农民权益是指农民作为社会成员、国家公民应享的权利与应得的利益,主要体现为人身权益、经济权益、社会权益与政治权益。目前,在我国不少农村地区,农民的政治权益、经济权益、社会权益被恣意侵害的现象较为突出。维护、实现、保障和增进农民权益是调动广大农民积极性的根本举措,也是解决“三农问题”的关键环节。因此,正视农民权益受损问题,分析农民权益受损原因,对症下药维护和增进农民权益是今后我国农村工作的重中之重。

一、中国农民权益缺失的现状

从政治权益看,农民的平等权、自由权、人身权、参政权及自治权受到了严重的侵害。城乡分离的二元社会结构,实质上是对农民这一群体的制度性歧视,使农民丧失了多方面的平等权利。由于缺乏制度化的利益表达组织,农民的参政意识及参政能力低,在利益博弈过程中明显处于劣势。《中华人民共和国宪法》第二章专列公民的基本权利,在政治权利方面,主要有:公民在法律面前一律平等,有选举权和被选举权,有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由,人身自由不受侵犯,人格尊严不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保护,对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,有申诉、控告或者检举的权利,有依法取得赔偿的权利等。农民政治权益的缺失具体表现在政治决策权的缺失、政治参与权的缺失以及政治利益表达权的缺失。

从经济权益看,农民的收入在90 年代中后期处于停滞的状态,特别是在1997 年以后,大部分农民的实际收入是下降的。随着经济收入的下降,农民为了把可能变钱的东西都变为现金以便交付税款、利息,以及其他用现金支付的债务。这种趋势进一步引起农产品价格下降,并限制农民购买工业制品的能力。另外,乱收费、乱摊派、乱集资、乱罚款,违法收税等行为使得农民苦不堪言。农民经济权益的缺失具体表现在财产权的缺失和市场主体权的缺失。

从社会权益看,在中国权力构架下,国家完全主导社会,农民的政治活动空间和组织行为能力被压抑在极为狭小的范围内,这样就使得先天不足的中国农民变得更加缺乏社会活动能力,不能对国家政策形成有效压力,缺乏应有的内聚力和社会制衡力。农民组织化程度弱化,农民基本上丧失了自我保护能力。目前,许多农村没有建立集体经济组织,即便有,很大一部分流于形式。并且,农民自我组织、市场中介组织不是稀缺就是瓶颈。由于农民组织程度弱化,农民基本上丧失了自我保护能力,导致农民权益流失。农民由于缺乏可资利用的社会资源,从而难以通过社会资源建立人际关系网络去争取和创造就业机会及其他竞争机会,基于这种不平等的机制,出现“富者越富,贫者愈贫”的恶性循环的怪圈。农民社会权益的缺失具体表现在劳动就业权的缺失、迁徙权的缺失、社会保障权的缺失以及社会尊重权的缺失。

二、中国农民权益缺失的原因

(一) 二元经济社会结构的原因

二元结构政策一个集中表现是国家从农村汲取资金,投向工业化和城市发展,甚至于圈农民的地,剥夺农民的发展机会。中国的改革并没有因为工业化中期阶段的到来而做出政策安排上的适应性变化和战略性调整,相反,仍然坚持和放大了工业化原始积累时期特定条件下的政策扭曲,持续地向工业和城市倾斜。由于城乡分治的“二元结构”形成了城乡居民的两种身份制度、两种教育制度、两种公共服务制度、两种财政金融制度,我国农民长期没有享受到应有的与城市居民平等的权利,集中体现在农民的生存权和发展权与城市居民的差距越来越大。无论是从财政支出,还是从社会政策的安排上来看,农民的利益被置于其他利益集团之后,在资源有限的情况下,农民的利益最容易被牺牲掉。

(二) 法律制度上的原因

一是立法上的缺憾。熊彼特曾将民主权利归结为选举权,即在公民全部的政治权利中,选举权居于中枢和核心地位。在这个核心问题上对农民却是不平等的。这必然导致在决策层农民利益呼声的微弱,这不能不是农民成为政治上弱势的一个法制根源,也是多年来许多损害农民权益的政策得以轻易出台的重要原因。二是保护农民权益的法律制度缺位。有些法规政策在农民的权利与义务的规定上模糊,对基层政府约束力不强,具有可塑性,使基层政府工作人员随意性空间扩大,地方政府权力可以轻易地侵犯农民权益。三是存在制度性歧视。“农民”这一称呼已成为社会地位低下的象征,无论是经济上还是政治上,农民被日益边缘化了。在这种制度性歧视下,农民政治上的话语权逐步丧失。

(三) 组织化程度上的原因

现代政治实践证明,一个阶级政治参与程度和质量,以及对国家政策的影响力主要取决于利益表达的力度和有效性,而利益表达的力度与有效性又往往取决于自身的组织化程度。由于占人口绝大多数的农民缺乏组织化和政治参与,他们的利益非常容易被忽视,被滞后,无法得到应有的重视,而且因为没有自己的组织,他们的利益无法被集中起来,也无法以组织化的力量参与到政治中去,与其他的利益集团进行交易。这种组织资源的缺乏直接导致了农民在各级政权组织当中没有发言人,无法与政策制定者谈判,处在任人宰割的地位。

(四) 思想意识上的原因

封建统治者长期实行愚民政策,对农民实行政治上压抑、经济上剥削、思想上控制,在思想意识上向农民灌输孔孟之道,提倡“君为臣纲,父为子纲”的等级观念,宣扬宿命论,要求农民效忠统治者,心甘情愿受剥削、受压迫,久而久之中国农民养成了愚昧、麻木、逆来顺受的性格。而面对现代化带来的剧烈的社会变迁,我国农民的社会心理又常常处于激烈的动荡和冲突矛盾之中,主要表现为:心理失衡、挫折感、焦虑心理、自卑心理、自我困惑、缺乏安全感、仇富心理、失落感以及交往障碍等。

在我国,大多数农民缺乏参与、自主意识,相反却存在崇官、拜官、怕官意识,当他们的利益受到侵害时,往往采取消极对抗的办法。农民还不习惯组织起来,建立在自愿基础上的、相对独立的利益集团,通过正当的利益表达渠道表达自己的利益要求。其次,农民文化水平普遍较低,自身素质不高,对法律知识了解很少,这些因素大大限制了他们的眼界,使他们对自己权益的表达缺乏自觉性和主动性。再者,由于居住分散,交通闭塞,通讯落后,社会关联度差,信息来源与交流不多,大多数农民很少与外界接触,从而过着日出而作、日落而息的封闭式的生活。中国农民虽有在现今社会中稀有的勤劳质朴的品行,但也存在着自身缺陷: 保守、政治意识淡漠、容易异化,难以组织化。

三、中国农民维权与增权的路径

从历史上看,一个相对公平的社会,表面上看是资源分配的结果,而本质是资源相对公平分配,是各种社会力量博弈的结果。就我国目前的情况而言,农民的无权或弱权状态使他们不具有主动维权与增权的能力。这就需要改革或逐步取消不利于农民权益保护的相关制度,建立和完善农民权益保护的相关制度体系,完善农民维权组织建设,提高农民自身素质等。

(一) 政治制度建设层面

加强政治制度建设,保障农民的政治权力能充分行使,农民的政治和自由切实得到保障,才能成为农民维权和增权的基础。

11 加快户籍制度改革,恢复公民迁徙自由的权利。

1958 年1 月全国人大颁布《中华人民共和国户口登记条例》,以法律的形式把农民牢牢地拴在土地上,使农民的迁徙自由受到了极大的限制,或者为这种迁徙付出很大的代价。二元分离的户籍制度造就了代表着不同身份地位和不同福利待遇的城市户口和农村户口。它一方面剥夺了广大农民的基本人权,使农民没有迁徙的自由,更严重的是它束缚了广大农民的手脚,把农民限制在生存空间有限的狭小农地范围内,并导致广大农民的贫困和对新生活追求的桎梏。因此,必须按照国际惯例,建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度,实现以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口,使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况,并将户籍制度改革和就业、社会福利及教育制度改革结合起来,逐步建立城乡统一的就业、教育、社会福利保障制度,从根本上消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差异,促进城乡协调发展。

21 完善土地承包制度,改革土地征用制度。土地是农民最基本的生产资料,还承载着社会保障的功能。长期以来,农民的土地权益普遍地不断地被侵害。这种侵害主要体现在两个方面:一是,农民的承包经营权受到来自集体甚至基层政府的侵害。在农业结构调整中各种“逼农致富”现象的存在就是很好的例证。二是,在土地征用过程中普遍存在严重侵害农民权益的问题。比如,征地范围过宽、征用补偿不合理、征用过程中农民参与程度不高,缺乏透明度等。因此,必须把现有城市土地所有权和使用权分离的制度用于农地使用制度改革之中,把农地在某一时间限度内的使用权完整地赋予农民,让农民有使用、占有、收益和转让的权利。通过农地市场化制度的运作,使得农民对未来有一个稳定的预期,增加对土地的长期投入。这既有利于保持和养护土地资源的肥力和质量,也有利于农业的规模经营和提高农业的劳动效益。通过落实土地承包经营权为农民不可侵犯的财产权,使得农民有了土地流转所需要的产权条件,土地流转市场也会得到快速的发展。实行这种制度后若政府需要征用土地,必须出一个合理的市场价格从农民那里买到土地的使用权。这样可以避免一些地方政府通过“圈地运动”谋取巨额利益,减少了土地的流失。

31 加快建立和完善农村社会保障制度。目前,在农村社会保障领域,各级政府依然没有承担起应有的责任。由于我国社会保障城乡二元分割的局面和社会保障法律法规不健全,造成了城乡社会保障关系扭曲,两极分化严重。因此,加快政策调整、制度创新,完善社会保障法律法规建设是推进社会保障体制改革的关键,要通过体制改革和制度创新,扩大社会保障的覆盖面,实现城乡并重、统筹兼顾,将农村社会保障纳入到国家整个社会保障体系的建设之中,改变现行政策法规中对农民参加社会保障的限制和歧视,逐步缩小城乡社会保障的差异,使广大农民享有平等的社会保障的基本权利。

(二) 组织建设层面

11 大力发展农民合作经济组织,提高农民参与市场竞争的组织化程度。农村实行家庭承包责任制以来,农业生产转变为以家庭为单位的个体经营,这样分散的个体经营使得农民相聚不相融,各自有各自的生产思路,同样的农产品,各有各的销售渠道,缺乏团队精神,农民集体组织处于自流状态,组织化程度低,难以防范自然风险和市场风险,也难以避免来自各方面侵犯农民权益的行为。因此,必须增强农民市场意识、合作意识,提高市场竞争、组织能力和管理水平,要在生产和流通领域,鼓励农民发展农村合作经济组织,逐步提高农民的组织化程度,形成组织效益,使农民通过合作的力量增强其在市场竞争的主体地位,维护和增进农民在商品生产和商品交换中的权益。

21 以实行村民自治为基础,加强农村基层民主建设,建立农民利益的政治表达机制,逐步提高农民政治参与的组织化程度。在农村,实行村民自治,发挥基层民主,是我国土生土长的一种民主制度,是我国农村经济社会发展的产物。但是,由于地方党政利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理,如对村干部实行“诫免制”,对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等,村民自治实际上已名不副实。因此,要充分落实村民自治制度,建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度,加强村规民约建设,推进村民自治的制度化、规范化。

要建立农民的利益的政治表达机制,主要有两个方面的内容:其一,改变现在的乡村治理方式,走向乡村自治体制。这里不仅是村一级的自治,更主要是撤消乡镇政府,实行乡镇自治;其二,建立社会中间组织。我们需要一种新的政治许诺,要运用社会组织特别是民间组织来构建社会运动的载体。其中,成立真正意义上的代表农民利益的农会作为国家与农民之间的缓冲。据著名农村社会问题学者米格代尔的分析,分散的农民可能是“革命者”的社会基础,而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。如果通过农会把分散的农民组织起来,