反贫困一直是全世界面临的一项共同历史任务。进入新世纪，党的执政理念和中国特色社会主义建设理论不断丰富和发展，特别是党的十七大报告提出五年内“绝对贫困现象基本消除”，对新形势下扶贫开发工作提出了新的更高要求。这对于我们西部贫困地区，尤其是四川南江县这样的特殊贫困地区来说，无疑面临着更多的新机遇和新挑战。

一、四川南江县扶贫开发的新定位与新实践

当前，我国正处于全面建设新农村和小康社会、构建和谐社会的新的历史阶段。四川南江县委、政府在认真审视南江县情后，立足三个基本定位，提出了“县为单位、整合资源、梯次推进、连片推进”的扶贫型工作思路。一是坚持用科学发展观统揽扶贫开发工作。按照市委、市政府“构建大交通、培育大产业、争取大政策、促进大和谐”的总体要求，积极组织带领全县人民，认真贯彻落实温家宝总理视察巴中、南江时的指示精神，坚持以扶贫开发为中心，以解决农村“四难”为突破口，加快建设畜牧大县、工业富县、旅游名县、文化兴县，加快了南江扶贫开发进程。二是坚持用和谐社会引领扶贫开发工作。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展、永续发展道路，促进人与自然和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。三是坚持用新农村建设丰富扶贫开发内涵。把消除农村贫困、改变贫穷落后面貌作为建设新农村的基础和前提，始终把扶贫开发摆在更加重要、更加优先的位置。　　

（一）以新村扶贫为重点，大力改善群众生产生活条件。以扶贫开发重点村为依托，统一规划，分步实施，整村推进，重点突破，奋力夯实脱贫基础。按照“连点成线、连线成片、连片成面”的总体思路，坚持整村推进，实施连片开发。集中打造新村扶贫和产业发展示范带，辐射带动全县扶贫开发。以“三通、三改、三建”（通路、通电、通信息，改土、改制、改观念，建池、建园、建产业）为主要内容，丰富和谐新村建设内涵。整治县乡公路，解决行路难问题；对居住在深山区、石山区、边远山区的生存环境恶劣的贫困户实行有计划、有组织的移民搬迁，高标准建成铁炉坝、金台等一批村级移民集镇，农村生产生活条件得到明显改善。

（二）以培植特色产业为重点，夯实农民增收致富基础。立足南江实际，坚持“办企业、兴产业、带农业、富家业”和“一个产业、一家企业、一名领导、一大品牌”的发展思路，大力发展特色农业、新型工业、生态旅游三大骨干产业，深入实施“十大产业”推进行动，使南江黄羊、金银花、核桃、茶叶、翡翠米等特色农业已经成为我县农民脱贫致富的支柱产业。2007年，龙头企业带动农业规模化经营、标准化生产、产业化发展，实现农业总产值25.53亿元；出栏黄羊66.6万只、生猪106.5万头；新植茶叶7万亩，核桃、金银花种植面积分别达20.3万亩、23.4万亩。在工业企业培育方面，以集团化经营为方向，以质量效益为主题，整合现有工业企业资源，激活企业发展要素，培育扶持南江矿业集团、秦巴煤炭集团、南江煤电公司、南威水泥集团等重点工业企业，推动工业经济不断发展壮大，实现工业总产值16.83亿元，比上年增长35.6%，其中规模以上工业总产值实现11.42亿元,比上年增长50.1%。在生态旅游培育方面，以创建光雾山国家AAAA级旅游景区和中国旅游经济强县为抓手，大力发展生态旅游，成功举办第五届“中国四川·光雾山红叶节”，红叶品牌效应更加凸现，全县累计接待游客75万人次，实现旅游总收入3.35亿元，分别比上年增长32.7%、61.9%。

（三）以提升农民素质为重点，努力做大做强劳务经济。坚持把提升贫困人口综合素质作为扶贫开发的基础工程来抓，采取“培训—输出—回引”模式，扎实抓好劳务扶贫，努力实现“培训一人、转移一人、致富一家”的目标。狠抓农民培训。以实施劳动力培训阳光工程为依托，大力推进“十万劳动力素质培训工程”和“百村大学生计划”。狠抓劳动力转移。按照“三分之一外出务工、三分之一就地转移、三分之一发展特色产业”的思路，强化劳务转移，实现“走一富二”目标。健全劳务输出网络，在北京、上海、西安、广州等地建立稳固的劳务基地，实行定点、定向、定单输出。大力发展二、三产业，加快小城镇建设步伐，为农民工就地转移创造条件，促进农民变市民、农民变民工、农民变股民。改善农民进城就业环境。成立南江农民工协会，并在劳务输出相对集中的北京、西安、郑州等市建立分会，在县城建立“背二哥宾馆”，进城务工农民“两元钱吃一顿、一元钱住两晚”，营造了“农民进了城、就是一家人”的就业环境。2007年，南江县转移和输出劳动力20.5万人次, 实现劳务收入8.15亿元，分别比上年增长2.5%、4.5%。

（四）以整合社会力量为重点，加快形成合力攻坚氛围。坚持把扶贫开发作为社会系统工程，集中各方力量，整合各方资源，加快扶贫开发进程，营造了合力攻坚的扶贫开发氛围。全面落实农村经济政策，充分激发农民的内在动力；广泛开展社会扶贫，形成扶贫攻坚的强大合力；积极整合各类资金，发挥整体推进效益。坚持将财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷资金、帮扶资金和其他社会资金聚合起来，捆绑使用，集中用于整村推进，充分发挥扶贫资金“四两拨千斤”的作用，形成部门密切协作、齐抓共管、上下联动、内外结合、广泛参与的扶贫工作新格局。

（五）以创新扶贫开发机制为重点，增强扶贫攻坚实效。健全工作责任机制。县、乡镇分别成立由县委书记、乡镇党委书记任组长，县长、乡镇长任副组长，相关部门主要负责人为成员的扶贫开发领导小组。建立和实行县级领导干部“四个一”扶贫工作责任制，即每人每年挂联1个乡镇、1个贫困村，帮扶1—2户贫困户，帮助发展1个致富项目。每年从县级部门选派100名年轻干部到扶贫重点村驻村任职。层层落实部门、乡镇帮扶贫困村、贫困户的工作责任制。创新扶贫投入机制。对公益性、基础性项目，坚持“政府引导、项目扶持”和“谁受益、谁负担”的原则，充分利用“一事一议”，由受益群众投工投劳。对生产性、经营性项目，坚持“业主(农户)投入为主、小额信贷为辅、政府以奖代补”的建设机制。完善项目监管机制。严格执行扶贫项目立项申报、预算审批、项目公示、县级报账、直接支付的“五制”管理机制，减少中间环节，接受群众监督，提高项目实施透明度。

南江县扶贫开发工作解决了大多数贫困群体的温饱问题，而且为南江国民经济持续健康发展，缓解南江城乡差距扩大趋势，促进政治稳定、社会和谐，发挥了重要作用。2007年，农民人均纯收入达到2633元，比上年增加320元;城镇居民人均可支配收入达到8718元，比上年增加1012元；GDP综合能耗降低4.1%；人口自然增长率、城镇登记失业率分别控制在3.05‰、4.22%以内。

二、特殊贫困地区反贫困任务依然十分艰巨

西部贫困地区最典型的特征是发展要素严重缺乏。以南江为例，由于发展基础脆弱，区位劣势明显，贫困人口较多，扶贫投入严重不足，扶贫开发形势尤为严峻。

（一）农村贫困与城镇贫困并存，扶贫开发任重而道远。一是绝对贫困数量大。2006年底，南江县还有绝对贫困农户1.96万户、7.5万人，分别占总农户、总农业人口的12%、13%；低收入人口2.99万户、12.3万人，分别占总农户、总农业人口的18.5%、22%；五保户、社会救济户0.93万户、3.3万人，分别占总农户、总农业人口的5.3%、6%。虽然上级有关部门只认可南江绝对贫困人口仅为2220人，低收入人口仅为69820人，但随着城镇化的不断推进，南江农村贫困与城镇贫困并存的事实不容置疑，扶贫开发任务相当艰巨。二是基础设施建设滞后。南江地理位置偏僻，交通瓶颈制约突出，全县还有124个村625个社不通公路或需要新建；有256个村的道路晴通雨阻，通而不畅；有32条长达195公里的县、乡断头路亟待联网配套；全县有182座病危桥需要整治维修，农产品运输、人员流动十分艰难。全县有29万人和64万头牲畜饮水困难和饮水不安全。全县10个村31个社1084户不通电，因居住高山或地质灾害地带需移民搬迁6250户、2.5万人。三是扶贫投入有限。国家扶持力度逐年减小，近年来国家投入的各类扶贫资金比“八七”扶贫攻坚期间每年就少3000多万元。进入新阶段，南江再次被确定为全国扶贫开发工作重点县，省上给南江确定了166个扶贫重点村，占全县522个村的31.8%，覆盖贫困人口31.6%，还有45%的贫困人口分布于全县235个贫困村，而这些村未列入省“万村扶贫工程计划”，得不到国家的扶持。加之金融改革，支持力度逐渐减弱，农业银行按商业运作扶贫贷款，贷富不贷穷，贫困户使用扶贫贷款难以实现。地方财力严重不足，乡级财政普遍负债，县本级难以挤出更多的资金用于扶贫开发。

（二）绝对贫困与相对贫困并存，贫富差距还相对较大。一是贫困人口接受培训不够。全县贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力比例较低，尤其是高山乡镇的贫困村组、贫困农户，弱势地位相当突出，与其他生产生活条件较好的收入差距不断扩大。2006年，南江县农民人均纯收入2313元，2007年为2633元，从纵向来看，发展的增幅较大，但依然低于全国平均水平，南江所属的48个乡镇、522个村，发展也极不平衡，这不仅不利于贫困群体的发展，而且会影响全县整个经济社会的协调发展。二是县域经济实力较弱。2006年，全县GDP为27.91亿元，人均GDP4715元，比全国低11216元，比全省低5859元。县级财政一般预算收入5385万元，人均83元，分别比全国、全省低2884元、524元；农民人均纯收入比全国低1274元，比全省低700元；农村居民恩格尔系数50.8%，比全国高7.8个百分点。三是特色产业支撑不强。近年来，南江县特色农业发展迅速，工业发展居巴中市第一，旅游经济蓬勃兴起。但因自然灾害频发，对农村弱质产业影响极大。产业发展水平依然较低，规模不大，竞争不强，脱贫致富缺乏后劲。

（三）区域分布与插花贫困并存，扶贫成本仍有增无减。一是贫困人口区域分布广。南江贫困人口分布主要集中在166个贫困村，但在其他村组，也还严重存在插花贫困问题。这些贫困人口聚集地区，往往具有地域边缘性的特点，脱贫难度大，脱贫成本增加。二是插花贫困比较分散。分布范围大，人口居住分散，加之国家扶贫投入有限，扶贫标准低，贫困地区抵御自然灾害和市场风险的能力还很弱，有效的防止返贫体系还没有建立，一遇灾病和市场波动，不少人又会进入“脱贫—返贫—扶贫”的怪圈。三是农村债务十分沉重。南江全县乡、村、社、农户累计债务5.1亿元，其中乡镇债务1.8亿元，乡平债务375万元；村社债务1.4亿元，村平债务26.8万元；农户债务1.9亿元,户平债务1085元。沉重的农村债务已成为制约我县扶贫开发进程的重要因素。

（四）物质贫困与精神贫困并存，根除贫困落后观念更难。一是精神贫困严重制约扶贫开发。贫困的表面是经济性的、物质性的，而实质则是社会文化性的精神贫困。贫困人口陷入经济贫困的同时，落后的心态和一成不变的思维方式和价值取向，形成一种顽固的文化习俗、意识形态，这种精神贫困，往往比经济物质贫困更长期、更深重、更顽固、更可怕。二是表现在教育发展上的极度不平衡。教学设施普遍较差，南江县仍有200个村无教学点，150所村小学校舍属危房；由于贫困村地处偏远，师资力量明显不足，全县教师缺编300多个，贫困村小基本上由1—2名教师包揽了多个年级的课程，教育质量难以保障。同时，多数贫困村信息闭塞，农民精神生活贫乏。此外，因受教育程度低，部分贫困人口素质较低，因智致贫、因残致贫的现象突出。三是医疗卫生水平相当落后。南江县有150个村无卫生室，部分贫困村靠无行医许可证件的乡村医生从医，医疗水平落后。同时，虽然有新型农村合作医疗、特困户医疗救助等政策帮扶，但保障程度较低，因病致贫、因病返贫的现象突出。　

三、促进特殊贫困地区和谐发展的对策建议

在构建和谐社会和建设新农村的新形势下，特殊贫困地区扶贫开发面临着“减少贫困、缩小差距、同奔富裕、促进和谐”历史重任。要统筹采取制度性的措施、区域性的措施、倾斜性的措施、参与性的措施等多种手段，充分发挥贫困群体的主观能动性，集聚各方力量参与扶贫开发，促进西部贫困地区社会和谐。

（一）继续深入实施开发式扶贫。对于西部地区，特别是西部贫困山区的贫困群体，自身“造血”功能不强，在对他们进行“输血”的同时，直接向贫困人口和贫困地区提供脱贫所需的资源和服务，并辅之以必要的社会安全保障制度安排，增强贫困人口和贫困地区“造血”发展能力。一是扶贫措施到户到人。完善“八到户”措施，即发展规划制定到户、扶持项目安排到户、互助资金辐射到户、扶贫搬迁落实到户、科技信息服务到户、各项政策覆盖到户、特困救助保障到户、对口帮扶责任到户。二是实施连片推进扶贫。以自然村为基本单元，制定参与式扶贫规划，集中人力、物力、财力，综合扶持，促进贫困人口、贫困村整体脱贫。南江县通过实施整村推进的贫困村，贫困人口大幅减少，农民收入大幅增加，基础设施有了新改善，支柱产业有了新发展，农民素质有了新提高，村容村貌有了新变化，村级班子有了新加强，为新农村建设奠定了基础。实践证明，实施整村推进是扶贫开发的根本途径，当前和今后都还要继续与新农村建设结合起来，高标准一次规划，分步组织实施，保证资金投入，建立长效增收支柱产业，加强基础设施建设。

（二）在有条件的地方，以旅游扶贫为重点，大力推进产业化扶贫，提升产业结构。一般来讲，我国中西部贫困地区都有丰富的旅游资源。在以科学发展观为指导的生态文明建设中，支持贫困地区选择旅游作为主导产业，推进产业扶贫无疑是首选之路。一是立足资源优势，积极实施旅游扶贫。国际上普遍认为，旅游业每直接就业1人，社会可新增5个就业机会。南江具有独特的旅游资源，旅游扶贫不仅催生贫困地区农村的商品流、信息流、资金流，带动基础设施大改善，促进贫困地区农村经济的快速增长，带动农民脱贫致富，而且对其政治、文化、社会、环境也有着十分明显的影响。南江县开展旅游扶贫，群众参与度高，具有磁场综合效应，有利于推进村民自治、决策公开、管理规范和政治民主。二是转变区位劣势，承接梯度产业转移。加快县域产业升级，发展资本、技术、知识密集型产业；发挥贫困地区资源相对丰富、劳动力成本低、具有承接产业梯度转移的区位优势，促进一些劳动密集型产业项目向西部贫困地区转移，不断壮大县域经济实力。三是发挥比较优势，大力推进产业化扶贫。要发挥贫困地区资源禀赋和成本低、价格廉等比较优势，扶持支柱产业，逐步形成“一村一品、多乡一业”的县域经济特色产业体系。围绕资源开发上项目，围绕特色农业搞加工，着力培植壮大一批龙头加工企业，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的多样化组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。帮助贫困地区建立商品生产基地，带动贫困农户进入市场；加强市场体系建设，积极推行订单农业、信息农业、网络农业，通过组建行业协会、培育农民经纪人和农产品营销大户，多渠道、多形式与市场对接。

（三）建立和完善更加有利和谐发展的扶贫体制机制。一是构建城乡统一的基础保障机制。建立完善经济救助、法律援助、人文精神救助、教育援助等系列社会救助制度。设立贫困群体扶贫救助资金，建立扶贫超市、设立扶贫病床，减轻贫困群体的生存压力；为贫困群体提供法律援助，保护社会弱者的合法权益；高度重视贫困人口群体的精神需求，为他们提供释放压力的诉求渠道；促进教育机会均等，为贫困人口群体免费提供职业技能培训，努力让贫困人口的子女得到相对公平的教育机会。二是构建城乡统一的管理体制。目前，我国扶贫职能被肢解分割，扶贫机构设置不统一，一定程度上造成了反贫困资源的浪费和分散。要对现有的扶贫机构和资源进行整合，建立能够统筹农村和城市反贫困工作的国家反贫困机构，研究制定包括农村和城市反贫困在内的全国统一的反贫困战略规划和政策，确定全国统一的城乡贫困标准，开展全国城乡贫困人口的统计，最大限度地减少中央政府、地方政府成本，保障农村和城市反贫困资源的合理分配和有效利用。三是健全政府主导投入机制。国家要逐年加大扶贫开发投入，专项安排扶贫事业经费，在国家财政预算中专列老区建设资金，加大对老区扶贫开发的投入力度。同时，国家进行农村免征农业税费之后，对过去农民历欠一律停止收缴，但没有明确是否全部免除，这是扶贫开发和新农村建设的一个不稳定因素，建议国家在政策上予以明确。四是健全扶贫考核激励机制。要进一步明确政府、社会组织和贫困人口等有关主体的权利、责任和义务，明确各自职责。在扶贫开发的政策导向和宣传上，要大力倡导贫困地区的政府应当致力于贫困问题的解决，并且将其制度化、规范化。建立健全对扶贫开发奖励、惩罚制度，进一步调动广大干部狠抓扶贫开发工作的积极性、主动性和创造性。五是健全改善农村基础条件的机制。要支持贫困地区的基础设施建设，尤其是南江这样的特殊贫困地区，要以县为单位，建好路网、水网、电网、信息网，帮助农民扩大与外界的联系。

（四）建议尽快出台特殊贫困地区扶持政策。建立贫困地区生态补偿机制。过去，南江这样的中西部贫困地区为我国生态环境保护和建设进行了艰苦的努力，付出了巨大的代价。目前应尽快建立生态补偿基金，特别是资源开发中生态建设的补偿机制，应把区域生态补偿作为重点，实行特殊的政策支持和特殊的税收政策，实现区域的协调均衡和可持续发展。要加大财政转移支付力度，尽快解决群众的行路难、饮水难、上学难、就医难等问题。在税收政策上，可对到西部贫困地区投资的业主给予优惠和减免，以带动贫困地区经济发展。对已在或志愿到贫困山区工作的优秀人才，在工资福利待遇上给予一定的倾斜和照顾。根据南江这样的贫困地区的资源情况，有计划地安排一些劳动密集型的大项目，扶持南江黄羊、金银花、翡翠米等地方支柱产业发展，以达到富县富民的目的。