我教育、自我服务，自己的事情自己定，大家的事情大家办，共同办理好本村的各项事务。二是直接民主的原则(新修订的《村组法》第十一、十二、十三、十四、十五、十六条)。就是村委会的主任、副主任和委员由本村有选举权的村民直接选举产生。三是由民作主的原则(新修订的《村组法))第十七、十八、十九、二十一、二十二条)。就是关系全体村民利益和村内工作中的大事，必须由全体村民共同讨论决定，由村民自己当家、自己作主。

《村组法》的出现，使过去一直延伸到农村基层社会中的国家权力上收到乡镇成为现实，乡镇以下由农民群众自我管理、自我教育、自我服务;乡镇作为国家权力在农村的边界，仅对本乡镇事务行使国家行政管理职能，不直接管理农村基层社会事务。这样，在农村基层，就形成了乡政管理和村民自治两种权力二元并存。然而，社会变迁往往具有其固有的特殊性和复杂性。在现实生活当中，人民公社和生产大队政社合一的一元体制虽然为乡政村治的二元体制取代，但在实际运作当中，乡镇政府仍然顽强地继承着人民公社时期的管理方式，对农村基层直接行使着国家行政管理职能，村委会也顽强地继承着生产大队的管理方式，自觉不自觉地把自己认定为是国家行政权力的末梢，热衷于不属于自己的行政事务，成为行政权力的“代理人”。到现在，仍然有不少地方，无论是政府还是村、组，甚至一些研究这方面问题的学者，都把村委会称为“行政村”或是“大队”、“小队”，而把村委会主任称为“大队长”，就是这种现象的体现。需要指出的是，理论上、政策上的农村基层的二元管理体制，在现实当中并没有因名称的改变在实质上发生多大变化，行政权力的惯性作用依然发挥着作用，主导着农村基层社会的行政管理和社会事务，村民自治也概莫能外。

在这种情况下，现实中的村民自治一直在政府(主要是指乡镇党委、政府和村党支部，下同)主导下进行，其内容由最初的“三个民主”(即民主选举、民主决策、民主管理)丰富、发展到1995年的“四个民主”(即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)，其运作也由单纯的民主选举村委会逐步扩展到建立村民代表会议、制订村民自治章程或村规民约、推行村务公开，自治权力逐步发育、成长。

《村组法》颁布实施以后，围绕村民自治，特别是乡、村之间的关系，一直是争论的焦点。1998年《村组法》正式颁布后，这一争论达到了高潮。新修订的《村组法》维持了试行法关于乡、村关系的规定，并将其进一步强化，明确乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”(新修订的《村组法》第四条)。然而，现实中的问题没有因此而解决，不少乡镇政府认为((t寸组法》超越了现阶段农村基层的实际，按照《村组法》实施村民自治，农村基层的社会管理将处于无序状态，国家布置的各项行政工作将无法得到贯彻落实和完成，因此他们对《村组法》的实施，有着强烈的抵触情绪。另一方面，不少村的村委会成员，对乡镇政府过度干预农村基层事务的做法，也存在一定的抵触情绪，认为村民自治在相当程度上停留在制度文本层面，《村组法》的落实流于形式。因此，他们强烈要求真正实行村民自治，实现他们的自治权利。这两种抵触情绪碰撞的结果，从短期来讲会导致现实中村民自治的效果大打折扣，从长远来讲可能会窒息制度设计上的村民自治。

(二)学理上关于村民自治的研究和争论

面对制度设计上的村民自治和现实中的村民自治，如何估价其地位和作用?其发展前景如何?我们看到了不少学者的研究和分析，粗略就其分类，大致有两种观点:一种是积极、正面的观点。代表著作首推中国基层政权研究会中国农村村民自治研究课题组的三个年度研究报告、徐勇的《中国农村村民自治》以及白钢的《关于改进村民自治的立法问题的研究报告》等。这些著作在国内最早对村民自治的各项制度作了历史的、全面的考察，研究存在的问题，并提出了大量的政策建议。其中三个年度报告和《中国农村村民自治》提供的大量情况，使人们对村民自治有了全面的了解，并成为许多研究进一步展开的基础。这类研究对于村民自治的地位、作用，给予了高度的重视和充分的肯定，认为村民自治的实践使中国农村“进入了法制性民主政治建设的新时期”，村民自治是“初级阶段社会主义民主政治建设的起点和突破口之一。对其发展前景，也表现出极大的乐观，认为“中国农村村民自治和基层民主的广泛实践必将成为中国民主的大学校，为中国民主的全面推进造就基本的条件和坚实的基础”，有的甚至认为，村民自治将会推动乡级乃至县级行政首长的直接选举。

另一种是怀疑、否定的观点。这类观点明确提出“村民自治是乡村民主政治的起点吗?”“中国乡村民主能走多远?”有的认定村民自治是一种“理论上的怪胎”，从理论和实践上对村民自治进行了全面否定。有的从制度层面上分析，认为“关于乡村民主，过于拘守流行的制度主义框架，偏重于制度文本分析，可能产生过于乐观的结论。……农村的自主制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式—至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来。有的从实证的角度，指出“村民自治并不向人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有利工具，但在实际的操作中，却在一定程度上变成了一种仪式肋。有的认为，中国的乡村民主“可能是精英送给社会的一种‘礼物’，而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。有的则明确提出，在中国农村基层实行的村民自治就是“被赐予的民主”。

这两种观点在基本理论认识上的不同，主要表现在两个方而:

其一、村民自治是否会妨碍国家行政力量对农村的渗透，从而危害现代化进程。有的学者认为，在选举中“新崛起的富人阶层购买‘选票’，进行贿选，组织帮派，积极寻求掌握政治权力”，出现所谓的“富人政治”。同时，竞选者大肆利用家族资源。“乡村富人政治和家族政治将会强化”，但仍然认为有“政策调整得当”的空间。而有的学者认为，民主选举强化了“新形势一下的绅治”，而他希望的解决方案则是“国家行政组织一竿子插到底”，“将政府组织延伸至行政村川。

其二、村民自治的民主化进展是否违背了民主发展的规律。这一焦点涉及到了对村民自治作用和发展前景的估价。有的学者认为，“民主政治的社会础是中产阶级，而其经济制度基础是市场经济，这种社会条件在我国形成还要走很长的路。民主政治的发展过程还是全体社会居民对民主政治的学习程，而这种学习从历史经验来看，是由上往下的过程。这一过程在我国还有长期发展。”而且“乡村民主政治只会随着全社会民主政治的逐渐发展才能向成熟，而不可能独立存在于乡村社区内部川曰。而有的学者认为，政治民化必须与政治发展的其他目标，如政治制度化和国家一体化并行不悖，而“下而上的演进不能自上而下的变革，非国家层面的群众自治也不能代替国家面的民主宪政。”“离开政治发展的整体目标的所谓政治民主化，也会沦为历的笑柄”。

以上这些成果，从不同角度对中国农村村民自治的历史地位、作用和发前景做了较为深入的学理分析，为我们进一步进行村民自治研究，提供了知基础和理论背景。

(三)个案地区人文特征与村民自治

本文的研究对象是河南的村民自治进程，因此必须对河南的情况有所解。河南地处黄河中下游，是中华民族的主要发祥地之一。新、旧石器考古现都证明，早在50万年前，就有人类在这块土地上生息繁衍:距今八千中原大地就开始出现农牧结合的原始农业;五、六千年前的新石器时代，这就己经成为人类活动的中心区域之一。在此后漫长的历史发展进程中，先后20个朝代、36次在这里建都或迁都，中华五千年文明史，四千多年政治文的中心在河南。河南在整个中华文明中的地位，可以借用一位古代文化史专的比喻来说明:“整个中国的古代文化就像一个重瓣花朵，中原是花心，周的各文化中心好比是里圈花瓣，再外围的一些文化中心则是外围的瓣。这种瓣花朵式的结构乃是一种超稳定的结构，又是保持多样性因而充满自身活力结构，中国文明的历史之所以几千年连绵不断，是与这种多元一体的重瓣花式的文化结构与民族结构的形成与发展分不开的。”

源远流长、连绵不断、内涵丰富的古代文化给河南留下了深厚的文化积淀。从政治上看，几千年的王者为尊的专制统治，增强了河南与政治的粘连度，皇权崇拜、强权政治、忠君报国等政治文化深潜于河南人的意识中，因此自古河南多忠烈，象比干把心掏出来给殷王看，岳飞被皇帝屈杀而不反抗等等，都是“忠”的代表。这个“忠”就带有浓厚的政治色彩，体现了特定的责任和忠诚，在这一点上甚至连遁于空门的和尚也不能例外，少林十三棍僧救唐王、最后得到李世民封赏的故事就很能说明问题，值得深思的是这一故事至今仍为人们津津乐道。这种状况说明，在河南，人们更看重政治威权、政治效益，政治才是“正道”，体现了河南自古就有的浓厚政治氛围。到了现代，这种政治氛围就表现的更充分了，上世纪五十年代末风行河南的政治浮夸，现实政治生活中口号多、标语多、典型多，重大事务跟得紧、总紧跟等等，都是这种传统惯性的体现。难怪有人把河南称为“政治大省”团。

从经济上看，由于地处中原，战争始终伴随着河南。据有关专家统计，宋朝以前的几千年文明史中改朝换代的重大战役均发生在河南，宋以后直到新中国成立，发生在河南的地区性战争也是接连不断，每次战争都给河南的经济以毁灭性打击，到1949年新中国成立时，河南30%的上地荒芜，工农业总产值仅有21.02亿，占全国的准4.5%，人均仅50.3元，比全国平均水平低41%。与此同时，自然灾害也时常眷顾着河南，据统计，元朝统治的90年，黄河就决口20多次;明朝统治的270多年，黄河决口170多次，其中发生在河南境内的决口就达85%，仅开封一地就达30多次;明末清初到清中期的200多年，黄河下游决口竟达140多次。另外据史料记载，从公元前206年到1949年，河南发生旱灾949次，平均约两年一次。天灾人祸的结果使河南长期处于贫困状态，经过新中国50多年的奋斗，李可南虽然发生的翻天地覆的变化，但“穷”至今仍是困扰河南的大问题，据河南省统计局2002年统计，2001年河南闺内生产总值为5640.1万亿元，居全国第五位，但人均却居第十八位，河南仍是一个欠发达的省份。

从文化上.看，由于长期处在天子脚下，历代封建王朝推崇的儒、道、佛思想，潜移默化到河南社会生活的方方面面，“仁、义、理、智、信”等道德文化的精核，深深植根于河南这块土地上，崇上、忠义、本分成了河南突出的文化品格。对传统的东西极能“坚守”，对新事物缺少热情，反应迟钝，干什么事情总要问上头怎么说的、过去怎么做的，上头让干什么就干什么，上头不让干的坚决不干，对以往没干过、上头没让做的事情往往迟疑不决，宁可一等再等，也不愿多迈一步。在看待新事物的态度上，习惯于用传统的眼光审视新事物，习惯于用传统的思路指导今天的行动，习惯于用传统的是非标准评判事物。

在河南人创造的“包青天”的故事中，充分反映了河南人渴望明君贤臣、崇尚威权的臣属政治文化人格，这种人格集中表现在缺少自我意识和自主精神，崇尚并依赖权威，体现了一种文化上的“奴性”。需要说明的是，这种人格至今依然弥漫在河南传统乡村社会中。

正是在这种背景下，村民自治静悄悄地在河南启动、发展了起来。1987年11月24日六届全国人大常委会第23次会议通过了试行的《村组法(试行)》，不久根据中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》成立的河南省民政厅基层政权建设处按照民政部的工作部署，代省政府草拟了宣传《村组法(试行)》的通知，这个通知河南省政府办公厅于1988年2月下发，通知要求全省各地要认真贯彻(《村组法(试行)》，增强法制观念，提高依法办事的自觉性。为了推动《村组法(试行)》的贯彻，河南省民政厅在《村组法(试行)》1988年6月1日试行不久，于1988年7月12日下发了《河南省民政厅关于贯彻执行<中华人民共和国村民委员会组织法(试行)>的意见》，意见要求全省各县(市)要选择一个工作基础好的乡镇进行《村组法(试行)》试点，明确要成熟一个搞一个、成熟一批搞一批，争取在两年内把村民委员会建设成为群众自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。为此，1988年7月18日河南省民政厅下发了《关于贯彻执行<中华人民共和国村民委员会组织法(试行))的试点方案》的通知，这个通知对试点内容、方法步骤、有关要求做了全面规定。河南的村民自治从此在河南的乡村社会逐步生成、推广开来。

(四)研究的目的、方法和资料来源

本文以河南村民自治的发展为研究对象，主要是基于以下三点考虑: 1、河南作为中华民族的发祥地之一，传统文化积淀深厚，在这一背景下的村治进程，能够全面、准确地透视出村民自治的发展状况和未来走势，从而为农村基层的政策设计，提供符合实际的思考空间或政策建议。2、现有村民自治实证研究的成果虽然很多，但多数是针对一个村庄或一个乡镇，有关村民自治的区域性研究，特别是省级区域性研究还不多见，深入的探究就更少。因此，本文试图通过对区域性村民自治发展状况的描述和有关问题的初步阐释，在村民自治的区域性研究方面做一些尝试。

3、在转型期中国乡村政治结构的变迁中，政府力量成了乡村社会的主导，在村民自治推进过程中尤其如此，一方面村民自治的推进离不开政府力量，另一方面政府力量又影响了村民自治的实体化，乡镇政府、村党支部、村委会、村委会成员在村民自治中分别扮演着不同的角色，“当家人”、“代理人”或两者的复合体，构成了农村基层一种新的治理模式的图景。深入对其进行研究，可以对村民自治的地位、作用做出更为客观、准确的估价。

本文在总结、借鉴已有研究成果基础上，运用结构/制度与过程/事件分析的方法，对河南的村治进程进行了具体描述，从而对现实中的村民自治做出客观估价，井试图对以下问题做较深入阐释:

1、二元体制下村民自治的特点和影响;

2、强行政对现实中村民自治的作用;

3、村委会行政化对村民自治的影响;

4、制度安排与实际运作、理想与现实的差异及原因;

5、乡村之间的非体制性互动及其对乡村关系的影响。

本文涉及的主要理论有:现代化理论、政治发展理论、国家与社会关系理论、文化人类学等。需要说明的是，文中所有资料和数据均源自河南省民政厅推行村民自治过程中的文件、讲话、总结和相关资料，有的做了i主明，有的没有注明，但所引材料肯定来自这个渠道。