2006年末，国家银监会发文，同意放宽农村地区银行业金融机构准入政策，并分别在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林和湖北6个省（区）初始试点村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。2007年10月，银监会决定将试点范围扩大至全国31个省市区。到2008年5月末，全国已正式开业的新型农村金融机构41家，其中村镇银行28家，农村资金互助社9家，贷款公司4家；这三类机构累计发放农户贷款6．4亿元，农户小企业贷款3．7亿元，目前这两类贷款余额达到了7．6亿元。

在试点的三类机构中，村镇银行最受青睐，已成为主要的试点模式。但是综观村镇银行的试点，尚有一个职能定位问题，即把村镇银行办成什么样的银行问题。全国国资委控股的农业银行模式和邮储银行模式当然不可取，省一级的农村信用合作社模式也不可取。大家都说要创新，那末，到底选择什么模式？

一、从村镇银行试点中的多样化

自2007年3月1日国内第一家“村镇银行”在四川仪陇县诞生以来，作为试点的唯一操盘手，国家银监会和各省政府都是努力的，但是由于试点是垄断进行的，也就不能不出现垄断固有的缺陷和弊端，屡有垢词也就在所难免。

对于发起设立村镇银行，外资银行、中小中资银行及民营企业表现出较浓的兴趣，国有大银行则相对冷淡。令人欣慰的是，虽然试点的村镇银行不多，但是模式却出现了多样化：既有中资银行发起，也有外资银行发起；既有商业银行发起，也有合作制银行发起；既有股权多元化的股份公司模式，也有独资的有限责任公司模式。在已经出现的28家村镇银行试点中，人们不难发现，试点主体无一不是把村镇银行创办成即复制成“自己银行”真实目的。

第一类是外资银行发起设立的村镇银行，表露出的是在为三农服务的商业银行。

与国内国有、二国有银行抱起铺盖卷回城相反，外资银行对于设立村镇银行，显示出非常积极的态度。有人形容他们是“挽起裤脚管下乡”办村镇银行。

在外资银行创办的村镇银行中，当数汇丰银行最为积极。2007年12月13日，汇丰银行出资的“湖北随州曾都汇丰村镇银行”开业，标志着外资进入农村金融市场的序幕由此拉开。随州的香菇出口在国内享有名气，今年出口额将达8000万美元，将成为村镇银行的优质客户，怪不得汇丰银行那么积极。2008年8月14日，香港上海汇丰银行的全资子公司在重庆大足创办的汇丰村镇银行，注册资本4000万元人民币。

外资银行积极创办村镇银行，这与中资银行、中资机构形成了很大的反差。创办村镇银行的外资银行都有农村业务的成功经验。汇丰银行亚太区主席郑海泉曾对记者说，在随州设立全资村镇银行，是看好中国农村长期的经济增长潜力。汇丰银行在墨西哥、印度等发展中国家都有服务农村的经验，进入中国农村后，将会借助原有贸易融资、全球网络的专长为农村服务，并在为农村服务中收获可观的经济效益和社会效益。

第二类是本市县区组建的村镇银行，明显地带有辖区银行的性质。

由本市县区金融机构为主发起、当地实业机构联合出资组建，是当前村镇银行发起与组建的主要形式。例如，浙江省长兴联合村镇银行，就是由杭州联合农村合作银行为主发起，并联合了当地24家企业共同出资组建的，注册资本2亿元；浙江省玉环永兴村镇银行，也是萧山农村合作银行主发起，还邀集了玉环农村信用合作联社及玉环、萧山的29家企业法人入股，注册资本1．6亿元。浙江的两家村镇银行在注册资本上远远超过了银监会的门槛要求。

由本市县区组建明显带有辖区银行性质的村镇银行，是各地党政机关最期望的。原因在于本地区机构情况熟悉，易于领导、指导。而金融机构在本地区组建，也有情况熟悉、便于公关等优点。

第三类是跨地区组建的村镇银行，当然是地地道道的商业银行。

在跨地区组建的村镇银行中，有一批是省内的跨市、州组建的，还有一批是跨省区组建的。例如，2007年４月底，北京市农村商业银行在湖北省独资开设“仙桃北农商村镇银行”后，江苏省常熟农商行于2007年在湖北恩施地区出资组建的村镇银行，资本金规模约1千多万元人民币，常熟农商行占股50%。常熟农村商业银行是全国首批农村金融改革试点单位之一，前身为常熟市农村信用合作社联合社，为股份制商业银行，由民营企业、股份公司、自然人等出资组成，2006年末注册资本为5．18亿元人民币，总资产244．26亿元。再如，宁波市鄞州合作银行发起或参股了广西平果县国民村镇银行、新疆五家渠国民村镇银行、邛崃国民村镇银行等村镇银行。

商业银行之所以要跨地区组建村镇银行，主要是有实力的商业银行急于扩大业务，在本地区没有获得机会，只好跨省区组建。例如，常熟农商行相关人士接受记者采访时表示：“如果苏北、苏中地区允许我们去投资入股，我们未必要到外面去，这样也可以缩短管理半径。”

 上述三类试点模式，充分体现了只要政策放宽，就有许多机构、许多人才脱颖而出。如果银监会思想再解放一点，说不定会有更多的机构与人才出来，创新出更多的村镇银行的模式；如果银监会思想彻底解放，尽快地统一到中央20004年至2008年连续5年5个一号文件精神上来，那么，中国农村金融的繁荣昌盛，也就来到了。

二、试点问题的暴露与解决恰恰是试点的初衷

作为一项新的事物，村镇银行组建试点中出现的问题，那是再正常不过了。如果没有问题，那至少说明没有创新，倒是不正常了。

一是主发起人资格限制。

据了解，各地要求创建村镇银行的积极性很高，但是能进入运作的很少。原因在于，银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》规定，村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。在许多地方，找不到资质良好的发起银行愿意作发起人。原因在于，对于经营状况良好的银行来说，一方面，城市的存款量当然超过偏远的农村地区，为什么要到自己不了解、贫困的村镇去创办村镇银行呢？另一方面，相比较之下，那些经营良好的银行更倾向于在外地扩建分、支行，因为自己的分支行更容易控制。此外，产业资本虽然有强烈的冲动介入村镇银行这一金融领域，但由于没有银行资质而难以发起。

村镇银行主发起人仅仅限定为“银行”，一直为各方所诟病。按照《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构。在此，明显地将民营资本排斥在外。一是仍然是过时的所有制歧视，不相信民营资本；二是不利于形成金融主体多元化，背离了改革的大方向。为此，建议修改暂行规定，放开民间资本准入的限制。在我国，民间资本要求扩大到金融等实业机构，从而实现大多数人“职业银行家”的梦想，是正当的，合理的，积极性应该得到尊重和保护。此外，其他金融资本也要求主发起人资格突破“银行”的限制，扩大至非银行业金融机构乃至证券机构和保险机构，也是正当的，合理的，积极性也应该得到尊重和保护。因而，按照公平原则放宽主发起人准入限制，势在必行。

二是股东及持股比例限制。

《村镇银行管理暂行规定》还要求，单个自然人(或非银行金融机构，非金融机构企业法人)股东及关联方持股比例，不得超过村镇银行股本总额的10%。这种股权分散的形式虽然降低了资金来源的风险，但从治理结构上不利于村镇银行的长远发展。这是因为，持股比例限制的政策，模糊了股东的产权职能，最终将造成“所有者无力控制，控制者无须负责”，内部人控制、道德风险泛滥的现象。

农村中小金融机构的股权应相对集中，甚至可以允许具有良好信誉的优势企业控股或相对控股，真正形成股东控制、经营层向股东负责的良好法人治理结构。在加强监管的基础上，应当允许民间资本控制村镇银行，坚决取消最大股东须是现有正规金融机构的规定，使村镇银行成为真正的民营银行。

三是资金清算系统行号问题。

目前全国银行业均以实行通过人民银行支付系统进行资金清算，人民银行还将陆续上线全国支票影像交换系统现代化支付手段。目前，村镇银行规模普遍较小，数量不多，今后的大发展势必使数量增多。如何将村镇银行纳入支付结算体系，结算渠道是直接纳入当地人民银行还是通过其他金融机构代理，都需要进一步探讨并加以明确规定。

支付系统行号是各家银行跨行资金清算必备的条件，而村镇银行刚刚成立，没有行号，无法进行同城和异地资金清算，也无法进入人民银行账户管理系统，对公业务企业也无法在村镇银行开立账户。由于不能开办对公业务，无法和农村信用合作社在乡镇竞争，这不但对改善乡镇农村金融环境当然是不利的，而且也对村镇银行很不公平。

而且，按照目前的发行库管理制度规定，多数村镇银行明显不符合要求，需要对村镇银行能否直接在当地人民银行发行库存取款做出明确规定。

四是资金怎样保证投向“三农”？

成立“村镇银行”的目的是解决农村金融供给不足问题，由于《村镇银行管理暂行规定》中没有明确规定农村新金融机构吸收的存款应全部投向农村，这很可能导致新成立的“村镇银行”将资金投向利润更大的城市地区。

利率也是影响农村资金用于“三农”的一大制约因素。前些年，农村金融利率与城市一样，不但造成了农村资金“城市化”和“富人化”，即农民特别是穷人贷不着，而且使贷款成本高的农村金融机构利息不能覆盖成本的问题。在学界一而再、再而三的阐释下，目前农村小额贷款的利率普遍较高，已经达到了10%以上，与国家出台的一系列惠农政策初衷有一定差距。对于以“村镇银行”为代表的新型农村银行业金融机构，存贷款利率浮动区间是否放宽或放宽到何种程度等问题也没有明确规定。

此外，《村镇银行管理暂行规定》对村镇银行业务范围和服务对象做出了明确规定，主要是面向“三农”，服务“三农”，但涉及村镇银行会计科目如何设置、统计如何归属及统计代码编制等问题，还没有明确规定。村镇银行设立分支机构，扩大服务半径，也没有具体规定。

五是金融监管有待进一步完善。

严格的监管，是各国金融活动所不可少的。目前《意见》缺少更为具体的配套管理办法。首先，要明确金融监管主体，不能政出多门；其次，需要监管部门对村镇银行的业务范围、存贷目的，是否可在所辖村开设网点等，作出更具操作性的界定。在审批和监管这些村镇银行的过程中，要谨防一些以逐利为主要目标、吸储冲动强烈的大的民间资本拿到执照，进行异常资金交易，严防集资、诈骗案件的发生。

人民银行需在“村镇银行”的金融统计、利率浮动、存款准备金、支付结算、现金管理、反洗钱监测、异常情况应急预案等方面，作出明确细致的可行性规定，支持“村镇银行”稳步发展。同时，需要解决村镇银行金融稳定的问题。由于央行履行着金融稳定职能，承担着“最后贷款人”的角色，在我国存款保险制度尚未建立的情况下，对于这些新型农村银行业金融机构一旦出现支付危机，基层央行何时介入、以何种方式介入以化解金融危机，需要进一步明确。

六是政府扶持要落到实处。

目前，地方政府给予了现有农业银行、农信社许多优惠政策扶持。村镇银行成立后，当然需要享受与农业银行、农信社一样的优惠政策扶持。这在政策上需要加以明确。

就村镇银行来说，当前急需明确的，一是人民银行应给予村镇银行一定的支农再贷款支持，以扩大村镇银行的资金实力；二是人民银行应放松利率管制，允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力等，自主确立贷款利率；三是税务部门应对初创阶段的村镇银行减免营业税和所得税，支持其发展壮大；四是加快建立农业政策性保险机构，为村镇银行的资金安全提供切实保障；五是建立必要的风险补偿机制，建立村镇银行服务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制；六是监管部门应出台政策，支持村镇银行与农村信用社进行适度的有序竞争，增强村镇银行和农村信用社的活力。

此外，村镇银行所在地的政府，在各类支农、扶贫资金的代管中，应照顾到村镇银行。

七是要有更加充分的信息披露制度。

过去的农信社常常出现信贷资金投向政府形象工程，或者被政府官员强贷霸贷，或者经营不善却迟迟得不到暴露。究其原因，缺乏透明度是最重要的一条。经营活动缺乏透明度、经营结果缺乏透明度、经营监管缺乏透明度，就使当事人不被监管，内部人控制越来越严重，以至于问题越积累越多。

在今后的村镇银行的监管上，要建立更为严格的信息披露制度。比如按季在当地主要媒体公布经营情况、主要客户名单、各项经营指标、各类监管要求等。由监管部门组织成立由监管者、专家和业内人士组成的经营评价机构，定期公布评价结果。将经营情况置于公开场所，使存款人方便查阅。借以增强市场对经营者、借款人、监管者的制约，向存款人提供充分的信息。

农村企业、个人信用信息还没有纳入征信管理体系，分散在人行、工商、税务、银监、环保、经贸等多个部门，且各自为政，封闭运行，缺乏必要的信用资源整合。

建立举报制度也很重要。事实证明，许多腐败分子、腐败现象都是知情人举报，才受到惩罚的。

三、不要把村镇银行视为“洪水猛兽”

发展包括村镇银行在内的农村金融，许多人存在着模糊认识，特别是1990年代末期取消农村合作基金会后，有的人甚至于把农村金融视为“洪水猛兽”，出现害怕、恐惧、鄙视等心态。其实这些都是不对的。

一是不能把农村小区域的村镇银行与“扰乱国家金融秩序”划等号。

自1990年代末期农村合作基金会被“一刀切”取缔后，一些人就患上了“农村金融发展恐惧症”，有的人甚至于到了张口闭口“扰乱国家金融秩序”。在他们看来，农村金融发展不发展无所谓，农民有没有获得金融贷款机会无所谓，重要的是不要“扰乱国家金融秩序”。

这种心态与观点的错误在于，把农村小区域的村镇银行等金融与扰乱国家金融秩序混同了起来。国家金融秩序当然不能扰乱。事实证明，扰乱国家金融秩序者，既有农村某些金融机构，也有城市金融机构，更有国有大型金融机构，而且城市金融机构、国有大型金融机构扰乱国家金融秩序，在手法、数额上都远远超过农村金融机构。

其实，农村小区域的村镇银行即使大发展了，假使每一个县、每一个乡镇都有一个村镇银行，只要监管到位，并不会“扰乱国家金融秩序”。这是因为，第一，村镇银行存款贷款规模都不会太大，从总量上看难以影响全国信贷大局；第二，农民贷款都是发展种植业、养殖业、小商贸等，都是国家急需的，不会产生诸如通货膨胀等影响全局的问题；第三，农民利用好了村镇银行等农村金融，将大大改善生活水平，这对于增加消费、拉动经济增长，作用也是很大的。

其实，在中国，利用非法手段扰乱国家金融秩序、并造成重大影响的，主要是国有金融机构。且不说过去揭发的国有金融机构的累累问题，就说今年吧。据官方媒体2008年8月27日报道，国家审计署发现中国农业银行总行对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面监督和控制不力，造成分支机构违法违规问题不断出现，这次审计发现的243．06亿元违规经营问题绝大部分发生在基层分支机构，甚至有内部员工参与作案。如2004年3月至2006年7月，农业银行辽宁省锦州市分行副行长郑凤来、黑山县支行行长刘福德等人采取借款和虚假贴现等手段，累计挪用银行资金31亿元借给一些企业和个人使用，有1.89亿元未收回，郑凤来、刘福德等人涉嫌侵占国有资金。另据国家审计署对国家开发银行总行和19家分行的审计结果表明，开发银行贷款审查制度执行不严格，贷后监管不到位，共发现违规发放贷款91．04亿元，贷款被挪用245．72亿元，其中58．41亿元贷款违规进入股票市场、房地产市场，以及国家限制发展的产业和领域。

国有金融机构天大的问题，没有人“放屁”；包括村镇银行在内的农村金融还没有建起来，就有人指责、讨伐，中国的金融生态怎么这样不公平？！

二是农村特别是贫困地区的储蓄能力低。

有种观点认为，村镇银行设立于我国广大的农村贫困地区，虽然是农民自己的银行，是“穷人的银行”，具有一定的本土优势，但由于这些地区受地域自然条件和开放程度等限制，居民收入水平不高，农民和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长。更有人认为，农村现在已有农业银行、农信社，邮政储蓄正在改成邮储银行，也就是说农村金融够多了，没有必要再新成立村镇银行。

这种观点的错误在于，完全脱离了事实根据。真实情况是，农村特别是贫困地区农民不但有储蓄能力，而且并不低。当然，如果用人均绝对数、人均增长速度等指标看，农村肯定没有城市高，西部农民肯定没有东部农民高；贫困地区肯定没有富裕地区高。但是我们如果用另外的指标研究，例如，人均收入与存款比率、储蓄与贷款的比率来看，情况就清楚了。

西部贫困地区内的钱花不完，这在全国是出了名的。例如，早在20世纪80年代，云南省内金融机构年末存款余额大于贷款余额，每年在10几亿元至数十亿元；进入90年代，已达到上百亿元，例如1995年为262．57亿元，1996年上升为345．08亿元；1999年登上400亿元台阶，达430．3亿元；2001年登上600亿元台阶，达606．26亿元；2002年登上900亿元台阶，达981亿元；2003年登上1000亿元台阶，达1146亿元；之后的2004、2005、2006年均在1000亿元以上。据1985——2006年21年统计资料，云南省现有金融机构的存差（存款余额—贷款余额），达到了一万多亿元。位于小凉山核心区的宁蒗彝族自治县，2006年末金融机构的存款余额6．8267亿元，贷款余额1．7616亿元，存差5亿元以上。这些贷不出去的存款，当然不会躺在保险柜里，而是以实际行动支援了发达地区，形成了奇特的、很不合理的“西部贫困地区在金融方面支援着发达地区”怪现象。

三是农民信用意识不高。

有种观点认为，在我国经济欠发达的农村地区，金融生态环境还有不尽如人意之处，一些借款户信用意识、法律意识淡漠，欠账不还，签字不认，逃、废、赖债之风不同程度的存在，信贷资金安全面临很大挑战。

这种观点的典型案例在某些农村是存在的，但是并不反应大多数事实，更不代表全部农村，因而不能得出农民信用意识不高的结论。

其实，在我国，农民是最讲信用的，这是从大量统计资料分析中得出的结论。最早的数据，要数孟加拉国尤诺斯教授创办的乡村银行小额信贷（GB）模式，农民还款率在85%以上。中国社会科学院杜晓山教授等人1994年引入并复制的GB模式，先后共投入贷款资本金1500万元，累计发放贷款1亿多元，目前正在获贷款支持的贫困户16000户，累计受益农户3——4万户，覆盖贫困人口约15万人，农民还款率90%以上。此后，联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银行、福特基金会等国际组织援华农村发展与扶贫的项目，大约有300多个，农民还款率都在85%以上，创造了中国国内最高的贷款还款，因而证明了农民是最讲信用的。

农民之所以愿意“最讲信用”，还在于农民生活在农村熟人社会，大家彼此之间非常熟悉，几乎没有什么秘密可保，如果一个人、一家农户不讲信用，借了钱不还，也就丧失了在村里的信用，就会受到大家的道德与舆论的谴责。而城镇里的居民，生活在公民社会，除了本人所在的单位及其亲朋好友圈子里大家互相熟悉外，多数都处于并不了解的状态，有的住在同一个小区、同一栋楼房，但是却互不认识，“老死不相往来”，叫不起名字。一个人、一家人是否贷了款、贷的款还了没有，诸如此类的信息根本没有人会过问，更没有人会计较，因而不会象农村中的评价降低、甚至于遭到道德和舆论监督的问题，因此不用担心信用高不高的问题。至于中国的国有化企业贷款不还，更是出了名，银行的呆帐坏帐差不多全是他们的贷款。

农民之所以能够最讲信用，是有一定的制度的约束条件。因为，研究任何问题都必须设定约束条件。没有约束条件的研究，不能被称作是科学的研究。那么，都有哪些约束条件保证了农民具有排在全国第一位的信用呢？一是适应农民需要的小额信贷制度设计。例如，贷款农户若干户结成联保小组，一户到期还款不起，另几户帮其代还，等；二是排除行政干预；三是与农民有关的金融活动及其信息全部公开。正是用这些标准衡量，参与上述有关金融活动的农民，创造了温家宝总理称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹。然而，我们也看到，在现有农村信用合作社、农业银行和农业发展银行等的金融活动中，由于不坚持排除行政干预和金融活动信息全部公开的约束条件，参与其中的农民却没有达到温家宝总理称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹水平。

四是村镇银行信贷资金“农转非”现象将不可避免。

有种观点认为，村镇银行由于是“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，各发起人或出资人必然会把实现利润最大化作为自身最大的追求目标；而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为风险高、效益低的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响巨大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，村镇银行在利益的驱使下很难实现“从一而终”的既定经营理念，它们会逐渐偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位。在此情况下，发生在农村地区的国有商业银行信贷资金“农转非”现象将不可避免地在村镇银行重现。

这种观点有一定的道理。长期来，我国农村金融城市化即“非农化”、“农转非”问题非常突出，呈现出农村支援城市、西部支援东部、贫困地区支援发达地区的现象。这一现象在农业银行、农村信用合作社中更为严重。问题是，有关部门应该采取措施，避免这种现象的出现。最重要的是经济政策引导，例如在税收上，可考虑“三农”贷款优惠，“农转非”贷款不优惠等。

五是内控和安防能力相对薄弱。

相对于农业银行、农村信用社等农村金融机构，村镇银行由于新建，内控和安防能力相对薄弱，应对农村市场错综复杂的社会治安形势能力不够。为此，如何适应驻在地社会治安形势，创建出一套行之有效的内控和安防体系，无论如何都不能轻视。特别是，农村是熟人社会，而熟人就可能存在不讲原则、出了是互相包屁等陋习。这就需要有针对性地建立一套应对措施，以防范于未然。

六是规模过小经营成本相对较高。

村镇银行成立的时间较短，网点少，现代化手段缺乏，而且依据规定，在县（市）、在乡（镇）新设立，其注册资本分别为不低于人民币300万元、100万元。显然，村镇银行经营机构的小型化、分散化，这当然有利于一般农民、农业小企业对金融服务的需求，但是在应对储户提现和其他日常运营问题上，所需的高流动性资产（如现金）与总资产的比例相对较高，形成活期存款、各种汇兑头寸较少，资金成本相对较高。特别是，农村居民作为主要客户对其缺乏了解，与国有商业银行、邮政储蓄银行、农村信用社相比，对村镇银行的认可程度将会打折扣。因此，努力提高信誉度，逐步增加硬件设施，降低经营成本，当是当务之急。

参考文献

1．周庆海 刘灿辉：村镇银行发展存在的问题及对策建议，金融时报2008年6月16日。

2．温  跃王延伟：村镇银行面临的问题亟需解决，原载金融时报，转引自和讯网2007.04.03 11:10

3．李体锋：村镇银行遇到的问题亟待解决，金融时报2007年4月17日。

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５．审计发现国开行58亿贷款违规进入股市楼市，新浪网2008年8月27日。

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