关于乡镇改革历史进程的考察（下）

从早期政策设计看，简政和放权是县乡改革的两个基本方面。1986年中央22号文件将“简政放权，健全和完善乡政府的职能”作为政权建设的重要目标之一，要求，“凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡；少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”，“已经建立乡财政的地方，要在发展商品经济的基础上为乡多开辟一些财源。乡财政超收部分，要给乡适当留一些，并尽量实行一定几年不变的办法，以调动基层聚财的积极性，加速乡村建设。”显然，这一要求的核心思想是，通过简政放权解决条块分割管理的体制问题；通过建立乡一级财政，为乡镇政府开辟财源，最终达到调动乡镇政府积极性、提高乡镇政府工作效率的目的。

在实践上，20世纪80年代中后期，乡镇扩权也实际上成为改革基本主题。先是有部分省市开始了改革试点，而后，中央启动了全国范围内的“简政放权”和县级综合改革。从1986年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，取得了明显的成效。经过放权改革，乡镇获得了前所未有的权力。1988年，“莱芜经验”推广现场会在莱芜召开，“莱芜经验”成为典型向全山东省和全国推广。随后，山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地也都相继开展了县级综合改革试点，初步形成出一套“小机构、大服务”的经验。

面对各地纷纷涌现的改革试点发展形势，1992年5月23日，时任国务院总理李鹏在“全国首次县乡综合改革经验交流会议”上提出，“要理顺县与乡镇的关系。在改革中省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限。可以先通过试点，看哪种形式有利于经济发展，然后再全面推广。……在适当的时候，中央编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革作出全面的部署。”

但是，我们看到，至今为止，中央尚未对县级机构改革作出全面的部署。事实上，这场自下而上发起的县乡机构综合改革试点工作也没有得以持续下去。一方面，1980年代末到1990年代初，因为政治和经济等大形势的变化，中央推行治理整顿政策，改革试点基本停顿下来；另一方面，以“条条放开，块块搞活”为主要内容的改革，不可避免地触及一些部门利益，加之配套的巩固政策跟不上实践的发展，迟迟未出台，因而，已放权的改革在部门利益的驱使下又陆续被收回。可以说，从1987年到1997年十年间，我国县乡机构改革基本处于停滞状态。简政放权，成了“放权—收权”的摆动循环，乡镇的条块矛盾没有获得根本解决，也远未实现政策设计中的目标。20世纪80年代后期有声有色的放权运动，条条部门曾经纷纷统一到块块管理。但是不久，从20世纪90年代中期开始，垂直化管理开始不断发展，县乡政府的权力不断被切割，乡镇政府的权力不断被削弱。20世纪90年代后期以来，乡镇问题更是积重难返，集中表现为机构人员臃肿，乡镇干部在精简中增加，甚至出现了日常运行都难以维持的生存危机。这说明，放权的目标半途而废，简政的目标则适得其反。

从20多年的实践历程来看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，改革都没有达到预期目标。如果总结原因，可以有很多分析。但是，最为直观的一点，宏观制度环境是一个最大的制约。在简政方面，尽管很早就提出县级改革的重要性，但是由于县和县以上的简政放权没有实质效果，乡镇自然难有作为。在这样的危机情况下，进入21世纪以后，乡镇机构改革再一次大规模启动。值得注意的是，这次改革是以地方自主探索为特点，以财政危机为动力。

（三）党政分开

“党政分开”是中国政治体制改革的重要内容，一段时间内曾被高度重视。1982年，党的十二大报告提出“改革领导机构和干部制度”的要求，指出“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。”1987年，十三大明确提出“党政分开”，将其作为政治体制改革七个方面内容之一，要求“党和国家政权机关的性质不同、职能不同、组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”在基层政权建设中，“党政分开”自然也是改革重点。

1986年中央22号文件提出“明确党政分工，理顺党政关系”的要求，指出，“政社分开以后，有些地方仍存在党政不分、以党代政的现象，乡党委包揽行政工作。这不仅不利于加强党的自身建设，也不利于发挥乡政府的作用”。“乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求，集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党的思想建设和组织建设，加强对共青团、妇联和民兵的领导，抓好农民群众的政治思想教育，促进党风和社会风气的稳定好转。乡党委对乡政府的领导，主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核、监督，对经济、行政工作中重大问题的决策，而不是包办政府的具体工作。乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作。”在上下级关系上，“县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题，按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委。县级人民政府每年要召开几次乡长会议，研究安排政府工作。经过上下共同努力，逐步理顺关系，党政协调一致地开展工作。”

然而，作为政治体制改革有机组成部分的“党政分开”，在乡镇层面并没有真正展开。在改革的实际运行过程中，我们看到，乡镇政权建设并没有沿着党政分开的预设轨迹推进。现在，乡镇党委实行一元化领导，党委机关和政府机关一体化运作，党委书记与乡镇长关系紧张是普遍现象。“党政合一”反而成为一些地方机构改革探索中的创新。最近几年，地方探索中的一个亮点是实现了事实上的“党政合一”，以此减少工作中的摩擦，提高工作效率。乡镇层面的党政分开完全没有达到改革的初期设想。无疑，这方面的改革进程是受制于上层领导体制的。从当前的基层政权运行演变来看，出现了更加紧密的党政合一。对此，我们难以作出明确的价值判断，无法判断这样做是应该还是不应该。形成清晰判断还需要继续观察和研究。但是，研究者必须直面这个问题：在基层政权建设中，过去提出的党政分开还应不应该坚持，或者说，党政分开作为改革目标提出来，是不是正确的，党政分开这条路是否能走通？

（四）政企分开

1986年，中央22号文件指出：“政社分开后，不少地方虽然分别建立了乡政府和乡经济组织，但实际上政企职责并没有完全分开。不少地方乡政府没有配备管理经济的人员，而把政府管理本乡经济的职权交由乡经济组织行使，仍然是政企不分。乡政府应按实际需要配备必要的专职干部，行使政府管理经济的职能。”“乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务。……乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构。”可见，实行政企分开也是乡镇政权建设的一项要求。

从政策设计上看，政社分设以后，经济工作主要由经济组织（名称并不统一，有的叫农工商总公司，有的叫经济联合社等，通常也是正乡镇级单位）负责。社会管理以及相应服务工作由政府负责，党委则实行政治领导。在20世纪80年代中后期大规模发展乡镇企业和20世纪90年代上半期的开发热潮中，乡镇党政领导纷纷兼任经济组织的董事长、总经理等，出现了明显的政企不分的现象。后来，乡镇经济组织不断演变，或者改制剥离，或者名存实亡，或者名实俱亡，或者实际上与党委政府统合在一起。现在，从机构的角度看，政企分开是完成了。但是，从职能上看，则出现了另一种问题，即整个乡镇政权的运行出现公司化倾向，表现为乡镇政府过度介入经济活动，基层政府按照公司化的行动逻辑运行。政权运行的这种公司化特征，虽然推动了经济发展，同时，也带来了经济发展与社会发展脱节，出现了一定程度、一定范围的治理危机。

三、问题：政府改革路在何方

在县乡改革的历史进程中，影响最为深广的历史事件是税费改革。2000年以来，税费改革不断推进，并发展为全面取消农业税。在这个背景下，以乡镇机构改革为重点的农村综合改革既是税费改革的配套措施，也是基层政权建设的基本内容。

当前的县乡政府变革，正处在农村综合改革的社会历史环境之中。政府改革的重要性正在越来越取得社会共识。政府改革问题，正在越过乡镇层面进入政府体制的核心。具体来看，在政府改革的大格局中，乡镇的重要性正在下降，县级问题正在不断突出，整体性的政府问题正在不断突出。就县乡镇政府本身而言，现在正是问题最多、困惑最多、想办法也最多的特殊时期。从政策思路看，乡镇政府究竟如何设置定位，乡镇政府如何行使政府职能，甚至这级政府是否还有必要存在，在当前的体制环境下已经不再那么重要。因为，所有这些问题都必须在县级政府的体制框架中去考虑。与其说问题在于乡镇改革要往何处去，不如说是县级改革或者说整个地方政府体制的改革要往何处去。从经济社会发展对于政府的要求而言，政府应该做什么事情，应该怎样做事情，理论上可以说是越来越清楚了。在中央文件和领导讲话中，已经有了清晰的新理念和新表述。现在的问题是，如何使新的理念内化到政府运行中去，如何认识基层政府存在的问题，如何推动政府运行机制转变。特别是，如何通过基层政府问题来认识整个政府体制存在的问题，如何通过基层政府的演变来透视中国政府的革新，是现阶段政府改革研究需要特别关注的问题。