为了深入了解德国的地方治理，把握德国地方公共品的供给。笔者于2005年8月19日至9月8日，在德国莱茵-法尔茨州（Rheinland-Pfalz）A县进行了为期20天的实地调研。分别与当地的主要政党、政府部门、监督机构、非政府组织等进行了座谈；实地考察了B镇和C、D村，并与镇长、部分官员，村长和村民进行了座谈；笔者还参观了部分市镇公共设施，观摩了部分选区的选民投票过程。

      本文将根据实地调研的材料，并参考德国相关法律、法规和政策，以德国地方乡村公共品供给为线索，对德国地方治理过程的权责结构、财政关系，以及监督机制进行初步的分析，希望在总结其特点、经验的基础上，对中国地方政府治理的转型有所助益。

      一、德国地方治理的概况

      1、德国地方治理结构与原则

      德国是一个联邦制国家，由16个州组成，其中包括3个城市州（柏林、汉堡、不莱梅）。德国政府机构分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。

      德国地方政府分为县市政府和市镇政府，地方政府遵循自治原则。根据联邦基本法，各州（包括州政府和地方政府）宪政秩序都必须遵循共和、民主、社会福利和法制国家的原则；各州的县、市镇必须通过普遍、直接、自由、平等和秘密的投票选举代表机构，在规模小的市镇可直接组成市（镇）民大会。保障市镇在法律范围内自行负责处理地方事务的权利。联合市镇在其法定任务范围内，依照法律规定也享受自治权利。

      根据德国基本法，各州政府有权自行订定其基层组织法，因此，各州的基层组织的规则存在很多差异。德国地方治理结构存在着多样性的特色。作为德国最基层的地方自治单位，市镇不是州政府的下属行政单位，而是组成县的自治机关。德国各州的市镇自治体制存在很大的差异。从治理结构上看，大体上存在四种类型的市镇自治体制，即德国北部的市镇理事会体制、德国南部的市镇理事会体制、莱茵河流域的市镇长制，以及市自治机关体制。

      德国地方治理体制的运作，全国没有统一规定。在莱茵-法尔茨州，县长每8年选举一次，镇长每8年选举一次，村长每5年选举一次。市镇政府处于国家的监督下，一般由州下属的地区监督服务公署（Aufsichts-und-Dienstleistungsdirektion：简称ADD）行使对地方政府的监督权。

      德国政治遵循以下原则：（1）民主。各级政府是民主地产生的，州和地方政府（或称为地方自治关）必须按照共和、民主和社会福利国家的原则组织起来。（2）联邦主义。政治结构是合作性的，政府必须重视改善其人民的生活水平，不同层级的所有政治机构必须合作完成这样的目标。（3）基层化（Subsidiarity）/（Subsidiarität）。  政府的各种职能尽可能多的解决在地方层面，而不是转移给上级政府，而凡是能由中央行使的权力，绝不下放给地方。（4）分权。德国政治体制是分权的。相关职能从中央政府及其机构转移到政府机构的各单位、下级单位或下级政府、半自治的公共权威或公司、地区或职能性的权威机构，或者非政府的私人或志愿组织。（5）财政平衡。决策的政治层级必须承担开支，联邦和州通过转移支付的形式保持地方政府的财政能力，以及地方权威的独立性。（6）法律监督。较高的政治层级监督较低的政治层级。较低的权威（村、镇和县）可以独立决策，只要其行为符合法律。

      2、德国地方公共品供给的基本情况

      在笔者调研的莱茵-法尔茨州，人口400万，面积19849平方公里，24个县和12个市，大约192个镇和2257个村。该州居民的平均收入是人均月收入3500欧元。该州的产业主要是葡萄种植和酿造、木材生产基地，以及部分大型化学工业和汽车制造零配件生产。该州是今天德国最具活力的地区之一。

      A县大约14万人，面积1091平方公里，包括7个镇，99个村。A县有400名全职工作人员，150名兼职人员，他们只上半天班。总共550名工作人员。

      A县的初等教育状况：3所公立高级文法中学和1所私立文法中学。4所（10年制）初中，8所（9年制）初中。48所小学（4年制）；2所职业学校；2所地区性学校；6所残疾人学校。1994-2003年间，A县政府在教育方面的投入总共是40百万欧元，其中2003年投入4.9百万。2003年，A县的失业率是7.4%，比该州其他县要低，也低于德国的其他地区。2002年，该县的GDP是1713百万欧元。

      B镇，有11个村，加上B市的5个区，总共有16个基层的自治单位。该镇最小的村有157个居民。B市的居民有18000。该镇的总人口是35000人。B镇政府有75名工作人员。镇上没有大企业，收入来源主要是种植业、服务业、旅游、手工艺品和贸易。而C村只有650人。

      德国市镇遵循自治原则，这种自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域，例如学校管理、维护公共治安及公共设施建设，以及提供清洁的自来水和公共交通，建造居民住宅、图书馆、医院等。

      （1）地方道路建设。根据联邦基本法和州的法律，联邦铁路的建设、管理由联邦自设的管理机构负责，但可将铁路交通管理的任务委托给各州以其自身事务予以完成。联邦的公路属于联邦所有，各州或根据州的法律主管的自治行政机构受联邦的委托，对联邦公路予以管理。  A县及其所属市镇、村的联邦道路，从建设的规划、资金的投入，到管理，都属于联邦或州，而不属于县和各市镇。但市镇、村内的道路建设、管理与维护等事务属于市镇和村。（2）饮用水供应。德国乡村的居民饮用水供给是自治政府的重要责任。B镇政府自己负责居民饮用水。在B镇，每个村都有一个小型的水库，供给居民用水，它主要依*收费和财政资助来维持。居民饮用水的供给，都是由政府提供资金支持。供水管道的建设，一部分费用也要居民来承担。（3）垃圾处理。根据联邦、州的法律，以及地方相关法规，德国地方市镇的垃圾处理属于地方自治机构的公共服务范围。但垃圾处理的具体方式则由地方自治机构委托给相关的目标组织（goal-organization）负责。在A县，1990年代以来，垃圾处理就有专门的目标组织如BST协会负责。BST是一个比较大、由附近几个县联合起来负责处理垃圾的机构。 （4）学校建设。在B镇，有4所小学（Grundschule），在B市，有8所小学。每个班大约20-25个学生。在B镇还有1所（9年制的）高中，1所（10年制的）高中，和1所（13年制的）文法学校（Gymnasium），2所特殊教育学校。1所成人教育中心和1个儿童计算机学校。国家对全部学校教育事业予以监督。  而州政府与地方政府合作：州、市镇与市镇联合体共同承担建立、维护和发展公立学校的任务。这是地方政府的责任。  市镇小学、中学的管理是市镇、较大的县属城市或非县属城市。德国的义务教育由市镇管理，其经费由州政府财政支出。部分管理费用由县、市镇分担。这种管理主体和投资主体相对分离的体制，既有利于义务教育入学和教学管理，也有利于保证义务教育投入的来源稳定，从而保障义务教育发展的均衡性。（5）公共安全与服务。属于市镇范围的公共安全与服务由市镇自己负责。B镇的公共安全管理主要体现了这样几个方面：一是公共场所及公共活动的安全责任；二是公共安全设施的建设与维护：硬件如道路标志等，软件如档案、资料和信息等；三是各种自然灾害的防范；四是社会秩序的维护。如失业与流浪者的救助、各种证照的办理与登记、公共设施的安全检查、救生标志的设立、档案的建立与保存、火灾水灾、居民纠纷、防治传染病、葡萄节的秩序维护等。

      二、德国地方公共品供给的结构分析

      （一）、联邦德国基本法、莱茵-法尔茨州宪法，以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在地方公共品供给过程的责任和权力。

      德国的政治制度是分权的体制，根据基本法，各级政府之间的职责是明确的。联邦政府管辖外交、国防、货币、海关、铁路、航空、邮电和部分社会安全保障系统。在其他的所有政策领域内，全部行政职能由使用自己财政资源的各州和地方政府履行。州政府主要负责教育、教师的薪水、大学的供养、地方治安、警察和法律保护，并对地方政府具有直接监督权。地方政府负责地方的公共基础设施建造和维护，提供地方公用事业、教育、卫生、社会救济(福利)、污水处理、地方道路的修建与保养、学校的建造与维修。

      德国的政府间权力关系是清晰的、责任关系是明确的，各级政府具有什么样的权力和责任，需要完成什么样的任务，在法律和政策上具有明确的界定。属于联邦政府、州政府的职责，就不能分解或摊派给市县或市镇。例如，联邦负责教育事业的监管，州政府是具体负责提供学校教育经费。州、市镇与市镇联合体共同承担建立、维护和发展公立学校的任务。  当然，除了各自责任之外，联邦与州还有些共同的任务。由于法律规定了各个层级政府具有或不具有哪些责任，有些责任是不能无限制下放到基层政府的。也就是说，州政府不能将教育经费的投入下放给地方政府。但地方政府可以根据实际情况从事某些公共服务活动，法律赋予地方政府相当的选择空间。以A县为例，县政府提供公共服务主要包括三个部分。（1）基本法明确的基本职责。（2）法律规定县政府必须完成的任务。（3）根据实际情况自主选择的公益活动。三者的比例是5%、50%、45%。

      （二）地方治理结构决定着不同行为主体在乡村公共品供给决策过程中的作用。

      影响乡村公共品供给的另外一个重要因素是地方治理结构。市镇结构、政党与各种非政府组织、公民个人等各种要素共同在乡村公共品供给过程中发挥作用，从而决定了德国乡村公共品供给的决策过程及其效果。

      从决策权与执行权分配的模式上看，德国市镇治理结构主要有四种模式：一是北部德国的市镇理事会（council）体制。其主要特征是：选民直接选举市镇理事会；市镇理事会选举各个工作委员会，选举市镇长（mayor），选举或任命市镇总监；市镇长只是理事会主席和市镇礼仪上的代表。市镇总监是行政首长，具体行政事务由市镇总监负责。二是德国南部的市镇理事会体制。主要特征是：市镇理事会和市镇长都是由选民直接选举产生；市镇理事会选举各个工作委员会，控制一些市镇事务；选民选出的市镇长是市镇理事会的当然主席，同时又是行政机构的首脑。市镇长领导市镇理事会，市镇理事会通过的决定由以市镇长为首脑的行政机构负责执行。三是莱茵河流域的市镇长制。主要特征是：选民直接选举市镇理事会；市镇理事会选举各个工作委员会，选举市镇长；市镇长既是市镇理事会的主席，又是市镇行政的首脑，既领导市镇理事会，又领导市镇行政机构。四是市自治机关体制。主要特征是：选民选举市镇理事会；由理事会选举各个工作委员会，选举市镇长并监督行政工作；市镇长只是市镇行政事务的首脑，并不是市镇理事会的领导人，只负责市镇行政事务，不领导和主持市镇理事会。笔者调研的A县B镇就属于第二种模式，即市镇理事会体制。

      村的治理结构相对比较简单。村长和村理事会（council）分别由村民选举产生。村理事会决定村的事务，由村长负责实施。镇和村的治理结构规定了决策者的选择空间。镇长、村长都是经由自由、开放、透明、竞争性选举产生的，他们是得到选民充分授权的决策者。镇长和村长的决策，要经过民选的村镇理事会讨论和认可，但作为主要的行政首长，他们在决策过程中发挥着核心作用。

A县的主要政党有基民盟、社会民主党、绿党等。政党对公共品决策的影响一般有两种方式：通过政党领袖发挥的影响和影响县议会。通常情况下，大党可能会通过领袖的方式影响政府。在县议会里，小党也可以发挥作用，只要意见正确，建议同样可以被采纳。  非政府组织（如agenda21协会）不直接提供公共品，但能够沟通政府与公民，提供建议，以及促进政府改善公共品供给。公民个人的非党、中立的态度和观点，在讨论公共品问题时会更容易为人接受。

      （三）乡村公共品供给的资金主要来自政府财政。

      从总体上讲，德国乡村地区公共品的资金支持完全由政府财政提供，政府不禁止私人捐建福利机构、初级教育机构、公益活动等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基本服务，私人提供只是增加了更大的选择空间。德国乡村公共品供给的融资结构，与公共品供给的主体有直接关系。也就是说，属于哪一级政府的职责范围内应该提供的公共品，资金的支持就应该由哪一级政府负责。属于共同承担的任务，则共同承担经费投入。  明确各级政府的事权是理解和把握乡村公共品供给的前提。

      前述已经详细描述过联邦基本法对联邦、州、地方三级政府的事权划分。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。德国地方公共事业的建设资金来自政府财政，而德国的财政收入来源主要由三个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在75％左右。分税制是联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。

      A县的财政状况很差，唯一直接的税收来源是打猎的税收，总额大约60万欧元，而相对于A县年财政预算的110百万相比，只是很少的一部分。A县的主要收入是个人所得税（地方分配比例的部分）和州的转移支付。即使这样，2004年还有55万欧元的赤字。

      根据自治原则，德国市镇财政自治。市镇财政收入来源主要是：（1）联邦财政补贴；（2）市镇与州政府分享税收；（3）市镇自行征收的税；（4）借债；（5）出租房屋、土地等收入；（6）社会捐款。联邦和州会将部分所得税返还市镇。德国以一般性转移支付为主，州对地方的一般性拨款占州对地方财政转移支付总额的70%，专项拨款相当于州对地方转移支付资金的30%。2003年返回给B镇的是3920321.70元，2004年返回的是3662290元。有时候为了平衡各地的财政，会在各地政府之间相互调拨资金，补充。村的财政由镇负责统一管理，哪个村多或少，统一调剂。各镇之间的财政不平衡还可以调剂。 

      首先，由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，如公路建设，不是县、市镇县所能承担的，资金完全来自欧盟、联邦或州，但县可以负责建设。  其次，由法律规定强制地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担。在B镇市镇厅旁边，建设火车站，总共花费了20万欧元，但B镇负责20%的支出，其余的是州政府负责拨付。  另外，由法律规定地方政府自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算收入中支付，但也可以从州、县政府那里争取到资金。例如，2005年，D村要建设一个公共的活动场所，州政府给了620000欧元。村里负责1300000欧元，这些大概从银行贷款的。村民集资的85000欧元，县里提供620000欧元。  需要注意的是，政府主办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但是企业和个人不能出资由政府操办的项目。

      三、德国地方公共品供给的特点与问题

      （一）高度的法治化，是德国乡村公共品供给规范化的前提。

      首先，法律明确了不同层级政府提供公共品的职责。其次，法律明确规定乡村公共品供给的财政支持结构。德国乡村地区公共品的资金支持完全由政府财政提供。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。第三，根据法律，跨地区之间的公共品供给由相关地区政府或自治机构合作完成。第四，法律是解决一切矛盾、纠纷和冲突的标准和原则。公民享受公共服务权利的维护、政府违法行为的监督、以及市镇建设规划、邻里冲突的和社会安全的维护等普遍地依*司法程序。最后，具有相关的法律知识背景，是德国地方政府官员的较为普遍的现象。政府职员的法律知识背景，可以使他更好地完成任务。

      （二）根据基层化（Subsidiarity）原则，乡村公共品供给更多的是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府。

      德国十分注重集权与分权的统筹与结合，管理权适度分散、调控权高度集中。市镇地方政府能办的事，州政府不干预；州政府能办的事，联邦政府不干预。与此同时，通过财政资金的纵向和横向平衡，引导和影响州与地方的财政行为。地方政府在提供公共品时，可以根据自身财政力量，自身能力，完成属于自己职责范围内的任务，不上移至上级政府。上级政府也不会超越法律，将自身的任务摊派给下级政府。不同的任务，总是在不同的政府层级分解、完成。

      （三）强有力的政府财政支持，是德国乡村公共品供给满足当地居民需要的重要基础。

      德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方三级管理，在财政体制上，相应地实行三级管理的财政体制，各级政府都有自己独立的预算，即联邦、州、地方三级预算，分别对各自的议会（或理事会）负责。同时，德国还制定了《财政平衡法》，用以调节各级政府之间的财政平衡。其目的是在各地财政资源差距很大的情况下，保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调发展和加强宏观调控。德国的财政平衡机制兼有行政分权管理和财税调节等功能。它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务。

      （四）以公共利益为导向，实现公共品供给的市场化。

      德国地方政府的财政比较紧张，但政府所承担的各项社会管理和公共服务任务又比较多。所以，为了既满足地方需要，又减少财政支出，德国地方政府不再直接生产、供给如文化设施、垃圾处理等公共服务，而是委托、转移给私人部门，或非政府组织。在公共服务领域引入市场机制，形成一种新的公共服务供给的制度安排，从而实现公共品供给的市场化、社会化，能够有效解决公共服务资金不足的问题。在市场化的过程中，政府主要负责监督和管理。例如，垃圾处理、饮用水供应等，政府负责监督管理，审查私人公司的方案、规划等是否合理。

      （五）良好的政府间关系，以及个人关系，能够有效地争取政府资金。

      在德国的地方治理中，保持与上级政府之间的良好关系，从上级政府争取财政支持，能够比较有效地促进乡村公共品供给。在A县，当村里需要建设公共设施时，州政府、镇都会负责提供资助，但需要去争取。村长告诉我们，如果要得到这些钱，就需要与他们保持良好的关系。这样，争取资金就比较容易。  而且要“经常跑镇政府，去找他们要钱，一定要咬住他们，要快，否则会被别人争去。”  当地方政府在完成联邦或州政府交的任务时，虽然资金由联邦或州负责，但上下级政府、地方政府之间更多地需要合作，才能够完成任务。

      （六）健全的监督机制是完善乡村公共品供给的制度保证。

      德国乡村公共品供给的监督，主要集中于对公共品供给决策、市场化、资金使用，以及对主要决策者的监督等几个方面。监督的方式，则表现为法律监督、专门的监督机构实行的监督、体制外如公民、新闻媒体和舆论的监督等。

      法律监督。地方政府在行使自治权力，履行社会管理与公共服务职能时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。在州政府，有专门的监督，即地区监督服务公署（Aufsichts-und-Dienstleistungsdirektion：简称ADD）负责监督地方政府。ADD根据州理事会的授权，监督地方县、市镇政府的财政、人事、公益事业的市场化、日常活动等。就公共服务方面而言，主要是监督地方政府的预算和财政资金的使用、监督政府首长的行为和公益事业的市场化，以及公共品的建设。体制外的监督来自政党、非政府组织、舆论等因素对公共品供给过程腐败和懈怠的制约。非政府组织、公民个人等也可以对政府施加压力。

      虽然德国地方公共品供给已经具有较高的水平，但是，仍然存在着一些需要完善的环节，需要解决的问题。

      首先，近年来德国经济低迷，一定程度上影响了地方公共品供给，从而导致公共品供给的不平衡发展，部分公共品供给不足。地方政府为满足地方的需要，利用银行贷款来补充财政资金的不足，从而造成大量的财政赤字。C村2004年赤字达234500.00欧元。  其次，公共项目融资过程的差异，限制着地方的自主能力。相对于法律规定公共服务，地方政府自主决定的公共服务建设，获得信贷就会被拖延。  第三，随着人口迁移，乡村居民减少，导致部分公共品闲置。因此，如何吸引人口就是村或市镇面临的问题。  第四，在德国的地方治理中，县长与县议长、镇长与镇理事会主席都是一人兼任。这种兼职无法实现有效监督和制约。地方政府中也存在着一定程度的裙带关系，公共工程的建设过程，也有腐败现象。第五、参与不足。公民参与是影响公共决策的重要因素，市民参与的更多形式是旁听会议，参与相关决策的听证。但是，由于工作和家庭事务繁忙、对政治事务不感兴趣、利益相关性不强、政策缺乏连续性等原因，公民参与的主动性不强，兴趣不大。 

      四、结论

      通过文献分析和实地考察，我们可以发现，德国地方政府遵循自治原则，根据法律授权，独立完成地方公共事务和社会管理。各级政府之间在提供公共品方面的责任明晰，权责一致，来自政府财政支持的建设资金能够保证需求。充分的市场化是对政府支持的公共品建设的补充。完善的监督机制，以及政党、非政府组织，及公民个人的积极参与，对地方政府的公共活动形成了有效制约。但是，德国地方治理过程还需要进一步地完善相关环节，例如，怎样更好地利用政府财政资金、更好地为公共品建设筹措资金，怎样更好地使监督接近实际，加强监督，怎样更好地促进公民参与等等。