二、和田绿洲垦区灌溉水资源背景
(一)灌溉水资源区域特性
民国时期的和田地区除了包括当代和田、洛浦、墨玉、皮山、策勒、于田及民丰七县外，一度曾辖皮山西边的叶城县，后叶城划归喀什行政区，因此，民国和田地区地理范围基本同于当代。由于特殊的地形地貌，和田绿洲地表径流与地下水即具有我国西部地区内流盆地季节性河流的一般特点，又有其多数河流流程短、支流少、各河径流量差异较大，造成绿洲及垦区数量较多，分布较散，各垦区灌溉水资源贫富不均等特点，属于新疆境内边、远及荒漠化现象频发地区。
和田绿洲分布于塔里木盆地塔克拉玛干沙漠南缘。塔里木为典型的封闭式内流盆地，盆地四周环绕海拔四、五千米的崇山峻岭，阻隔了西来的冷湿气流、印度洋暖湿气流以及东部的东南季风，形成了暖温带极端干旱荒漠气候环境，造成平原区常年少雨干燥。和田地区南负昆仑山、喀喇昆仑山北麓，北临塔克拉玛干沙漠。全区地貌景观以水平分带依次为山地，山前洪积、冲积扇风化剥蚀砾漠，细土平原及沙漠或盐土荒漠带。地表径流形成于山区冰川融雪，自南向北流向沙漠。沿河流于洪冲积扇沿、平原区形成有绿洲廊道，绿洲面积仅9 730平方公里，占土地总面积的3.96%，农业垦区散布于各绿洲。
依境内地貌变化，地区气候带垂直分布明显，大致可分为南部山区温带或寒温带气候，绿洲平原区暖温带荒漠气候和沙漠区大陆荒漠气候三种类型，因此昆仑山区南北从喀喇昆仑山口至空喀山口170公里，东西自喀喇喀什河至克里雅河之间约400公里的区域，发育有丰沛的大陆性山岳冰川，这是我国最大的冰川区之一，冰川水资源储量达11 400亿立方米，成为和田各河流的源头和重要补给来源。而在平原区，年降水量仅13.1-48.2毫米，蒸发量达2450-3137毫米，平原区降水对农业基本没有意义，也就决定了和田绿洲完全灌溉农业的性质，因此地表及地下水资源开发利用状况对绿洲社会的存续与发展有着直接的影响。
和田地区形成的河流自东至西有尼雅河、克里雅河、策勒河、玉龙喀什河、喀喇喀什河、桑株河等大小36条，具有灌溉意义的为24条。现代地区年径流量73.45亿立方米，其中玉龙喀什河、喀喇喀什河占总流量的61.2%，两河在阔什拉什汇合成和田河，向北流入塔里木河。全区地下水可采量为32.46亿立方米，以民国末时和田人口约为64万计算， 理论上年人均占有水资源约16 800余立方米。
和田河流季节性特点显著：每年春暖冰雪消融，形成少量地表径流；夏秋暴发洪水，径流量倍增；冬季冰雪冻结，河道基本干涸。其春冬季与夏秋季径流量相差数倍乃至十数倍，这给适时灌溉带来困难，同时悬殊的径流量对农业水利工程构成了极大的威胁。
第二是强渗漏性。由于山前砾漠戈壁带地层构造松散，平原多为沙性土质，在自然状态下，河流出山后，大部分地表水渗入山前戈壁带转化成地下水，又在戈壁带前缘溢出地表，汇聚成泉、湖，成为绿洲灌溉和天然植被的重要水源。由于冰雪资源与高山森林草地的涵养水分作用，以及砾漠戈壁良好的调节功能，在气候条件相对稳定的情况下，和田年均径流量及溢出的泉流量一般多年相对稳定。但地表水的强渗漏性使得农田水利工程的修建极为困难，并极大地降低了灌溉效率。
第三是小河流域多。由于和田昆仑山段冰川覆盖区广，各地气候条件不同，冰川储量及融水量不均，形成的各条河径流量差别较大，丰枯期不同步。加之出山后大量河水较快渗漏，因此和田地区大多数河流流程短、支流少，小流域多，没有形成河网水系。地表水与地下水是一个统一体，每条河流对全流域的生态环境起着重要的制约作用，形成绿洲之间水资源贫富不均，农业灌溉难以均衡的状况，这是与塔里木盆地西、北缘及其它许多内流盆地水系区别较大的特点。
地表径流的季节性来水、强渗漏性及小河流域多这些特点，加上历史时期和田地区长期停留于较原始落后的生产状态，造成了和田农业灌溉有效利用水资源的极大困难。从目前研究情况来看，民国时期和田地区没有修建水库等较大型蓄洪调水工程，社会水资源利用基本建立在水系循环的自然状态之上，农业灌溉受水资源自然特性制约，方式落后，开发空间受到较大遏制。但另一方面，野生植被用水却因此相对充裕。
(二)水资源低效利用
限于落后的生产力水平及季节径流量悬殊、渗漏强等困难制约，民国时期和田社会各垦区水资源利用能力十分低下。
对此民国《和田区召开农民会议及调查关于改进农牧业意见书》描述：“昆仑山冰川每年4月间始能溶解，至9月半间气候初寒，雪水不易溶解，则即停流。即使各地间有泉水，对农业生产来说也无济于事。和田一年不降一两次天雨，灌溉田地完全利用雪水。一旦遇到冬季暖和，山中少雪。或者夏季寒冷，雪水不易溶解时，则即造成歉收年份。和田是沙质土壤，渗漏水过多而蒸发水分尤快，所以耕地用水量较之北疆等地其他土壤更多。而且长水渠不易修筑。农民本身开发水利技术浅薄，人心散漫，不光不谋开发新渠，即使原有的老渠如果倒坍亦听其自然，以致于和田地区不仅垦荒无水灌溉，即使有耕地也缺水灌溉，听任耕地荒弛的不知道有几万亩。然而有的地方水量过多而听任大水流入沙漠”， 这里反映了民国28年(1939年)前后，和田社会水资源利用的一般状况。据民国和田档案有关资料分析，也验证了地处玉龙喀什、喀喇喀什河流域的和田、墨玉、洛浦垦区年仅能引用两河径流量的10—20%左右用于灌溉， 农业用水缺乏，但同时80%径流量却下泻或漫流于戈壁荒野。
依据民国30年(1941年)洛浦县水利垦荒委员会“整理30年度水利办法”反映的情况来看，农田渠道渗水严重，造成灌渠下游流量迅速减少。“渠水从上游流到下游所发生的变化，上游水量如果有90%，而到下游时，水量最多剩余40%，其余水都渗漏到了地下。而和田灌溉一般都是先从干渠上游开始，因此上游农田灌溉基本能够得到满足。但是由于干渠下游水量不足，下游多数农田灌溉就得不到保证，造成大片田地作物干枯，甚至造成田地荒芜不耕”。 民国38年(1949年)和田县统计，该县第3、8、10乡共有荒地14万亩，能引水开垦的有6万亩，无水开垦的达8万亩。 民国37年(1948年)洛浦县政府“耕地及荒地统计”显示，该县共有土地763 687亩。因缺乏灌溉水，仅耕种地42万亩。 同年2月洛浦县“产量种植面积比较表”填报，上年已耕种面积为420 271亩，未耕种农田有64 916亩。未耕种的原因除了地里杂草太多，主要还是缺水灌溉。 民国38年(1949年)11月，策勒县“年荒地统计表”中所列，县属仁厚乡、有恒乡、仁义乡共有荒地21 190亩因“水源缺乏，不能开垦。” 等。
然而，与此同时各地却也时常发生洪涝灾害。洪涝灾害主要发生于夏秋汛期，成灾原因主要是由于较原始的水利工程难抵洪水冲击。民国29年(1940年)洛浦县水利垦荒委员会反映塔瓦克乡灌渠被水冲毁，耕地荒芜的报告，描述了垦区水利工程的大体情况：塔瓦克庄有条百年老渠，一条新渠。老渠渠口地势较低，河水易流入，而新渠渠高河低，河水不易流入。每当河水流量小的时候，两渠灌区的农民一起堵坝，拦堵河水以浇灌农田。然而一但洪水暴发，所堵之坝即被冲毁，河水泛流下泻，一望无涯，此时河水却流不进新渠，新渠流域农田“如同涸泽”，“因此9年之中渠坝被冲，不能引水到渠。虽有可耕之地，缺水不能耕种”， 已成规律性现象。
民国32年(1943年)7月26日墨玉县突降大雨，暴发山洪，水势汹汹。洪水将距城60里的阿克沙牙新渠堵水口冲毁，渠底冲坏，渠道两处决口导致3个村1万余亩耕地受灾。
民国28年(1939年)和田县水垦会工作报告称：“由玉龙喀什大河堵水的各插闸口，地势离河水过高，且因多年失修，每过河水爆发，不但不易引水，而水势冲坏闸口，泛滥各地，害及已种之地。” 同年5月洛浦县政府呈文也说：“各区渠道渠坝，因去岁水涨时，被其冲坏，或致泥沙淤塞”等等。
以上资料表明，民国时期和田社会较原始的水利工程技术，难以有效地调控地表径流的自然循环，农业灌溉能力低下即是制约农业开发程度的主要因素之一。
三、民国和田社会水利组织及其效应
按照和田地区水资源环境特点，要对其进行社会化开发利用，必定需要适当的社会组织形式才能完成。而从已知史料文献中，虽然我们可以断定，和田社会至少在相应中原魏晋南北朝时期，官府就对水资源实行了一定的管理，但仍难判断古代和田社会有无专门化的水利组织。根据民国档案资料显示，和田社会专门化水利组织或团体机构的出现，是在民国28年之后。这是由于此时期新疆内乱甫定，政局趋于平稳，人口增加，财政窘迫，盛世才当局推行农业发展的“三年计划”，和田地区亦进入大规模垦荒时期，为推动垦荒活动的顺利进行，保证耕地有效增长，根据新疆省政府指令，和田地区以行政区划为单位，普遍建立了各级水利组织，其组织形式及职能在不同时期有所变化。
(一)“水利垦荒委员会”及其历史局限
民国时期，新疆省建设厅下设水利局，但在各专署及县治并没有政府水利部门。和田地区水利垦荒委员会，是由当时新疆统治当局——盛世才政府有计划成立的地方社会水利团体，其目的是为有效组织、推动大规模垦荒活动，以改变以往小农经济落后的农业生产方式，提高社会化生产能力。
据民国28年(1939年)和田农业所调查，清代及民国前期和田地方政府对水利建设漠不关心，缺乏组织建设。尤其是在军阀马虎山割据时期，和田水利工程遭到严重破坏，而当地农民自身开发水利水平低下，又缺乏组织领导，因此人心涣散，不仅不积极谋求修筑新渠，开发水源，就是对原来的老渠道，也不加修整维护，听其自然损坏。该所主任杨国祥、指导员韩俊杰在调查书中说：“自职等到和(田)后，经再三之宣传，在墨玉县有农民土孙老总等三四人，仅以私人和银三四十万之谱雇人修筑长渠一道，共长三千七百余弓，能够灌溉肥沃田地七八千亩，由此更可证明过去乏人提倡，及农民守旧性之过深。” 由此可以推断，此前和田社会可能没有专门的水利组织，水利开发活动基本以个人或利益群体出资组织进行，相应这会涉及到水权归属利益的分配问题，因此必然限制了农业开发规模的扩大。
民国28年(1939年)时，为实施新疆省第二个“三年计划”，在地区专员公署的直接组织下，和田各县先后成立了专门的社会性水利组织——“水利垦荒委员会”。自此，分散的各垦区农民，既可以在县治范围、甚至可以跨县区域有组织地进行较大规模的水利开发活动，较之以往历史时期，灌溉能力得到较大提升。
关于水利垦荒委员会的性质，如果从委员会领导机构人员组成上看，应该不属于政府机构，而是半官方化的社会团体，其基本职能是代表政府发动、组织农民开展水利开发和垦荒活动。如按照水利垦荒委员组织暂行条例，和田县于民国28年(1939年)2月3日成立水利垦荒委员会，设正委员长1人，副委员长2人，委员若干名。正委员长由县长充任，副委员长1名除由农业所主任充任外，另1名由民众推举上图萨拉区乡绅买买提肉孜阿吉担任，其余所有委员大都来自全县各区(乡、镇)乡绅等人，经民众选举产生。 而在各村庄，设有专职“水利”1人，区(乡、镇)设立“总水利”1人，负责分配、协调各灌溉体的用水事务。
水利垦荒委员会的这种组织体系，一方面加强了社会或国家公权力对全流域水、土资源的管理、调控，弥补了因区乡基层政府过于简约，生产组织能力低下的缺陷，同时委员会委员来自各基层，对于有效地组织各区村灌溉利益群体进行水利开发和垦荒活动发挥了积极作用。各县水利垦荒委员成立后，大都对本地区水利、垦荒活动制定了工作计划；深入各地勘查水源、荒地；宣传、组织农民开挖引水干渠，修建农田水利工程，开垦荒地；发放水利贷款；给农民丈放新垦荒地、分配水利；讨论决定本地区的水利管理办法等。
从实际效果看，水利垦荒委员会活动成效显著。据《新疆图志》记载，清宣统三年(1911年)和田地区耕地总面积1 687 578亩。 按照和田民国档案“新疆省规定第七行政区35年度扩攘耕地增产粮食及春耕贷款数目表”[6] 统计,民国28年(1939年)和田地区耕地总面积为1 462 111亩(缺民丰设置局8000余亩)，略低于清末耕地总水平。至民国33年(1944年)，和田全区灌溉耕地面积达到历史最高水平，为2 895 078亩，几乎增加了一倍。 可见水利垦荒委员会这种社会化半官方的水利垦荒组织，在扩大和田农业开发规模上，起到了重大的作用。但从另一面看，大垦荒形成的耕地面积快速增长，同时引发了许多垦区灌溉水缺乏，耕地又大面积撂荒，粮食产量急剧降低，社会总产量反而减少，垦区生态环境劣化等突出问题，这又显示了在传统生产条件下，“水利垦荒委员会”所开展的这种过度社会化组织生产的方式，具有其不可避免的历史局限。
(二)“水利委员会”的理性回归
民国33年(1944年)9月后，新疆进入国民政府直接统治时期，此前按照民国32年(1943年)10月国民政府农林部“今后各省小型农田水利，应统由省农业改进机关主管，或由原办理机关专设小型农田水利部分，以专责成，而利推行。”之精神，新疆省政府于民国34年(1945年)8月颁发了《新疆省各县水利委员会组织通则》，自此和田各县水利垦荒委员会改为水利委员会，也不再开展有关垦荒活动，而专责水利工作。
按照《通则》规定，水利委员会的职责主要以解决本县(设治局)境内水利问题，增加粮食生产为宗旨。各县水利委员会工作受省建设厅及本管区行政督察专员公署监督与指导，工作任务主要有：(一)编定及整理本县水利工程计划与工作报告。(二)协助政府分配水利贷款并监督其用途。(三)组织民众疏浚与调整渠道、塘坝、坎儿井并兴办小型水利工程。(四)对河流、湖泊、泉源、渠道、坎儿井进行调查、登记及绘图，并协助进行水文测量工作。(五)开展预防及抢救水旱灾害工作。(六)管理及保护水利工程建筑。(七)办理水权登记暨分配与管理农田用水。(八)解决水利纠纷。(九)协助政府组织义务劳动及筹划水利工程经费。(十)办理有关水利之宣传事项。按《通则》规定，县水利委员会还下设各乡分会，各保支会。分会、支会按照县水利委员会的命令处理本乡、保的水利事项。此外，同年新疆省政府在转发民国农林部“33年各省小型农田水利工作推进纲要”的通令中，要求各县“协助指导农民组织农田水利协会、农田水利合作社或农田水利公司等水利团体”等， 不过从民国和田档案资料中，很难判断这些农民合作团体是否成立。
从水利垦荒委员会向水利委员会的转型，反映在和田地区社会生产活动上是以此为界，全区新挖建引水工程和垦荒活动的大幅减少。但考虑同时期各县耕地也大面积撂荒，大多县耕地总面积急剧下降等情况，与其说垦荒活动的萎缩与这次“转型”有直接的关系，还不如说“转型”是为了适应各垦区水、土关系的变化所作的理性调整。
客观上看，民国28年(1939年)和田地区全面推开垦荒活动后不久，各地报告灌溉水缺乏、水利纠纷多发、耕地大面积撂荒、要求减免田赋等案件就逐渐增多。如民国30年(1941年)墨玉县报告，县属第2区、下3区、第5区、6区、7区以及下8区有耕地10余万亩因缺水而撂荒。 民国31年(1942年)10月，洛浦县属四区黄古牙村买买提热依等13名农民联名禀称：“因新垦地亩甚多，水量缺乏，以至不能耕种”。同期策勒县报告：“本年(年份不详)水量较往年更少，因为河中来水很迟，致使仁和、乌比等七乡镇的12万余亩耕地只播种了三分之一，其余均未能耕种”等。 而水利纠纷甚为普遍，如民国28年(1939年)和田县与墨玉县因引喀喇喀什河水轮灌产生纠纷；民国29年(1940年)3月玉龙喀什河两岸的洛浦县塔瓦克区与和田县司马瓦提区因分水多寡发生争执；民国32年(1943年)5月，于田县哈浪沟村与策勒县达木沟村之间为利用达木沟河水讼至专署。民国34年(1945年)和田县2、3区民众因水利纠纷，聚众千余名到县政府请愿并发生械斗恶性案件等等， 均显示此时期和田各垦区水、土矛盾逐渐突出。从灌溉面积变化上看，民国33年(1944年)时，除民丰县外，全区六县耕地总面积为2 844 787亩，至民国37年(1948年)减少到2 155 218亩，4年减少约70万亩，相当于新增加耕地减少了50%。可见在水利工程技术没有提高，不能开辟新水源的情况下，即在传统农业生产方式下，民国时期和田社会的灌溉总面积已经超越了可利用灌溉水量的阈值。
由于上述原因，民国34年后的和田各县水利委员会基本不再推动垦荒活动，其组织进行的水利活动，大都限于补修河堤、修筑渠坝、疏浚渠道、挖筑涝坝(蓄水池、塘坝)、掏挖泉眼、修筑引水闸口之类小型农田水利维修工程，较少进行新挖引水灌渠等开发性工程。不过从相关档案资料反映的情况来看，比较水利垦荒委员会，水利委员会更关注水利本身的问题，在处理水利与垦荒的关系时，更着眼于就水为垦，减少了垦荒盲目性，一定程度缓解了灌溉不足以及水利纠纷等社会突出矛盾，客观上起到了协调自然生态与人工绿洲依存关系的作用。
和田区召开农民会议及调查关于改进农牧业意见书，和田地区民国档案卷842-（2-2），和田地区档案馆藏档。
四、民国和田社会水权“区村制度”及其效用
和田地区辖境内的24条河流分别灌溉着七县六十余乡(区、镇)，上百个绿洲垦区的耕地。各流域垦区由密如织网的引水干渠、支渠、斗渠及毛渠所覆盖，为作物生长提供着必需的水分，同时也维系着大大小小数百个灌溉群体间的利益。其中如喀喇喀什、玉龙喀什等河流分别穿流和田与墨玉；和田与洛浦等县界，为县际灌溉水源，灌区水利活动及水源分配就既有最基层村庄及个人之间的利害关系，又有县际之间的协调与纷争。尤其是在地区人口增长，农业开发扩大时，灌溉水的持有量基本决定了本灌区的生存空间，因此，水权及水利分配制度对每个群体来说，都显得极为重要。
(一)水权“区村制度”
民国时期和田社会施行的水权制度，称之为“区村制度”。所谓“区村制度”即是以行政区划或灌区、村落为层级，将全县分为县、区(乡、镇)或灌区、村庄等多级，视可获得水资源量，按照各级拥有的耕地亩数，或承担的田赋额，逐级获得相应的灌溉水使用权。一般情况是区、村等社会基层灌溉群体拥有相应的使用权法律契约——“水利章程”。使用权归各层级灌溉群体共有，而水资源所有权则属社会或国家公权，各级政府行使公权力。其历史渊源大体可追溯至清中叶，并在不同历史时期有所变化。
民国34年(1945年)和田行政区督察专员公署训令称“查各区县所属之各区村历年关于农田灌溉水量之管理，多系相沿成规，每村由农民中推举专人负责管理分配与服务之。年终以各户民耕地之多寡，仰或按田赋计算，平均摊收水利粮石为之待遇。” 同年10月，和田县函称：“查职县水利设施，仍系沿袭旧有区村制度，每村设一村水利，两乡或三乡联合设一总水利，共十名。约计每年全县共摊收水利粮200市石。每水利每年可得水利粮，多者约有五市石，少者约有二市石之谱。此种办法实施百年以上。” 以此看来这种“区村制度”，即是和田社会各灌溉群体在长期生产实践中约定俗成、并加以遵行的水权制度，也是官方分配水资源，发放各群体水利章程的社会基础。
民国29年(1940年)4月洛浦县属乡村发生水利纠纷，该县县长在处理事件时，发现村民所持水利章程“系按天数轮流分用，所订条例已有百年之久。” 而民国34年(1945年)洛浦县多鲁村民阿不拉等人呈报农田缺水时称：“光绪年间历任知事规定水量，根据当时各村地亩多寡，分配鉴定水利章程”。 而光绪年代(1875—1908年)距民国29年(1940年)不足70年，按照“百年之久”的说法，至少应该在清道光朝(1821—1851年)，这种“区村制度”形式就应该比较成熟了，且各灌溉群体已先后取得各自的“水利章程”，并沿用至民国时期。不过各群体所取得的只是水资源的使用权，并非所有权，这是毋庸置疑的。
从文献史料记载分析，和田社会水利所有权与使用权应该在更早的历史时期即已分离。如和田考古发现的唐时期《于田语文书集》11号文记载，农民灌溉须“向主人、刺史、sndarrjam长官提出申诉”，并要有官府的批文。 这表明灌溉水的使用权为“主人”等贵族私人所有，而所有权归“官府”，官府即代表着社会行使公权力。乾隆二十四年(1759年)清朝收复新疆后，初期袭用了准噶尔噶尔丹统治维吾尔社会的土著官职“伯克”，将其改编为清朝的官制，建立了伯克制。据《西域图志》载，伯克官职中有“密喇布伯克”，其“职司水利疏濬灌溉之务”， 这就是说，水利所有权也属官方。不过民国时期的水利“区村制度”与以往历史时期水利制度最大的区别在于，前者是个人占有水利使用权，而后者为集体或灌溉群体所共有。如上所述，“村水利”及乡镇“总水利”是由各村或各灌区群体农民推举产生，其酬劳由本群体之农户按灌溉面积或田赋额分摊，那么这些“水利”自然即要代表社会公权对本灌区各农户公平分配水资源，同时又必须代表本群体共有利益协调群体内部灌溉秩序，对外则维护本群体的灌溉权益。
水资源所有的社会或国家公权化及使用权的群体共有化，是水权制度在适应和田社会由封建领主制转为封建地主制过程中的重大变革，对提高绿洲垦区农业开发的社会化程度具有重大意义。这也是在流域人口较多，垦区面积扩大，灌溉关系越愈复杂化时，社会生产关系发生的必然变革。
(二)水权制度的社会生产效用
水资源所有社会或国家公权化及使用权的群体共有化，适应了民国时期和田社会农业大开发的需求，在实际生产活动中，可用以有效地组织灌区群体协同兴建较大规模水利工程，较好地协调群体间水资源的合理分配，基本保障了每个群体平等的灌溉权益，并收到了短期内全地区耕地面积大幅增长的成效。
例如民国36年(1947年)，和田专署为解决玉龙喀什河、喀喇喀什河连年溃堤的问题，由专署监督，和田、洛浦县政府联合组织发动两县农民数千人，由农民自愿捐助“树薪数十万驮，木料数万根”，在玉龙哈什河床两侧筑成长约4000多米的防洪堤坝两道。同时发动墨玉县农民在“墨玉河岸下筑成长一千五百余公尺防洪堤一道，其所费之工料，较至平年加重数倍”。而“本工程所需工料是以发动和、洛两县民众征役自动建修之。” 这种灌区群体为共同利益自愿出工出资共同修建水利工程、开垦荒地的案例，在此时期举不胜举，这与民国28年(1939年)前和田农业所调查的情况大相经径。而公权力又是公平分配及调节灌区各群体间权益的根本保证。如民国36年(1947年)，为解决和田县和平乡(司马瓦提)与洛浦县富民、新育两乡(塔瓦克里)水利纠纷，新疆省建设厅水利局所属之南疆水利工程队“会同和、洛两县政府及和平、富民、新育等三乡乡长、民众代表亲赴各乡各渠道之复勘，”经磋商调节协定了“和田县和平乡(司马瓦提)，洛浦县富民、新育乡(塔瓦克里)水利纠纷解决办法”，并规定“本办法之规定后，为免除以后双方之纠纷与误悔起见，所有以前规定之各式水章暨办法应即全部废弃，以作无效。” 等。
但在另一方面，由于“水利章程”具有“法”的意义，其相对稳固化，便对适时调节灌溉群体内、外水利权益，扩大灌溉面积等生产需求，产生了较强的抑制作用，其主要表现在水使用权共有化维护本群体灌溉权益的作用方面。
民国和田有关档案资料显示，虽然水资源所有权属社会公权，政府行使公权力，但当各灌溉群体一旦取得了“水利章程”，其所获份额的水使用权即“合法”稳固，如果任何一方要求重新调整，必须经过全群体民众的同意方可。亦如前述“水利纠纷解决办法”之规定：“本办法业经全体之同意而协定之，今后非有特殊情事，经双方同意，并呈请有关机关之许可后，始得更正而重新修改之，否则不得随意变更，以尽实效。” 另据民国33年(1944年)9月和田区警察局呈文称：“皮(山)县一、二两区与五区民众因争水，前经引起纠纷，经前任孔县长解决，但未经多数民众允许，直至一、二两区农民放水，而五区民众仍不给。” 另有民国34年(1945年)3月洛浦县属多鲁村民阿不拉等三十名状称，清光绪年间所颁水利章程是按照全村1.8万亩地核发，后来经垦荒，耕地已有6万亩之多，原来所分的水量就不足灌溉，因此“每年屡次起诉县府，而县府不能越章断令，水利困苦万分。” 等。这些案件在处理过程中，政府即面对了灌溉群体水使用权益法律化的尴尬局面。对于因“水利章程”造成调节水资源困难的情况，洛浦县政府在民国29年(1940年)4月呈文中说：“在过去各区其浇水溉地章程，系按天数轮流分用，所订条例已有百年之久。查此项水章在以前地亩稀少固可实用，以现今实际情形而论，似觉不甚适合，可将老章废止，势有从新规订之必要。譬如现在第一第五两区开垦荒地甚多而用水不足。如向他区请其让给水利，而他区民众坚不让给。但其他各区之水考察实情，余水很多，任其淌流，无用之处而不情愿让给余地亩有多之区。” 以此可见，民国和田社会实行的水利“区村制度”在基本适应农业大规模开发需求的同时，也存在着实现社会可灌溉耕地开发空间最大化的阻碍因素。