“惠农型政府”是“三农”问题成为我国经济社会发展中的突出矛盾这一特定历史条件下所形成的一种新型公共治理模式。“惠农型政府”是国家与农民之间的“汲取”关系转化为“惠农”关系的具体体现，也是政府在农村落实科学发展观，不断深化公共管理职能和公共服务职能的标志。
    
构建“惠农型政府”是促进农村社会和谐的客观需要
    
    构建“惠农型政府”，是落实科学发展观、促进社会和谐的客观要求，其实质是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支持农村的力度，让公共服务体系更多地深入农村、惠及农民。从目前来看，构建“惠农型政府”的客观必然性主要体现在四个方面：一是新时期全面建设小康社会面临的历史任务所决定的。众所周知，在本世纪头20年全面建设小康社会，是新时期全党面临的历史使命。然而，没有农民的小康就没有全国人民的小康。为此，把建设全面小康社会的工作重点放在农村，已成为党和政府的一种战略举措。二是我国“三农”问题所处的重要地位决定的。我国13亿人口，8亿在农村。全面实现小康目标，必须牢牢把握这个大多数。农业作为国民经济的基础产业，不仅是社会效益高、自身效益低的基础产业，而且是风险因素多的弱质产业，特别需要政府的高度重视和大力扶持。三是协调工农关系、缩小城乡差距、推动区域协调发展、保持社会和谐稳定的客观要求。构建“惠农型政府”，是实现“以工补农、以城带乡”的最直接体现和最有效途径。四是广大农民群众的迫切要求。既定的经济总量在不同的经济体制、发展战略和政策目标下，人民实际福利和社会总体状况存在重大差异。目前，我国农村正处于由“生存型”社会向“发展型”社会转变的关键时期，广大农民在义务教育、公共医疗、社会保障等方面潜在的公共需求正在全面快速转变为现实需求。农民对改善农村基础设施、农村教育、农村公共卫生、农村金融与农村文化娱乐状况的要求非常迫切。构建“惠农型政府”，强化政府的公共服务意识，加大支农力度，满足农民的合理需求，已成为当务之急。
    
构建“惠农型政府”面临良好的历史机遇
    
    构建“惠农型政府”，需要成熟的外部环境和强有力的联动机制与之配套。当前，“三农”问题的凸显、城乡利益关系的调整、农村治理结构的完善，都对构建“惠农型政府”提出现实而迫切的要求。从目前而言，我国为解决“三农”问题而采取的一系列政策、措施，为构建“惠农型政府”提供了良好的机遇。
    
    首先，农村税费改革终结了“以农养政”时代，为构建“惠农型政府”奠定了前提条件。长期以来，田赋或农业税和各种“集资收费”、“义务工”成为农民的沉重负担，这也是我国“三农”问题产生的一个重要原因。由于农村税费改革的推动，从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，这不仅标志着我国“以农养政”时代的终结，而且，更为重要的是，它标志着我国农村“汲取型政府”的终结。从农村税费改革的设计和初衷来看，有两个目的是非常明确：一个是减轻和彻底取消农民负担；另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系，即不是靠向农民收钱，而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。
    
    其次，党的十六大以来，中央明确要求建设服务型政府，强化各级政府的公共服务职能，这为构建“惠农型政府”明确了方向。建设服务型政府，强化公共服务职能，对于各级政府而言，就是要掌握农村经济社会发展的基本规律，满足农民的现实需求。所谓“惠农型政府”，其内涵和要求包括：（1）以发展农村社会事业和解决农民生存、发展与民主参与中的突出问题为重点，提高各级政府服务农民的水平，通过有效提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系，这是衡量政府行政能力的重要标志；（2）改进乡村管理，健全农村社会治安防控体系，保持乡村安定有序，是评价政府为农民营造安居乐业发展环境的重要目标；（3）以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，创新农村公共服务和社会管理方式，整合农村各种资源，做到以低廉的行政成本为农民提供更多、优质、高效的公共服务，这是考察政府支农、惠农工作绩效的关键环节。
    
    第三，中央坚持以人为本的科学发展观，以追求社会公平为发展目标，提出“工业反哺农业”的战略举措，为构建“惠农型政府”提供了物质条件。工业反哺农业，要求工业以资金注入农业，以注入的资金要素为核心，凝聚物质要素、技术要素，从而形成新的农业生产力。其实质就是要改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支持农村的力度，让公共服务体系更多地深入农村、惠及农民。
    
构建乡镇“惠农型政府”的路径选择
    
    努力把各级政府打造成有活力、有权威、有效能的“惠农型政府”，就目前而言，仍然是一个需要深入研究的重大课题。
    
    首先，着眼于政府职能的转变，科学理顺政府间的事权关系。构建“惠农型政府”，需要理顺三方面的事权关系。一要处理好各级政府之间的事权关系。合理划分事权是纠正政府职能错位的基础，但事权的行使需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权成为实现政府职能转变的前提。二要处理好各级政府部门间的事权关系。政府改革，首先必须明确它该管什么，不该管什么，哪些应重点管，哪些要一般管，哪些该直接管理，哪些该间接管理。一般说来，乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益范围限于乡镇的公共品。而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供，则应由中央政府来承担，通过转移支付委托乡镇完成。三要处理好基层政府与村委会的事权关系。要依法制定一套科学、准确、规范的村民委员会换届选举的选举原则、选举程序，制定有关基层政府指导村委会的工作细则，采取列举授权的方式，合理划分基层政府和村委会各自的权限。当前，理顺各级政府的事权关系，应着眼于“惠农”的薄弱环节，强化各级政府服务“三农”的职能。
    
    其次，着眼于农村社会和谐，优化农村社会管理。稳定是改革和发展的前提，是发展农村、建设农村的基础。我国正处于急剧变化的社会转型时期，维护农村社会稳定任务十分艰巨。各级政府应以此为重点，依法把该管的事管好，管出成效。当前，农村社会管理的内容包括：科学规划农村社区建设，合理配置社区公共资源，实现资源共享；领导防灾抗灾救灾，防范处置突发危机事件，建立健全相关应急机制，确保人民生命财产安全；协助有关部门管理土地、矿山、森林、沼泽、草地、河流、湖泊、荒坡荒地、野生动植物等公共自然资源，预防和制止对这些资源的侵蚀和破坏，保护农村生态环境，为农村农业可持续发展创造条件；等等。各级政府应制定和完善农村社会管理的法律法规，建立健全科学运行机制，以改革为契机，推动农村社会管理从传统方式向现代方式的转变。
    
    第三，着眼于农民的公共需求，创新公共服务的供给机制。各级政府要以“惠农”为目标，创新公共服务的供给机制。一是建立以农民需求为导向的服务提供机制。在“惠农型政府”的建设中，要纠正一些错位现象，如以行政命令替代农民意愿，以精英设计替代农民参与，忽视农民需求和偏好，等等。二是树立政府提供公共物品不等于政府生产的观念，通过引入市场竞争机制改进农村公共服务。三是通过转移政府服务，加强政府间的统一协调，发展农村公共服务的协作机制。四是完善政府服务提供的责任机制。政府服务提供机制的转变，并不意味着政府公共服务责任的消失，而是表现为以一种责任形式替代另一种责任形式。
    
    最后，构建“惠农型政府”，需要打造有活力、有权威、有效能的基层政府。这不仅是因为基层政府是联接国家和农民的纽带以及中央自上而下的行政体制与地方治理结构实现有效对接的节点，更重要的是，党中央、国务院关于“三农”问题的大政方针，要靠基层政府贯彻落实。因此，基层政府要根据全面建设小康社会的战略目标，承担“惠农”职能，科学安排、具体落实各项“惠农”政策，建立补贴农民、扶持农业，实现城乡经济的双向交流和相互渗透的城乡互动发展。
    
    （作者为上海师范大学法政学院教授）