摘要：20世纪30年代国民政府的“开发大西北”是我国历史上一次重要的西部开发行为。这次西北开发是在特定的历史条件下进行的，在许多方面取得了一定的开发成就；同时，也有很多因素制约了这次开发的实际效果。本文在重新审视其开发过程、揭示其政策的创新意愿和取得的主要经济绩效的基础上，较为深入地探讨了影响这次开发绩效的制约性因素，以求对这次西北开发有更为完整和深入的认识，并为我国今后的西部开发提供借鉴性认识。

关键词：国民政府  开发大西北  经济绩效  约束因素

引  言

从地理位置而言，“大西北”包括陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆各省。在中国历史上，几乎每个历史时期都有对西部地区付诸开发的行为。1928年，南京国民政府取得政权之后，就开始关注西部地区的开发。1932年，国民政府作出了“开发大西北”的决定，并于20世纪30年代形成了开发西北的热潮。但是，到了20世纪30年代中后期，“开发大西北”的热潮有所低落，影响了开发的实际效果。文中的“开发大西北”就是指20世纪30年代初到30年代后期国民政府开发西北这一历史事件。

近年来，越来越多的学者把目光投向了这次西北开发，以求得对现今西部开发的经验和借鉴。这些研究较为完整地描述了这次开发西北在农业、工业、交通运输等方面取得的成就。但是，这些研究成果在揭示所取得的成就的时候，对制约这次西北开发取得预期绩效的探讨尚显不足，有些文章只是结论性地指出一些制约因素，未作深入的探讨。事实上，国民政府这次开发西北远未达到预期的效果，其影响因素也是深刻而多方面的，如果对此不作深入探讨，恐怕并不能完整地了解这一历史，也不能真正获取积极的经验和借鉴。

一、国民政府开发西北的过程审视

南京国民政府在成立之初，就开始逐步酝酿开发和建设西北问题。1928年1月和1931年3月，国民政府分别成立了建设委员会和全国经济委员会筹备处，为开发西北作了铺垫。为显示开发西北的决心，国民政府于1928年确定了“开发西北、建设西北”为其要务之一，并相继派出西北科学考察团、西北实业考察团等进行实际考察。1930年，国民政府又制定了《开发西北计划》，对西北的开发进行了整体规划，指明了具体的开发措施。1931年5 月，国民会议第七次大会还通过了《开发西北办理工赈，以谋建设而救灾黎案》等，确定了以工代赈的开发计划。但是，这一时期的蒋介石国民政府实际上奉行的是“攘外必先安内”的政治策略，其主要的人力、物力和财力集中用于剪除异己和围剿南方的工农红军，并未真正把开发、建设西北当作“要务”，因而其开发、建设西北的种种计划和决议只不过是一纸空文，社会影响微乎其微。[1]

“九·一八”事变之后，随着东北的沦陷、上海和平津地区的门户大开，国家沦亡的危险步步逼近。蒋介石对日的事实上的不抵抗政策和“攘外必先安内”越来越遭到国人严厉的批评，纷纷要求加强国防建设、积极备战。与此同时，许多爱国人士提出了“开发西北”的呼声，“认为西北是中华民族的出路，要恢复中国版图，必须以我民族发祥地的西北做大本营，要集中全力来开发西北”。[2]这一时期，全国成立了三十多家社会团体，如开发西北协会、中国边疆协会、中国边疆建设协进会、西北问题研究会、新西北社等等，重点研究了开发西北的具体事宜。一批关注西北的刊物，如《开发西北》、《西北研究》、《新西北》、《西北问题》等相继创刊出版，呼吁开发西北的重要意义。民众的强烈呼声深深触动了国民党要人，受此影响，国民党元老邵元冲明确指出:“以今日之国势而论，东北则藩蓠尽撤，东南则警耗频传，一有非常，动侵堂奥，故持长期奋斗之说，力主建设西北之，以保持民族之生命线……”[3]此外，蒋介石、宋子文、何应钦等人也纷纷表达了相似的意见。时任国民政府军政部长的何应钦在其发表的《开发西北为我国当前要政》一文中认为，“西北为中华民族摇篮，又是中国大陆之屏蔽。从国防考虑，从经济考虑，从文化考虑，都需开发”[4]。

在“开发西北”、“建设西北”声浪之下，国民政府终于作出了“开发大西北”的决定。1932年3月，国民党四届二中全会通过决议，决定以长安为陪都，并定名为“西京”。并随即成立了以张继为委员长的西京筹备委员会和以褚民谊为主任的该会驻京办事处，“西京市政建设实为建设西北之起点，建设西北之策源地”[5]。在此基础上，国民政府颁布了《开发西北案》、《关于开发西北之各种决议应即速实行案》、《西北国防经济之建设案》、《拟请提前完成陇海线西兰段铁路以利交通而固边防案》、《促进西北教育案》等文件，逐步落实其“开发大西北”政策。到了1932年12月，国民党四届三中全会又通过了《边疆建设决议案》，决定设立西北拓植委员会。另外，1934年6月，全国经济委员会也通过了《西北建设实施计划及进行程序》，对西北的水利、公路、畜牧、农村建设等各个方面都作了一番筹划。国民政府开发西北的计划由此逐步深入。

为进一步了解西北，寻求开发的途径，1934年4月，蒋介石派考试院院长戴季陶到西北视察交通、水利、农业和教育，为开发、建设西北作准备。戴季陶在考察时表达了自己的开发部署和原则，他说：“现在中国整个之国防计划，主力即全集中西北，则建设国防，自当西安始。关中之建设完毕，乃经营兰州，而以甘肃为起点，完成整个中国国防建设”。[6]与此同时，中外人士争相到西北地区进行考察、采访、旅游，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行和不少私营商业银行，以及上海银行附属的中国旅行社，争相到西北地区设立分支机构，扩展业务。[7]这样，国民政府的“开发大西北”的决策逐渐得以实施。

但是，到1935 年底以后，随着全国币制的统一和川、黔、滇等省地方实力派的“中央化”，国民政府遂将西南与西北相提并论。[8]西南战略地位的提升促使了开发西北热潮的低落。到了30年代末、40年代初，由于西南交通线路的封锁和国际援华陆路交通线的完全断绝，而西北地区与苏联之间的陆空运输仍畅行无阻，西北的战略地位再次重要起来，开发西北的呼声才再次高涨。

二、国民政府开发西北的创新意愿

与以往的西部开发相比，20世纪30年代初到后期的“开发大西北”在政策制定、开发方式和内容等各个方面都有着明显的创新意愿。

（一）注重舆论宣传。开发西北是一个系统的社会工程，需要社会各阶层的积极参与，以获得最为广泛的社会支持。为了使民众了解西北、理解开发西北的重要经济和政治意义，必须做好舆论宣传工作。这次西北开发运动，从一开始政府就比较重视舆论宣传的引导作用。在政府方面，主要利用报纸、政府文件等相关手段对开发西北作了大量的宣传，指出开发西北的重要意义在于“救亡图存”，酿造开发西北的舆论氛围。当时有关西北地区的资源分布、经济发展状况等成为报纸的主要内容。此外，政府要人还利用他们的社会影响力，宣传和鼓励开发西北的活动。

政府和社会团体的宣传激发了民众开发西北的热情。一些有识之士也纷纷著书立说，介绍西北地区的基本情况，宣传开发西北的重要意义，并以口号的形式呼吁国人重视民族兴亡，“仅30年代国内公开发表的各种有关开发大西北的文章不下千余篇”^[9]。这些舆论宣传，为西北开发的实施，作了重要的铺垫。

（二）注重生态环境的维护。以往的西部农业开发主要在于垦荒开田，以求田地开垦量和粮食产量的最大化，在此过程中，不可避免地出现毁林造田、毁牧造田等现象。这是一种近乎掠夺的开发方式，从而导致了土地沙漠化、水土流失加剧等问题。相比而言，国民政府的西北开发还是比较注重生态环境的，“特别是南京国民政府时期所形成的许多关于西部开发的法规以及人们所提出的很多西部实业开发计划，都是主张水利先行，农垦与造林同时跟进”。[10]1914年10月、1932年9月和1945年2月，国民政府三次颁布了《森林法》和修正的《森林法》，中央政府和西北各省政府还制定了许多具体的林业政策。1943年3月，国民政府农林部甚至公布了《强制造林办法》，要求全国各地普遍造林、保林。在此过程中，西北各省地方政府亦均表示重视植林事业，如绥远省曾公布《人民造林简章》、《督劝人民种树简章》，规定荒山荒地造林，30年内不纳一切费用，并计划于五原、临河、安北之地沿黄河北岸营造长300里、宽半里的保安林，总计约81 000 亩、1 944万株。[11]

（三）着手修建公路、铁路、航空等现代化的运输设施，增强开发西北的动力。与历史时期的开发不同，在现代经济开发中，信息、交通运输等基础设施建设的地位越来越重要。在这次开发西北过程中，国民政府始终重视现代交通运输的建设。

（四）注重现代农业教育的发展。为了推进农业的现代化和促进西北地区农业的快速发展，这一时期，国民政府特别重视农业教育事业，兴办了多所农业高等院校。例如，1932年秋，于右任、戴季陶等联名向国民党中央政治会议提出的筹建西北专门教育初期计划议案获得通过，并集资在今杨陵示范区营建西北农林专科学校。1936年7月，南京国民政府教育部任命辛树帜继于右任之后为西北农林专科学校校长，同年初即开始招生。当时该校设有农艺、园艺、森林、畜牧、水利、农业经济６个组。[12]此外，1939年教育部在兰州成立西北技艺专科学校，设有畜牧兽医、农艺、森林、农经、农田水利等；1941年，新疆学院内增设农艺及畜牧兽医二专修科。

（五）因势利导，引进中外先进实用的科技和人才。一般而言，某个地方在开发之初需要引进先进的科学技术和专门的高级人才，完成理论指导和技术服务的职能。对于当时开发西北而言，引进先进适用的科技和专门人才是必需的。当时的国民政府在这一方面也的确起到了一定的积极作用。例如，西北农林专科学校设森林研究单位，1933年聘请德国林学家芬次尔博士主持其事。在芬次尔的认真擘划下，陕西全省设林场7处、苗圃若干处，发展林业。1934年，全国经济委员会在兰州成立畜牧改良场，曾先后从新西兰购买纯种毛用羊百余头，又从新疆购得改良的毛用种羊百余头，在青海、甘肃、宁夏等地设站，用人工授精术与民间母羊配种，以改良羊品种[13]。另外，为了开发玉门油矿，向美国订购了一套炼油设备，从缅甸仰光转运，千里迢迢抢运到玉门。

（六）较为规范的法律制度的建设。在封建社会，一个地区的开发基本上是封建王朝凭借国家集权的力量，强制性地推行其设计的开发方略。开发的效果也主要依赖于封建集权的开发力度，在此过程中，广大民众只是在强权的压制下为其效力。但是，在国民政府时期，封建势力日渐式微，民主的力量在逐步提升。在此情况下，要取得预期的开发效果，必须建立一套规范的制度体系和较为民主的法律法规。

为了规范西北地区的开发活动，国民政府在这一时期颁发了一些法律法规。如，1930年制定并宣布了《土地法》用以鼓励垦荒，该法于1936年正式施行；1932年9月又颁布了修正的《森林法》。此后，国民政府又于1942年7月公布了《水利法》、1943年3月公布了《强制造林办法》，以及1945年5月通过了《水利建设纲领》等。这些法律的颁布和实施，对于保护当时西北地区的水资源和森林资源，以及规范具体的开发活动，起到了积极意义。

（七）发展农村互助金融组织，为农村提供资金支持。鉴于西北农村生产资金枯竭，高利贷盛行，全国经济委员会于1933 年6 月制定了《西北建设实施计划及进行程序》，提出“救济西北，当以流通农村金融为首务”的西北合作事业计划。1934年8月，全国经济委员会首先会同陕西省政府成立了陕西省农业合作事务局。并在咸阳、三原、大荔、武功、凤翔等关中5 个地区成立了办事处。据统计，仅这5 个地区成立的互助社就有1882 个，合作社1688 个，申请贷款总额1881741 元，合计贷款390631元，劝贷510587 元。[14]农村金融互助组织的成立，一定程度上打击了西北农村的高利贷，为农业生产提供了资金支持。

与以往的西部开发相比，上述几个方面的内容是国民政府“开发大西北”显著的创新之处，体现了国民政府顺应现代化要求的创新意愿，为这次西北开发注入了新的内容。