第一节 广域行政含义

日本广域行政的含义，狭义是指：地方公共团体运用地方自治法上有关广域行政制度的相关规定，以进行事务的共同处理。这里所称的地方公共团体包括都道府县及市町村。广义是指：不仅只是依地方自治法的规定，泛指由地方公共团体间视实际需要，因应共同的行政课题的处理方式①，依据日本的实际经验包括三种范畴：一、都道府县广域行政事务，即策订地方综合开发计划，推动跨越市町村广域事务；二、推动市町村等行政区域合并；三、在都道府县及市町村行政区域不调整的前提下，彼此合作推动广域业务。上述第一类即为所称广域行政圈的划设，地方自治法对此一部分并无规范，其它有关市町村行政区域合并及地方政府间事务的共同处理，地方自治法则均有详细规定，即为狭义的广域行政。本文有关广域行政的探讨，基本上是采广义的内涵。

基本上有关日本广域行政的发展，都是先由狭义的范畴而逐渐演进至广义，政府为克服自明治以来即未曾调整的府县行政区域障碍，于昭和40 年（1965 年）制定《地方行政联络会议法》，成立地方行政联络会议，以促进中央及都道府县紧密合作。有关市町村部分，为积极促进市町村的合并，于昭和 28 年（1953 年）制定了《町村合并促进法》，后来又制定了《新市町村建设促进法》。截止到昭和 31 年（1956 年）3 月全国已减少 5465 个町村，新设210 个市。同时为推动地方弹性的处理共同事务方式，而创设地方开发事业团制度，并制定市町村合并的特别法律。另外接受第一次临时行政调查会的劝告，在中央部分有经济企划厅综合开发局、水资源局、北海道开发厅、首都圈整备委员会等的设置，以推动生活圈概念施政。同时为倡导广域生活圈构想，具体推动全国广域市町村圈或地方生活圈，并于昭和 44年（1969 年）内阁会议决定《新全国综合开发计划》，推出大规模工业基地、新干线网等大区域建设，以矫正国土利用的偏废现象，消除过疏过密的区域差距。昭和52 年（1977 年）内阁会议决定《第三次全国综合开发计划》，提倡新的定居构想，以谋求人口及经济的和谐发展，其具体措施就是划设广域市町村圈，推动地方综合发展计划。

依据前述广域行政的发展过程，并参考日本 1990 年代以来有关地方分权的重要文件诸如《地方分权推进计划》、《为对应新时代的地方公共团体的行政改革指针》、《地方分权推进委员会第２次勧告》，提及广域行政的有关措施，①就广域行政圈、市町村合并、广域连合等事务的共同处理等三种内涵，再详细分析如下：一、设立广域行政圈随着交通及信息的发达，人们日常生活圈和经济活动广化域的发展，人民不论就业、就学、医疗、购物及休闲等生活圈活动，均超越原有市町村行政区而广域化，昭和41 年（1967 年）8 月，自治省以《因地域社会变动市町村行政采取的措施——集中焦点于中心都市与周边市町村的功能分担与合作进行说明》的研究课题委托国土计划协会进行研究，该协会在昭和42 年（1968 年）3 月提出《关于因地域社会变动市町村行政采取的措施之调查研究报告书》。该报告书将地方都市生活圈设定为以追求建设高效率生活环境为目的的区域。所称地方都市圈就是广域市町村圈，并建议广域行政体制的政策化，即设置广域行政机构通盘处理广域市町村圈计划的拟订与实施。

昭和44 年（1969 年）内阁会议决定《新全国综合开发计划》，推出大规模工业基地、新干线网等大区域建设，以矫正国土利用所出现的偏废现象，消除过疏过密的区域差距。同年 5 月颁布《广域市町村圈整备措置纲要》，推行广域市町村圈的设置，其标准为：（一）圈域内人口大约 10 万人以上；（二）能够就地供应居民日常生活需要，将都市与农村、渔村、山林整合成一体；（三）拥有能够提供居民生活机能的中心市街地，而成为日常社会生活圈的区域。所谓《广域市町村圈振兴整备相关措置》，就是将日渐形成的都市及周边农地、山地、渔村地区整合成一个日常社会生活圈，拟订广域且综合性计划，依据该计划具体执行，以谋求国土均衡发展及解决人口过疏过密问题。并建立相关广域行政体制的整备，其广域行政机构包括协议会、一部事务组合、广域连合，通盘处理依据广域市町村圈计划应实施的事业。昭和52 年（1977 年）内阁会议决定《第三次全国综合开发计划》，提倡新的定居构想，以谋求人口及经济的和谐发展，其具体措施是继续划设广域市町村圈，推动地方综合发展计划，同年 8 月制定并颁布了《大都市周边地域振兴整备措施纲要》，推行大都市周边地域广域行政圈的设置。其设置标准为（一）圈域内人口大约40 万人规模；（二）在地理、历史及行政上被认为具备一体的共同性；（三）能够描绘出一体的愿景及行政措施。自平成 3 年 3 月起广域市町村圈及大都市周边地域行政圈都总称为广域行政圈。

有关广域行政圈设置的相关事项，依据平成 14 年（2002 年）4 月总务省自治行政局拟订的《广域行政圈计划策定纲要》，①其目的是为了适应日本政治经济社会的结构性改变，有重新规划设置广域行政圏以及广域行政机构的必要。②有关广域行政圈的设置情形，至平成18 年（2006）4 月1 日止，全国共有361个，包括3104 个市町村，占全国市町村数的96.6%（当年全国有3213 个市町村），全国总面积的97.7%。其中广域市町村圏有336 个，大都市周边地域广域行政圏有 25个，平均每个圈域约有9 个市町村。每一广域市町村圈平均人口数约为7 万人，每一大都市周边地域广域行政圏平均人口数约为 23 万人。

表 1 广域行政圈的设置状况

广域行政圏（广域市町村圏及大都市周边地域广域行政圏）的设置状况（至平成14 年4 月1 日）

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│区分                        │圈域数│市区田丁村数│人]I(丁‘人)│而积(km`) │

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│广域行政圈((A)              │361   │(96. 6%)    │X73. 5%}    │X97. 7%}  │

│                            │      │3, 102      │92, 861     │362, X176 │

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│广域市田丁村圈(B)           │336   │(89. 8)     │(55.3)      │(9}1. 9)  │

│                            │      │2, 881      │69, 855     │352. 006  │

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│大都市周边地域广域行政圈(C) │25    │( 6. 8)     │(18. 2)     │(2. 8)    │

│                            │      │220         │23, 006     │10. X169  │

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│全国                        │      │3, 213      │126, 276    │370. 062  │

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│平均│(A)                   │      │9           │257         │1, 01     │

│    ├───────────┼───┼──────┼──────┼─────┤

│    │(B)                   │      │9           │207         │1, 025    │

│    ├───────────┼───┼──────┼──────┼─────┤

│    │(C)                   │      │9           │920         │X119      │

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备注：1.广域市町村圈是圈域内人口大概有 10 万人以上，而且具备有一定形成要件成为日常社会生活圈，或是指形成可能被认同的圈域。（除去 2 揭示的圈域）2.大都市周边地域行政圈是圈域内人口 40 万程度规模，地理历史在行政上被认为具备一体的共同性要件的圈域。

3.人口是以平成 17 年3 月3 日住民基本台帐（户籍）人口为准据。

4.面积是根据全国都道府县、市町村面积调查（平成14 年10 月1 日为准），

境界未确定的市町村即以概算数值。

资料来源：日本总务省自治行政局网站http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki7.html

表2 广域行政机构的现状

广域行政机构的现状（至平成14 年4 月1 日）

二、推动市町村行政区域调整

日本自明治维新推动现代化以来，于明治 22 年（1889 年）施行市制、町村制，依内政大臣训令，以三百户至五百户的标准，将原自然形成的町村实施合并，以提高行政、财政效能，使全国町村数减少约五分之一。二次世界大战后，于市町村创设新制中学的设置管理、消防及自治体警察等事务、社会福祉、保健卫生相关业务等改由市町村处理，并且因交通便利缩短各地的距离，为进一步提高行政效能，于昭和 27 年（1952）修正地方自治法，该法第 2 条第 14 项规定地方自治体的规模应予适度调整原则；第 8 条第2 项 规定都道府县知事应就市町村规模的适度调整提出建议。昭和 28 年（1953 年）制定《町村合并促进法》，规定町村人口数 8000人以上为标准，昭和 31 年（1956 年）制定《新市町村建设促进法》，以“町村数减少约三分之一为目标”，配合町村合并促进基本计划（昭和 28 年10 月30 日内阁会议决定）的达成，因此，昭和28 年至昭和36 年，市町村数减少三分之一。

以上明治及昭和的大合并，主要是由中央及都道府县主导，由上而下的执行合并措施，但昭和 35 年（1960 年）以后，因应地方自治的发展，为尊重地区意愿，于昭和 40 年（1965 年）制定《市町村合并特别条例》，以减少市町村合并的障碍，法律有效期间为十年，其后于昭和50 年（1975 年）、60 年（1985 年）及平成7 年（1995 年）分别延长效期，至平成16 年（2004 年）4 月1 日市町村数已降为 3100个。其变迁详如表 2-4。另为鼓励市町村合并的进行，平成11 年（1999 年）自治省并制定和颁布了《市町村合并推进指导方针》，要求各都道府县应以作成的《市町村合并推进指导纲要》，其内容包括说明合并的效果及意义、辖区内市町村如何合并调查规划、依照人口规模（人口超过50 万以上、30-20 万、10 万、5 万、1-2 万）等因素划分市町村合并的类型、建议垃圾处理、焚化炉、老人服务支持所等设施的适合人口规模、鼓励合并提供的财政优惠措施、议员名额及任期的特别规定、市町村合并的手续等。并要求都道府县应依据合并规划，积极支持成立合并协议会，以利进行相关事项协调及研究。另为提供市町村合并更具体参考，委托市町村自治研究会搜集地方实务经验，印编市町村合并法定协议会营运指导手册，从理论、实务运作进行指导，并提供各阶段建设计划、规约范本、应行注意事项等，以克服实际操作面的障碍。

表3 日本市町村数变迁及明治、昭和大合并特征