日本农民协会组织的出现已经有百年的历史。现代农协的存在也有半个多世纪。百年以来，农民协会对于农民利益的保护及整个国家经济的发展发挥了巨大作用，同时也存在明显的局限。尤其是，日本农协成功的同时也让日本社会付出了巨大的代价，其间的不少经验和教训值得认真思考。特别是日本作为我国的近邻，小规模农业生产及东方文化伦理的相似性，也使其农协实践经验更具参考价值和启示。

（一）小农生产中农民的强制组织与合作组织

社会的生存和发展离不开合作与组织。组织化也是现代社会的重要特征。对于分散的农民和农村社会来说，合作和组织显得更加珍贵和重要。从日本历史来看，传统社会的农民组织与现代社会的农民组织有着全然不同的组织及运行方式。在传统社会中并不缺乏组织。但是，这种组织少有合作，更多的是强权的控制和强制。无论是部民制、庄园制、领主制或班田制及国有制，农民均没有土地的所有权及劳动和人身自由，只不过是从权力的依附者和被统治者。农民的劳动也不可是一种劳役；而农民自身也只是国家或领土的劳动工具而已。虽然这种强制也可以为王朝和强权带来秩序，也可以组织并推动农业的生产。但是，这种利益、秩序和发展是不稳定的，充满着反抗和危险。

直到近代，随着土地私有化及资本主义的改革，日本农民才从强制劳动及人身依附的超经济控制中摆脱出来。农民获得自由的同时也获得自愿合作和组织的可能。日本农协也是在这一历史背景下诞生和发展起来的。从组织的角度来看，日本农民协会的存在和发展不仅有经济的意义，也有重要的政治意义。从经济上说，日本是一个人多地少、资源匮乏的国家，农民经营规模小，发展空间有限，如何发展农业、为社会提供充足的农产品一直是社会高度关注的问题。特别是在现代市场经济中，小规模农业生产的不稳定性和脆弱性使之面对市场具有相当大的困难和风险，如何使分散的小农经营与大市场相衔接，是任何小农社会都面对的棘手的问题。日本农民协会通过农民的组织，向农民提供产前、产中和产后的服务，以及生产、经营、金融、信息和技术等等方面的服务，为农民及其农业生产提供广泛的支持，有助于克服小规模经营的局限，渡过市场的风险。

其实，日本农协的功能、作用和意义不只限于其经济意义，对于农民和农村社会的组织化及社会政治控制具有重要的作用。在任何小农社会中，小农的不稳定不仅仅是农民和农户自身的问题，也会成为政治不稳定的潜在的根源。因为，在市场上无助和破产的小农最终会将愤怒转移到政府和社会之上。无序的农民也会成为有序管理的严重的障碍。正因如此，无论在传统社会中还是现代社会中，如何将农民组织起来，并有效地控制，从来就是当政者朝思梦想的问题。日本农协作为社会最大的也是惟一的农民组织，其组织覆盖整个农村，深入千家万户。这一组织在为农民争取利益的同时也成为政府控制农村和农民的有效途径。政府正是通过这一网络将各项农业政策贯彻下去，从而将千家万户的分散农民的行为纳入国家意志和控制之中。其实，从历史的角度看，通过农民的组织来组织和控制农民是现代统治的精明之处，也是现代文明的奥秘！

长期以来，人们对于小规模农业生产常常有一种顾虑和忧虑，认为其弱小难以适应现代市场经济，而大规模农业在市场中更具生命力。正因如此，不断的扩大规模成为克服小农经济局限的逻辑选择。的确，大规模农业经营具有自身的规模效益和优越性。但是，任何制度的选择均是有条件的。对于象日本这样的人多地少、农业资源有限，经营规模狭小的社会来说，大规模经营确是难以企求的。日本农协的成功之路也向我们展示这样一个事实：在不改变分散的小规模经营的基础上，小规模农业同样可以适应现代市场经济的发展。当前，其中的条件就是农民的的组织。在日本在农业现代化的整个过程中，日本农场数量总体在不断减少，规模相应扩大。土改后的50 年代初有近600 万户农户，农业就业人口达到1800 万，到了2000 年农户数已经不到300 万户，减少了近一半，在1960—1990 年的30 年间，耕地在1公顷以内的农户数量减少13％；耕地在1 公顷～2 公顷之间的农户数量增加3.0％；耕地在2 公顷～3 公顷的农户数增幅达4.0％；耕地在3 公顷以上的农户数增幅为2.9％，占到1990 年总农户数的3.5％。但日本农地经营的规模化并不迅速。家庭（农户）的规模经营仍是基本的经营单位。更重要的是，日本队始终没有改变其小规模私有制经营的基本格局（基本农业经营制度），政府也从未采取过强制办法改变这种经营模式，而在注重选择与适应这种经营模式的技术、政策和措施上作文章，同样使日本的农业现代化得到了迅速的发展。日本根据自身的国情明智地选择了家庭农场制度，把农业生产的基本单元定位为家庭，并且一直坚持使用这种制度至今而继续表现出生机勃勃的活力。这告诉我们，无论农业的外部环境区别有多大，农业生产的自然属性、自身特性以及其经济特点决定了其经营制度的“家庭性”。通过组织的支持，小规模农业经营同样可以适应大市场的发展，并展现其生命力。从一定意义上说，农业的现代化并不是农业规模的现代化，而是组织形式的现代化。对于我国这样小农经营的国家来说，也可以吸收日本重视发展农协的成功经验，通过提高农业、农民的组织化程度，在自愿、合作及民办、民营、民管的基础上，发展合作经济组织，建设农民协会机构，引导农户由一家一户的小生产走向大市场1。

（二）农民合作和组织化离不开国家支持和帮助

从日本农协发展的经验来看，农民协会的组织、农民合作及其组织化离不开国家和政府的支持。在日本，政府对农民协会的支持最突出地表现如下四个方面：一是法律保护。在日本，农业是国民经济的基础产业，但同时也是一个弱势产业。二战后日本高度重视农业的基础地位及农民协会的组织工作，先后制定了一系列旨在支持和保护农业和农民利益、推动农民组织法的法规。早在1947 年就颁布了《农业协同组合法》，并在60 年代又进行重新修订。这是日本为促进和保护农协的发展而制定的专门法律。《组合法》明确规定了农协不同于经济团体和政治团体，是特别法人；承认农协自主经营权和民主管理权，以保证不受行政干扰，确保农民的经济地位，规定农协是不以盈利为目的经营团体，而是服务机构，农协各种事业所获收入归农协成员所有。此外，还对农协的成立、管理、解散等各个方面做了详细的规定。该法强调日本农协的非营利性民间法人组织的性质，对主要业务内容及有关监督管理等作出了具体规定。如规定可接受会员的活期或定期存款，为会员提供农业生产及农民生活所必需的资金贷款，必要的生产设施的设置、农业共同经营及促进农业劳动生产效率提高的有关设施建设等。可以说，法律保护是日本农协得以发展的基本条件。与此同时，日本制订了支持农业发展的相关法律。如《关于奶牛及肉用牛生产振兴法》、《肉用牛生产稳定特别措施法》、《加工原料奶生产者补助金等暂行措施法》、《蔬菜生产销售稳定法》、《农业经营基础强化促进法》、《重点农业区域建设法》、《关于在特定农村山区搞活农林业等促进基础建设的法律》等等。

这些法律分别从不同角度规定了对农业生产经营及农业基础设施建设的扶持政策。如《肉用牛生产稳定特别措施法》明确其立法目的是“为了防止进口牛肉影响本国肉用牛的价格而给予肉用牛饲养者补助金”；《蔬菜生产销售稳定法》规定了“为避免蔬菜价格的大幅跌落而向生产者支付补助金、确保消费地蔬菜稳定供给而对蔬菜销售等业务提供蔬菜供给稳定基金”；《农业经营基础强化促进法》主要是为了“促进改善农业经营，推进农民对土地的集中利用，农业经营管理合理化、现代化所需的生产设施的建设与利用”；《重点农业区域建设法》则提出“为农用土地规模较大、农业人口居住较集中的重点区域有计划地推进其公共基础设施的建设”等。这些法规对于促进农业生产、促进农业合作经济的发展和保护农民利益发挥了重要作用。

二是政策支持。有了法律保护的日本农协，在发展过程中同样得到了政策的大力支持。体现在日本各级政府制定的农业政策、税收及金融政策等方面。这些政策的特点是：与法律保护高度一致性，促进农业向规模经营和集约化方向发展，使农民得到实惠，促进农业基地化建设和产业结构调整。坚持以经济手段调整农业，而很少使用行政命令的办法。如政府在新品种推广、农业基地建设、稳定蔬菜生产等方面都是通过制定相应的补贴政策来完成的，不仅使政府的计划得以实现，也保证农民得到实惠。在扶持农协开展信用事业上，各级政府都制定了相应的政策，确保农协资金来源，有国家贴息贷款、县政府的无息贷款及农林渔业金库贷款等支持。在税收政策上，规定农协各种税收均比其它法人纳税税率低10 个百分点左右。各种政策对农协的扶持，使农协的发展具有了强大的凝聚力。

第三是财政支持。1950 年5 月修改的《农协法》对农协的经费及经营活动作出了相应的规定，允许自办信用合作，并获得相应的税费支持。《农协法》出台后，农协因刚刚成立起来，资金短缺、经营不善，很快就陷入经营困境，许多基层农协被迫停业、倒闭。1950 年信用农协发放的137 亿日元的贷款（占贷款总额的45%）成为无望收回的呆帐，1951 年农林中央金库的储备金也由278 亿日元速降到101 亿日元。为此，政府给予农协大力的援助。由于农协是互助性质、不以营利为目的的经济组织，因而政府在财政上制定多种补贴政策来扶持农协，积极解决农协的经费问题，确保农协专注于农业科研、经营、管理。多年来，政府对农协一直实行低税制。日本政府还对农业保险给予大量援助，还采用较长期的低息甚至无息贷款扶持。

如日本支持农协发展产业化经营、农产品加工，经常会给农协提供15 年期的无息贷款，一是款项大、足够农协快速起步发展，二是期限长、足够农协发展成规模并有相当收益。在政策上主要是减税、低税或免税政策，以及允许多领域、多渠道经营。政府的支农资金，大都是通过农协投放的。农协的经营服务设施，尤其是农产品加工、储运和科研设施的建设，政府都给予大量投资；政府通过加强对基层农协财务的行政指导和监督，完善农协组织的经营管理制度；通过发放数十亿日元的补助金和贴息贷款来改善农协的经营环境。这些财政投入和支持为农协正常运转奠定了基础。

最后是监督管理。政府对农协的组织、运转及财务等均制订了严格的规定。通过监管保证农协的互助和非营利的性质，同时也督导其完善组织，提高效率。如1950年5 月修改的《农协法》制订了农协的财务管理标准，加强对财务的管理。接着11月又发布了《农协财务出来基准令》，1951 年推出了《农林渔业组合整顿重组法》，1953 年进一步制定了《农林渔业组合联合会整顿促进法》，协作农协进行组织结构调整，合并削减基层组织，同时将农协县级购买和销售联合会合并成农协经济联合会。1954 年再次对《农协会》作了修订，设立了全国农协中央会，以从组织系统加强对基层农协组织的指导、监督和援助。此外，政府在财政援助同时附加条件，如要求农协第一必须实行联合会体制，第二社员必须实行完全利用组织的制度。政府的目的就是完善农协的组织体系，保证与行政指导系统的衔接，增强服务能力。

（三）农协组织存在行政化和赢利化的风险1

从本质上说，农民协会是农民合作组织，具有互助、共济和非赢利的特点。同时，农协也是农民利益的代言人和保护者。但是，在现实社会中，农协组织面对市场和政府的力量和影响，具有行政化和赢利化的可能。从日本农协来看，农协作为农民联接市场和政府的组织，受到政府的高度重视和支持，但是，与此同时，也导致农协对政府的依赖及行政化的倾向。日本农协从一开始就具有强烈的官办色彩。早在第二次世界大战中，农协在保障军需供应方面发挥了重大作用。二战后，面对严重的粮食短缺和通货膨胀的压力，占领军和日本政府于1948 年紧急修改了粮食管理法，让农协替代战时成立的农会实施强硬的粮食统购统销制度。同时，日本政府制定了稳定和提高农业生产的各种扶持、奖励制度，指定农协代理政府实行各项农业保护政策，例如，特准农协为供给化肥、饲料、农机具等农用物资的专营组织，并不适用反垄断法；代理政府向农民发放贷款和生产补助金、履行改良土壤和农业技术推广的职责。日本政府的这些举措把农协组织与国家的农业政策紧密地结合起来，日本的粮食管理制度、农产品价格制度、农业金融制度、农业技术开发与推广制度、乃至其他有关农村社会的制度，无一不是通过农协组织来贯彻实施的。从另一个角度讲，正因为日本政府选择了具有多项组织功能的综合农协，推进基层行政区内综合农协的建立，鼓动全体农民加入农协，才使得政府的各项农业政策得以在整个农村彻底贯彻下去，并能落实到每个农户。而与此同时，农协事实上成为政府的一种工具或代理机构。因此，日本学者将称综合农协为“制度农协”。在20 世纪50 年代，它的一些机构的职员还是政府公务人员，由政府发工资。这显示农协的严重的行政化和对政府的依附性。

也正是得益于“政府代理机构”的组织制度特征，农协得到了日本政府多方面的政策扶持和保护。战后日本经济恢复时期，日本政府为确保粮食和农用物资的有效供应，指定农协为购销粮食和农用物资的主渠道，同时规定购销粮食和农业物资的商业活动不适用反垄断法。50~80 年代，凭借这项“经济宪法”给予的垄断购销特权，农协经济活动的范围从农产品收购、销售扩大到流通、批发和深加工业，农协组织占据了政府指定粮食收购的70%~80%，占据法律认可的粮食加工企业的95%，同时一直把持着80%上下的农用物资综合销售率。作为农用物资和农产品购销主渠道，农协组织具有调节供销量和销售价格的功能和实力，因而在国民经济中起着举足轻重的作用。农协组织作为推行政府农业结构调整政策和农业现代化路线的代理机构，从1961 年开始辅助政府运营“农业现代化资金”等项政策资金，农协的信贷业务量由1960 年代249 亿日元猛增到504 亿日元，1963 年的贷款额上升到766 亿日元。在此期间，日本政府通过立法和制定特别政策等手段积极扶持农协大力开展互助保险事业，农协信用社的互助保险金额由1960 年的662 亿日元迅速增加到1965 年的2059 亿日元。以此为契机，农协的金融业务范围和业务量得到了全面的和长足的发展，到1980 年，农协信社的储蓄金额高达254376 亿日元，贷款金额1106362 亿日元。80 年代后期，日本政府放开了农用物资和农产品的购销市场，也放松了对农协销售活动的控制，农协在得到经营自主权的同时，失去了农业领域的经营特权。90 年代泡沫经济崩溃后，日本经济长期处于低迷状态，日本国民的实际收入水平下降，尤其农业收入下降幅度更大。在购买力持续低下和农业生产萎缩的趋势下，经营自主权也难以帮助农协的购销事业摆脱萧条的经营状况。1998 年12 月日本政府出台了《农业政策改革大纲》，旨意彻底放弃以往的农业保护政策，在市场原理的基础上重新建立粮食等农产品的供给制度，1999 年7 月又制定了新的《食物、农业、农村基本法》，从消费者、环保和振兴农村的立场重新审视了农业的作用，确定了21 世纪农业的发展方向。1这一系列改革也对农协组织带来组织上、功能上和财政上的困难和危机。为了自身的利益和生存，农协组织的赢利倾向和自利化色彩更加浓厚。显然，这种行政化和赢利化将最终危及农协的宗旨和性质，事实上更深刻地影响着农协的未来。

（四）农民、政府与农协在合作中实现共赢

农民协会组织的本质是合作、互助、共济和共赢，这不仅对于农协自身来说是如此，对于农协组织在处理与农民、政府以及社会其他群体的利益方面也是如此。从日本农协来看，农协作为农民利益的服务机构，也是农民利益的保护组织，其存在的基础就是农民的信任和支持。否则，农民协会或者难以生存，或者演变成与民争利的组织。日本农协之所以长期存在并不断发展，也在于他向农民提供全方位的支持和服务。在生产和经营上，农协提供产前、产中和产后以及技术、金融方面的支持，为农民谋取经济利益。农协向组合员提供生产和生活所需要贷款业务，并接受组合员的存款业务，将农户分散资金集中起来，为农民提供高效益的资金流转服务；农协开展农产品销售和农业生产资料购买业务，生产、加工、运输、储藏业务，发挥其实实在在的经济功能，组成了全国统一的农副产品销售网络和渠道，全国同一的农用生产资料和消费品采购供应网络和渠道，把分散的小农组织起来，直接和国内、国际大市场相联系，很好地解决了农民“买难”“卖难”的问题，有效防止了“坑农”“害农”事件的发生；农协还开展农村保险业务，开展医疗、卫生及社会福利事业，在金融、保险、卫生、保健方面，保护农民的利益；同时，其开展的设施修建业务，农业经营业务，生产、生活共同设施利用业务，农业生产指导、及其他文化教育活动，以及接受农户委托，开展宅地供应业务等，都是根据农民的需求而展开的，由此形成了一种经常起作用的保护农业、发展农业的社会机制和农民利益的维护机制。

在政治上，作为农民利益的代表，农协集中农民的意见，并通过各种途径向政府反映，影响政府的决策。与此同时，农民通过参加农协组织及政治参与，推举自身利益的代言人，进入政府。农协还曾是自民党的主要支持者，对日本的政局和政策有重大影响。无论是日本的政党，还是日本的政治家，都不敢无视农协这种潜在的政治力量。这种影响最终转化为农民的利益，并增强农协的生存能力。农民通过农协及其对政府的影响制定符合农民利益的农业政策的同时，政府也通过与农协组织的合作，实现自己的目标。政府的法律、有关农村政策依靠农协帮助实行。农民、农协和政府形成了一种相互依赖和相互利用的关系。当政府的政策符合农民意愿时，农协就支持政府领导；当政策和农民利益发生矛盾时，农协就站在农民一边，为农民说话。这种相互依赖使各方获得相应的利益。

不过，我们也看到，近些年来，随着经济的全球化和贸易自由化的发展以及日本农业自身变化，日本农协也面临新的国内外环境，给农协组织的运转和生存带来严重的挑战。农协组织的行政化和赢利化倾向也引起农民的不满。这些都加剧了农民、农协和政府以及农民、农协和其他社会群体的矛盾。这一切不仅要求农协组织在组织上、经营上、管理上进行改革，也要求在目标和理念上重新思考，并对其行为和运行方式作重大调整。这种改革和调整决不是否定农协自身的合作、共济的性质，也不是改变为农民谋利益的宗旨，而是要求要追求自身利益的同时，尊重和维护社会其他群体的利益，并妥善处理不同群体之间的关系，实现共赢。