【英文摘要】The Land Code of the Russian Federation, promulgated in 1991 and revised in 2001, confirms the private land ownership of Russian citizens and legal persons and requires that the long-term right to use of land and inheritable life-time land occupations system developed at the beginning of the reform be quickly transformed into land ownership, thereby realize the privatization of land. The evolution of Russian land ownership system is of great reference value to the land legislation in China.

    修订后的《俄罗斯联邦土地法典》对私人土地权利的规定

    (一)《土地法典》关于土地权利制度的基本规定

    具体来说，2001年修订颁布的《土地法典》就土地权利规定了这样一些内容：

    1. 俄罗斯联邦土地关系的参加者：包括公民、法人、俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体和市政组织(第5条)；

    2. 俄罗斯联邦土地关系的客体：包括作为自然资源的土地、地块以及地块的部分(第6条)。其中，地块是指土地表层的一部分，其范围按规定程序记述和确认；

    3. 俄罗斯联邦的土地构成：包括农业用地、居民点用地、工业等专门用地、受特殊保护的区域和客体的土地、森林资源土地、水资源土地和储备土地(第7条)；

    4. 俄罗斯联邦土地所有权形态：包括公民和法人的私人土地所有权(第15条)，以及国家土地所有权(第16条)——包括联邦土地所有权(第17条)、联邦各主体所有权(第18条)以及市政所有权(第19条)；

    5. 其他土地权利包括长期(无限期)使用地块(第20条)、可继承的终身占有地块(第21条)、有限制的使用他人地块(地役)(第23条)、地块租赁(第22条)和无偿定期使用地块(第24条)等。以上的各种土地权利均应根据《联邦不动产权利和不动产契约国家登记法》进行登记；

    6. 除非有法律的限制性规定，土地和地块可以流转，其中农业用地的流转适用《农业用地流转法》(第27条)；

    7. 在为国家或市政需要征收地块时应对权利人进行补偿(第57条)。

    从《土地法典》的规定来看，国家所确认的土地权利主体包括俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、市政组织以及公民和法人。因此，俄罗斯的现行土地权利体系是多层次的，既包括国家所有权，也包括市政所有权，还有私人所有权。这三个层次的土地权利体系在《土地法典》中得到了一体保护和规定。

    就私人土地权利形态来看，《土地法典》规定了私人土地所有权(第15条)、长期(无限期)使用权(第20条)、可继承的终身占有权(第21条)、地役权(第23条)和无偿定期使用权(第24条)。其中，私人土地所有权是根据俄罗斯联邦立法由公民或外国人对国家或市政所有地块享有的占有和使用权(外国人不得对边疆地区的地块享有所有权)；长期(无限期)使用权是在《土地法典》生效前根据联邦有关法令公民所享有的原属于国家或市政所有地块的长期使用权；可继承的终身占有权也是在《土地法典》生效前公民根据联邦法令对原属国家或市政所有的地块的占有、使用的权利，该地块可以继承，但不能转让，并且可以通过申请转变为所有权；私人地役权根据民法的有关规定设立；无偿定期使用权主要指经济组织的成员根据劳动关系从组织所有的地块中取得的份地的定期使用权，同时也包括根据合同取得的土地定期使用权。

    这些私人土地权利的确立使土地这一宝贵的自然资源纳入了公民私人财产的范畴，提高了土地的利用效率。但是，除土地所有权外，其他的私人土地权利的一个共同的特点就是权利内容不完全，在内容构成上均缺少处分权，这也就意味着土地还不能完全进入流通领域。为解决土地不能流通的问题，《土地法典》规定了土地租赁制度(第22条)，即地块所有权人可以通过租赁合同将地块出租给公民、外国人、无国籍人乃至于法人。地块租赁权可以抵押、作为出资，也可以转化为生产合作社的股金，在地块出售时承租人拥有优先购买权，承租人还可以在仅通知出租人的情况下将地块转租。

    (二)《土地法典》所确立的私人土地权利的基本内容

    1. 私人土地权利的主体及其取得土地权利的方式

    根据《土地法典》的规定，俄罗斯公民和外国人、无国籍人均可以通过法定方式取得土地所有权。也就是说，在俄罗斯，不仅俄罗斯公民可以享有私人土地所有权，外国人和无国籍人也可以获得俄罗斯的土地所有权。所以，俄罗斯的土地私有权指的不是单纯的公民土地私有权，而是最广泛意义上的、包括所有自然人在内的私人土地所有权，所有的自然人都可以成为土地所有权的主体。

    俄罗斯私人土地所有权的取得采取的是法定的形式。《土地法典》明文规定，“公民和法人享有平等取得地块所有权的权利。国家所有或市政所有的地块，可以提供给公民和法人所有，但根据本法典和联邦法律不能成为私人所有的地块除外”(第15条第2款)；“外国公民、无国籍人和外国法人不能拥有边疆地区和根据联邦法律规定的俄罗斯联邦其他特殊地区的地块所有权”(第15条第3款)。

    除了土地所有权之外，公民(私人)尚可能成为其他土地权利的主体，包括土地终身继承占有权的占有权人、长期(无限期)地块使用权的土地使用权人和地块无偿定期使用权人。据此，公民可以通过租赁国有或市政所有的土地中的地块而成为地块承租人(《土地法典》第28条第1款)；而某些经济部门组织的职工则可以取得无偿定期使用份地的权利(《土地法典》第24条第2款)。此外，土地所有权人还可以合同方式许可他人定期使用所享有的地块，公民(私人)亦可以通过继承的方式取得地块的终身占有使用权。

    2. 俄罗斯私人土地权利的客体

    根据《土地法典》第6条的规定，土地关系的客体是作为自然客体和自然资源的土地、地块和地块的部分。其中，地块的概念是最为核心的，私人土地所有权及其他权利的客体实际上指的就是地块。那么，土地、地块、地块的部分这三者之间有何联系与区别呢？

    依据俄罗斯土地立法的原则，土地首先是自然资源，是人们生存和活动的基础；其次是不动产，是所有权及其他土地权利的客体(《土地法典》第1条第1款第1项)。作为自然资源的土地始终优先于作为所有权客体的不动产(《土地法典》第1条第1款第2项)。为此，出于环境保护的目的和对土地适当利用的原则，国家对土地资源的支配是第一位的，任何地块权利人都必须服从土地的这一特性。依照这一原则和联邦法律规定的程序，国家限制或禁止征收农业用地、一类森林占用的森林资源用地、受特殊保护的自然区域和客体的土地、文化遗产客体占用的土地、其他特别重要的土地以及因其他目的受特殊保护的区域的土地(《土地法典》第1条第1款第6项)。同时，国家实施土地的分类制度，即按土地的专门用途对其进行分类。具体来说，俄罗斯的土地可划分为七种类型：农业用地；居民点土地；工业、能源、运输、通信、广播、电视、信息用地；保证宇航活动用地，国防安全用地及其他专门用地；受特殊保护的区域和客体的土地；森林资源土地；水资源土地和储备用地(《土地法典》第7条第1款)。每一类土地均须严格按照其用途和性质来加以利用，土地从一类转为另一类也必须符合国家法律的规定和土地资源保护的目的。地块正是基于土地的这种自然性质而进行划分的，并成为所有权的客体。

    根据《土地法典》第6条第2款的规定，地块是指土地表层(包括土壤层)的一部分，其范围按照规定程序记述和确认。地块可以是可分割的或不可分割的。可分割的是指能够分割成部分的地块，分割后的每一部分构成一个独立的地块，无须将其转为另一类土地即可进行许可的利用，但联邦法律另有规定的情况除外；不可分割的则是指一旦分割后即会改变其性质和用途的地块。因此，可以作为私人土地所有权客体的就是上述地块或可分割的地块的部分，它们必须在所属土地的法定类别和条件下得到利用。

    根据《土地法典》和其他有关法律的规定，私人可以拥有所有权或使用权的地块包括：可以提供给公民所有或租赁的属于国家或市政所有的土地中的地块(《土地法典》第28条)；农业用地中可以提供给公民使用的地块(《土地法典》第27条第6、7款)；包括运输、林业、森林工业、狩猎业、国家自然保护区和国家公园等在内的组织为其职工提供的无偿定期使用的份地(《土地法典》第24条第2款)等。

    3. 俄罗斯私人土地权利的内容与限制

    私人土地所有权及其他权利须经过法定程序取得并经过登记而产生(《土地法典》第25条第1款)。根据《土地法典》，土地所有人以及土地使用人、承租人的权利可陈述如下：

    首先，地块所有人对地块以及地上的农作物和栽培物、多年生植物及其孳息享有所有权。作为土地所有人，公民(私人)可以按照所取得地块的性质来使用土地，包括对地块上的普通矿产、地下淡水和封闭性水体进行利用；建筑居住用的、生产用的、文化和日常生活的以及其他的建筑物、构筑物和工程；实施灌溉、排水、农作技术和其他土壤改良工程，构筑池塘和其他封闭性水体(《土地法典》第40条)等。

    其次，土地的使用人、地块占有人和地块承租人可以行使地块所有人的权利，但不可以享有地上多年生植物的所有权。同时，地役权的行使必须依照有关公共地役权的法律和其他规范性法律文件的规定进行(《土地法典》第41条)。

    另外，《土地法典》对私人土地权利的行使也设定了一些限制，包括必须按照土地的类别和用途来进行许可的、不损害环境的活动；必须保留在地块上设立的地界、测量标志和其他专用标志；在利用地块从事建筑时必须遵守有关的规章和标准(《土地法典》第42条)等等。应当说，尽管有这样的限制，实际上，法律也承认在不违反法律规定的情况下，土地所有人和其他土地权利人可以按照自己的意愿行使属于他们的地块权利(《土地法典》第43条)。

    4. 俄罗斯私人土地权利的终止

    首先，我们来看一看地块所有权的终止。根据《土地法典》的规定，地块所有权人可以通过订立地块转让合同将地块所有权转移给他人，同时终止自己的地块所有权；也可以通过放弃自己的所有权而依法定程序终止该项权利；第三，地块所有权人有违反法律限制性或禁止性规定的行为时将被强制剥夺所有权(《土地法典》第44条)。

    其次，我们来看地块长期使用权人和占有人的权利终止问题。对于根据土地私有化法律及法令取得的对地块的长期或无限期的使用权和可继承的终身占有地块权的私人来说，在土地使用人、占有人放弃权利时依法定程序可终止其土地权利(《土地法典》第45条第1款、第53条)；同时，上述权利人在违反法律的限制性或禁止性规定、不按期缴纳土地税或国家、地方政府进行征用时，其权利可以被强制终止(《土地法典》第45条第2款)。

    第三，地块承租人的租赁权一般应当依照民法规定的根据和程序终止(《土地法典》第46条第1款)，但在某些情况下也可以根据出租人的提议终止地块租赁。这些情况包括承租人违反法律限制性或禁止性规定，以及违反上述规定亦无纠正；国家权力机关对土地进行征收(《土地法典》第46条第2款)等。不过，法律亦规定在农业播种期间或法律规定的其他情况下不得终止租赁(《土地法典》第46条第3款)。

    第四，对于无偿定期使用地块的权利人来说，其权利在期限届满时终止，也可根据地块提供人的决定或双方协议终止(《土地法典》第47条第1款)。其中，对于以职工身份取得公务份地无偿使用权的公民来说，其权利通常依劳动关系的解除而终止；但是，在职工转为领取退休金或残废退休金时，职工份地权依然保留；而在某些特殊情况下，如职工应征入伍、学习或因公牺牲时，份地应为家庭成员中的一人保留，这种成员应为无劳动能力配偶、年老的父母或未成年子女(《土地法典》第47条第2、3、4款)。

    俄罗斯私人土地权利法律制度的得失及其对中国的启示

    作为前社会主义国家，俄罗斯的土地私有化改革和私人土地法律制度的建立无疑是有创造性的，一系列法律法令的实施促使土地从完全国有向多层次的所有权体系演变，从而使土地作为一种资源和财产在农业、建筑、环境和其他方面得到更大的、更多层次的利用。这是俄罗斯土地法律制度的一大成就。但是，受前苏联传统的影响，俄罗斯联邦对改革前期的一些折中性的做法也必须予以保留，这就使俄罗斯的私人土地权利制度呈现出一定的过渡性和复杂性。下面，本文就对俄罗斯私人土地权利法律制度的得失及其对中国的启示进行论述。

    (一)俄罗斯私人土地权利法律制度的成功之处

    首先，《土地法典》确立了私人土地权利制度，并通过减少对私人土地流转的限制使土地权利人能够最大限度地行使权利、积极地利用土地，从而使土地的自然资源价值和财产价值都得到了前所未有的发挥。

    俄罗斯土地权利体系的核心内容是私人土地所有权，这一权利的出现标志着俄罗斯土地私有化改革的彻底性。所有权是最完整的物权，所有权人拥有对物的排他的占有、使用、收益和处分的权利。私人土地所有权是目前俄罗斯土地权利中最完整的权利，包括占有、使用和处分。土地所有权人可以永久占有和使用土地，也可以进行各种法律所允许的处分，从而取得收益。这样的权利内容是前苏联不可能允许的，也是俄罗斯现行社会经济制度的直接体现。

    根据《土地法典》的规定，除所有权之外，私人土地权利还包括土地终身继承占有权、长期(无限期)地块使用权和地块无偿定期使用权。这些不完全物权的存在是俄罗斯改革历史的产物，是俄罗斯土地权利体系的组成部分。不过，《土地法典》规定，除无偿定期使用权外，不再向私人提供长期(无限期)使用地块和可继承终身占有地块，在《土地法典》实施前的前苏联乃至俄罗斯改革过程中形成的长期(无限期)地块使用权和可继承终身占有地块的权利则可以通过一定的程序转化为私人所有权。这样，私人土地所有权的主体和客体范围就得到了扩大，而私人土地所有权的现实意义也得到了增强。

    其次，俄罗斯私人土地权利体系的建立使农业用地得到了进一步的保护和利用。俄罗斯历史上是一个农业国家，但农业生产力一直低下。前苏联时期，通过《土地法令》、《苏俄土地法典》和后来的《苏联和各加盟共和国工地基本法》，全部农业用地统一为国有土地，由农业人民委员部管理，使用者为劳动农民和各种联合组织、城市的移民、国家机关和国家企业。但是，由于种种原因，俄罗斯农业经济的发展始终难以令人满意。

    俄罗斯联邦成立以后，政府着力进行土地改革，通过《土地法典》使农业用地成为私人土地权利的主要客体。根据《土地法典》和有关政策的规定，农村居民的土地基本上按人均定额分配，每个农村居民可分得6-7公顷的土地，用以经营家庭农场。但是，由于大部分家庭农场无法达到理想的规模，同时却有相当数量的无力经营的退休人员和不愿从事农业生产的人员需要出售或出租土地，因此，俄罗斯又颁布实施了《农业用地流转法》，允许土地自由流转和建立土地市场。在这些制度下，农地所有人、使用人、承租人、占有人等均可以通过自己权利的行使获得收益，使土地在一定程度上相对集中，从而更好地促使俄罗斯农业用地的价值得到实现。

    第三，《土地法典》对全国的土地进行分类，规定不同类别土地的利用原则，防止土地权利人滥用权利，使土地作为一种资源得到很好的保护。根据《土地法典》的规定，土地权利人必须按照土地的用途来使用土地，地块的使用必须符合地块所属的土地类别，改变土地用途必须得到授权机关的许可。这种类型化的规定使土地不仅被作为一种财产来看待，同时也被作为一种资源来看待。这既可以保证国家利益的实现，也可以使私人利益得到更好的保护。

    (二)俄罗斯私人土地权利法律制度的不足之处

    首先，俄罗斯虽然确立了私人土地所有权，也允许将长期(无限期)地块使用权和可继承地块终身占有权转化为私人土地所有权，但是，后两种土地权利能否转化为私人土地所有权完全依赖于当事人的自愿，不能够强制。很多人由于不喜欢繁琐的申请过程、并且不转化为所有权并不妨碍使用权的行使，因而不会主动去申请。这样，虽然法律有规定，但并不能得到有效的施行，这就造成了法律与现实的脱节。

    其次，俄罗斯尚未建立完全行之有效的土地流转法律制度。俄罗斯的土地私有化首先是农用土地制度的变革。按照激进派的观点，俄罗斯农业改革的基本思路是，将土地转移到农民手中，形成新兴的农场主阶级，由他们支持和推动农业经济的发展。于是，农民得到了属于自己的私有化证券——土地股份。经过土地私有化，相当一批集体农庄和国营农场得到了改造，土地转交给地方自治机构的程序也相继完成，公民和法人可以依照土地立法享有土地所有权。但是，仅仅享有地块所有权并不能直接导致经济的高速发展，而职工份地的取得也只是满足了城市居民从城市进入农村的生活需要。实际上，地块作为不可再生的资源，促使其流转是非常重要的。但是，俄罗斯现行立法并不能完全满足土地全面进入市场的要求。就《民法典》和《土地法典》的规定来看，土地的流转仅有买卖和租赁两种较为常见的形式，并且还受到土地取得方式、国家征收等的限制。至于像抵押、使用权出让等能够较快实现土地价值的流转方式，在《农业用地流转法》等法律中并未得到足够的体现。

    (三)俄罗斯私人土地权利法律制度对中国土地立法及农村土地法律制度改革的启示

    中国正处在改革开放的发展时期，如何进一步改革土地立法及改善农村土地的承包经营及宅基地制度是非常重要的课题，而俄罗斯的有关立法对此是一个很好的借鉴。

    首先，俄罗斯以私人所有权为中心、多种权利并存的私人土地权利体系对中国改革农村土地权利制度有重要的启示。中国农村长期实行承包责任制，土地承包到每家每户，这在改革开放的初期是有意义的，调动了农民的积极性。但是，随着农民进城务工，一些农村土地闲置下来，没有得到很好的开发和利用；而城市经济的发展显示出城市土地有限，不能应对日益增长的需求；加上城市资金积累的增加，人们对土地房屋的需求从虚幻向现实发展。如果中国能够仿照俄罗斯改革农村土地权利制度，在土地承包制度中引入土地租赁和抵押制度，并将类似俄罗斯改革初期设计的可继承终身占有权的宅基地使用权转化为所有权，从而使农村土地能够在一定程度上进入流转渠道，则可以大大提高土地的利用率，促进农村经济发展，增加农民收入，缩小城乡差别。

    其次，《土地法典》将全国的土地按性质和用途进行了类型化划分，对地块权利人如何行使权利进行了限制，这对于保护土地资源具有十分重要的意义。中国目前的法律并未明确这一点，致使某些地方在规划用地时没有全面的考虑，城市居民住宅用地和工业用地交错混杂，耕地得不到充分的保护。如果中国能够在今后的土地法律制度中进一步明确土地的类型，确立不同类别的土地的整体和分别利用的规划原则，对促进中国土地资源的利用和保护必然起到重要的作用。

    第三，俄罗斯现行有效的关于土地关系的法律很多，比如高位阶的法律有《民法典》和《土地法典》等；而低位阶的关于农业用地的法律则有《联邦关于非商业性公民园艺、蔬菜种植和别墅团体法》、《联邦农业用地流转法》、《联邦个人家庭副业法》和《联邦农户(农场)经济法》等。这些法律互相补充，构成了一个关于土地权利的较为完整的法律体系。相比之下，我国关于土地制度乃至农村土地制度的相关立法就少得多。如果我们要对现有的土地制度包括农村土地承包制度和宅基地制度进行改革，就必须建立多层次的立法体系，从而使各种土地权利获得充分的立法根据。在这一点上，俄罗斯的上述法律构架确有实际的借鉴意义。