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第一节 日本地方分权的背景
战后日本实行了地方自治制度，日本的都道府县以及府县以下的市町村都分别设有地方自治政府,享有地方自治权,中央政府只给予适当的指导，但在实际的运行过程中,中央政府与地方政府的关系实质上仍然是监督与被监督、指挥与被指挥的关系,因而日本的地方自治体被称为“三分自治”违背了建立中央与地方政府间对等关系的初衷，战前府县作为中央政府派出机关的制度惯性一直延续到战后,加之中央集权根深蒂固,居民自治意识在二战后40 年内并未形成以及地方自治改革的不彻底,导致了战后日本仍有把地方政府作为其派出机关处理中央政府部门行政事务的倾向,地方政府不得不忙于处理大量的“机关委任事务”地方政府要处理大量的行政事务,包括地方自己的事物和中央委派的事物,但财政大权却掌握在中央，即大部分税收为中央所得,然后以地方交付税，补助金等各类财政补贴形式交付地方自治体。根据自治省的估算,1997 年度全国3300 个地方自治体的总支出为87 万亿日元,比中央政府一般会计支出还要多10 万亿日元，但地方自治体征收的地方税只有37 万亿日元,不到其财政开支的40%。①包括地方交付税制度在内的日本地方税制被严格置于中央政府的规制和监督之下,这不仅从财政上强化了中央对地方自治的干预,同时也使战后地方政府自主的财政来源未能得以充实和发展,因而加大了地方对中央财政的依赖程度,使日本地方自治有名无实。这种状况不仅限制了各级地方自治体的主观能动性及其活力,也难以适应国际社会的变化和越来越严重的老龄化社会。1989 年2 月20 日,第二次临时行政改革审议会提出了关于中央与地方关系的答询报告,除提出多种改革方案外,还提出了设立地方政府广域联合体和地方核心城市的建议。1992 年第三次临时行政改革审议会富裕生活部会提出了设立地方分权实验区，特例自治体的建议。1993 年6 月,国会参众两院通过了要求政府推进地方分权的决议。1994 年1 月,内阁设立了行政改革推进本部,并在其下设立了地方分权部会该部会提出的意见书中写明应该废止机关委任事务。村山内阁于1994 年12 月制定了关于推进地方分权的大纲方针,确立了地方分权改革的基本方向。1995 年7月5 地方分权推进法正式生效,根据该法设立的地方分权推进委员会同时开始工作, 其任务是5 年内完成分权改革的方案设计，立法和监督实施工作。该委员会先后4次向日本政府提出了设计改革方案的劝告，在委员会最终报告的基础上,日本政府于1998 年5 月制定了地方分权推进计划,决定实行以下改革措施:
(1)在明确地方政府不能是中央政府附属机构的前提下,全面废除机关委任事项,重新划分自治事项。
(2)在总理府设立国家地方纠纷处理委员会，公平、独立地审查处理中央政府和地方政府间出现的矛盾纠纷。
(3)对中央政府的地方派出机构进行合理化改革,事务量减少的要缩编。
(4)清理和缩小中央政府对地方的财政补贴强化地方财政的自立性,废除中央政府限制地方发行公债的许可制度等。日本内阁也根据这些劝告起草修改相关法律的方案。1999 年7 月,参议院通过了地方分权一揽子法案，并于2000 年4 月1 日开始实施，根据这一法案,在各级政府之间重新划分了行政权限范围，废止机关委任事务,使中央地方关系从上下级关系变成对等、合作关系，从而使地方自治理论得到法律支持。推进地方分权最重要的目的是扩大地方自治扩大地方自治。包括扩大团体自治的政策和扩大居民自治的政策,即改善国家、都道府县、市町村之间的关系,扩大自治体自我决定、自我负责的领域，改善居民和代表机关之间的关系,扩大居民自我决定、自我负责的程度。
扩大团体自治的政策包括事权下放政策与缩小、废除广义上的干预政策。20 世纪90 年代的分权改革,扩大团体自治和缩小、废除广义上的干预是改革的重点。这次分权改革实现了3 个方面的具体改革:缩小、废止中央通达通知的干预；缓和、废止涉及机构，职员，资格等的必置规则；整理、缩小补助金项目和缓和补助金纲要，补助金要领的补助条件。作为缩小、废除通达通知的干预的基本战略,全面废止了明治宪法时代实行市制町村制以来的机关委任事务制度。除了极其个别的借此机会废止事务本身或者改为国家直接执行，归还为国家事务之外,其他机关委任事务全部划分为法定受托事务或自治事务。从此之后,自治体不再作为国家的下属机构执行，国家的事务。而且,借此机会废除了无以计数的中央通达通知的一部分,其他的通达通知此后全部改为技术性的助言,因而自治体不必再受这些通达通知的约束，自治体的法令解释权得到了大幅度扩大。不仅如此，为了使国家和自治体，都道府县和市町村之间的关系透明公正,新地方自治法制定了国家在狭义上的干预地方的标准类型,同时制定了类似于行政程序法中规定行政程序的干预程序规则。而且,围绕狭义的干预的合法性,开辟了国家和自治体，都道府县和市町村之间发生争讼纠纷时,最后可以通过诉讼来争论哪一方的法令解释妥当的途径。这次改革把国家和自治体之间的关系由以前的上下、主从关系转变为新的对等、合作关系。地方自治被普遍认为是民主主义社会的基础,可以避免权力过分集中带来的弊端和危害,并最大限度地保障与丰富居民的权益。从国家与地方公共团体的关系上来讲,日本采用的是国家与地方公共团体作用分担原则,国家与地方公共团体之间是对等、协作关系,国家对地方公共团体的干预实行法定主义原则。而且,地方分权有利于优化行政服务,更好的满足地方居民的需求,提高他们的生活质量,。
第二节 日本地方分权改革过程
1．平成元年（1989 年）12 月，临时行政改革推进审议会提出《中央地方关系咨询》主要内容涉及中央地方关系的调整，地域行政主体功能强化与地方行政的多样化对策、地方财政非均衡的纠正、补助金制度的改革等。
2．平成4 年12 月，政治改革推进审议协议会提出《地方分权倡议》要求限制中央政府的作用、废止机关委任事物制度、调整政府间税源分配。
3．平成5 年4 月6 日临时行政改革推进审议会提出中间报告，倡导由政府主导转向民众自立、减少限制措施、推进地方分权、重新审视政府职能。同年6 月，参众两院一致通过决议，全力推进地方分权改革。
4．平成6 年12 月内阁拟订改革大纲。
5．平成7 年5 月国会通过《地方分权推进法》
日本宪政历史上继明治维新、二战改革后的第三次进行划时代的改革，地方分权从议论阶段转入实质性实施阶段。同年7 月设立地方分权推进委员会。
⑴．平成8 年3 月地方分权委员会拿出中间报告，提出建立分权社会。
⑵．平成11 年7 月有关分权改革所涉及的法律《地方分权总括法》颁布。
⑶．平成13 年6 月，地方分权委员会提出最终报告——《构建分权型社会的基本思路》。
由于改革所涉及的范围比较广泛，需要对错综复杂的相关制度进行调整，需要将机制转化换所带来的摩擦与痛苦压抑到最底限。为有计划的全面推进改革政府需要制定地方分权计划，平成12 年7 月3 日在总理府设置了“地方分权推进委员会”，负责向总理大臣提供具体方针建议，对改革过程进行监督。
第三节 日本地方分权改革的原因
日本地方分权改革的原因归纳起来可以分为以下几个方面：
一、中央集权型行政体制出现“制度疲软”
日本明治维新以来形成的中央集权体制，在二战时期得到强化。二战后虽然这一体制得到了重大变革，但是，基于委任事物制度仍然不断强化，中央集权体制的痕迹仍然明显，此后，在经济高度发展时期，行政活动的膨胀，补助金制度的扩充，新形态的集权体制框架得到巩固。这一集权体制，对于集中有限的资源在部门以及地区进行集中分配以及有效的使用，使日本在较短时期内，经济得到了飞速的发展。但是这一中央集权体制存在这严重的弊端，由于强调统一限制了地方自治的空间，为了宏观经济的发展，削弱了地域经济的基础。在人、财、权限、信息等方面过分集中，使地方资源与活力没有充分发挥出来。过分重视国家的统一，忽视了各地经济发展的多样性，从而是各地经济发展出现不平衡性。
二、城市型社会形成与自治体成熟
城市化社会的标准，不仅指城市人口占总人口的百分比，更主要是指城市居民的基本生活保障，如托儿所、幼儿园、学校、老人之家及其他文化、娱乐、体育等服务设施的完备情况，以及城市上下水道铺装率，居民受教育程度等等。进入80年代，日本农村人口已降至总人口10%以下，基本为偏远地区和岛屿居民。国民基本生活保障问题已根本解决，下水道铺装率达100%的市町村占相当比例，义务教育得到很好普及，日本已进入成熟的城市化阶段。
日本的城市化进程是以地方自治体为主导，在广大居民积极参与下进行的。作为地方行政单位的各级自治体在这一过程中不断成熟。而城市化过程中暴露出来的集权型国家体制下的诸多弊端不断受到质疑。对地区间存在的差异性行政需求，对国民价值观的多样化，用全国整齐的价值基准提供服务是一个错误的观点。来自中央政府集权体制下各省厅条块分割的管理形式与现实要求产生矛盾，如何使民主原则与地域个性得到进一步加强，使以市、町、村为基本单位的地域居民的积极性与创造性得到以充分发挥，这是地方分权政革能否顺利进行的前提条件之一。所以，“谋求实现具有丰富个性、充满活力的地域社会”的地方分权改革目标的确立也就顺理成章。
三、解决日本老龄化与少子化问题
日本人口老龄化问题与少子化问题日益严重，并且这一趋向还在进一步的加剧。据预测日本老龄人口2010 年将达到21.3%。老年人口的社会保障问题，尤其是那些生活不能自立的老人特护问题日益突出。另一方面，日本现在又被称为“少子化”时代。据统计，平均每位女性一生育子数50 年代为2.04 人，60 年代1.8 人，70 年代1.57 人，到90 年代下降至1.4 人左右，远远低于维持社会发展所必要的生育标准2 .4 人。②出生率下降有女性社会地位提高，工作机会增加等原因，但其中很重要一条，是由于经济及社会问题导致养育子女的环境恶化所致。人口老龄化与少子化已不仅仅是现实的社会问题，也带来了国家战略利益的隐忧。尽管日本政府采取了各种对策，如大力建设老人之家、特护中心、保育院、幼儿园等。但各地区情况不同，加之条块分割式行政管理造成的互相推委，致使许多工作仍停留在计划与口号的水平。90 年代中期以来经济又持续不景气，许多国际问题也“急待参与”，于是日本政府下放权限，让地方自治体承担老人之家建设、婴幼儿托养教育等的基础建设工作，以减轻负担。日本社会人口高龄化、少子化倾向日益严重，针对这一状况，要求建立和完善各种公共服务供给体系，使居民能得到更好的服务。特别是面向高龄者、孩子的保健、医疗、福利、教育等服务体系。
四、分权化、国际化与自治体改革
冷战结束后，国际社会出现了重大变化，经济一体化，政府民间交流日益增加。冷战结束后，以东西方独立为特征的国际体系发生显著变化，把分权化、国际化作为重要课题。日本的行政改革也正是在这个大背景下进行的。在这种新的形势下，单纯依靠中央政府去处理，而使中央政府显得力不从心。同时，在国际合作与交流日益发展的情况下，各自治体也以各自特色积极参与其中，在前期互认友好城市（县、市町村各级）的基础上，不断拓宽渠道，并纷纷设国际室以完善协商对策，甚至提出政府开发援助（ODA）也要突出地方特色，即先经由自治体后再予以实施的建议和要求。在国际化，全球化不断加强，网络化规模不断扩大的今天，日本政治、行政改革与分权化已成为不能回避的焦点。所以，在此背景下，中央需要将一部分权力下放给地方政府，以便能更好的处理和适应新形势的变化。
五、中央政府需要“消肿减肥”
日本现行的“1 府21 省厅”中央行政机构是50 年代起逐步确立发展起来的。其目的是为适应当时迅速发展的产品经济时代的需要。这种官僚主导型行政体制对战后经济迅速发展无疑起到了促进作用。然而，当时间推进至几十年后的今天，日本的政治、经济、社会等诸多方面已经发生了深刻的变化：经济增长、人口老龄化、少子化，同时伴随经济全球化、高度信息化，人们的个性需求与价值观念也呈现出多样化。这些新课题给规模庞大、官僚主义、效率低下的现行体制带来了挑战。日本朝野在谋求改变现行权力架构、向地方分散权力方面达成了前所未有的一致。中央政府把有关国民生活领域的管理权限交由地方，专注于关乎国家整体利益的政治、经济、外交、防卫的全国性的事务，成为“身轻”型政府是这次分权改革的又一重要目标。
六、解决日本人口和地域过疏化和过密化问题
随着日本经济的发展，日本国内人口、产业、金融、信息、文化等过度的向首都东京转移。这样就造成了东京人口过多，这样过多的人口给东京市民的生活造成了很大的影响，与此相反，另外一些地区人口很少，这样就形成了一种两级分化的局面。因此，需要构建分散型的多极化社会，从而推进地方分权，转移首都功能，首先就需要把一部分权限交给地方政府，阻止单级化的发展。以便增加地方经济发展的活力。
第四节 地方分权改革的特征
1995 年5 月,日本制定了《地方分权推进法》,同年7 月,地方分权推进委员会开始工作。截至1997 年10 月为止,在两年零三个月的时间里,地方分权推进委员会已经向政府提出了4 项劝告。对于这些劝告,内阁已做出决议,表示要充分予以尊重,并着手进行了实施的准备。1998 年以后,地方分权推进委员会所推行的地方分权改革将会出现如下变化:
1.地方分权的改革将会得到执政党和在野党的一致支持。尽管地方分权的改革意味着中央权力向地方的转移,但位处中央的政治家几乎没有强烈地反对地方分权的改革。因此,地方分权的改革也就得到了执政党和在野党的一致支持。
2.地方分权推进委员会构成的特色。地方分权推进委员会是审议机构,成员共有7 人,其中与地方行政有关的人员3 人、学者2 人、经济界人士1 人、评论家1人。可以说是充分考虑了各界的平衡。
3.废除机关委任事务,扩大自主权。此次地方分权改革重点是废除机关委任事务,然后是地方政府制定条例,扩大自主权。日本政府现有机关委任事务561 项经过改革将会有一部分改为中央政府直辖或废除。其余部分将会有大约60%-70%改为自治事务、30%-40%改为法定委托事务。
4.制定调整中央与地方关系的规则。为了减少和限制国家对地方政府的种种干预,需要制定调整中央与地方关系的规则。其内容包括:制定法律、公平和透明的干预原则、干预的形式、明确干预的手续、调解纠纷的办法等等。
5.重视可行性。在可行性的问题上,引起普遍重视的问题有:
第一、关于自治事务和法定委托事务的事先协议问题,即国家如何以许可、认可、承认、指示、代办等形式干预地方政府。
第二、考虑到当前紧张的财政状况,暂不考虑财源的分配问题。
第三、明确国家使用军事用地的权力。
第四、由国家派出机关解决有关地方事务官的制度。
第五节 日本地方分权改革的目的
日本地方分权改革的目的就是调整中央与地方，全国与地域，全体与个体之间的非均衡发展，由中央政府主导型的统一行政体系转向由居民主导型的体现个性的综合行政体系。这一目的可如下理解：
第一、减少限制，增加地方自主权限各阶层居民共同参与相关事物计划的制定，中央不干涉地方自主事物。向地方放权。
第二、建立新型的地方分权行政体制框架。（1）改变现行的中央与地方政府间的主从、上下关系形成对等、协作的关系，废除中央委任事物。（2）为了确保新型的政府间对等、协作关系的形成，必须缩小现行的中央对地方政府的指挥监督、干预权限，建立公正、透明的政府间相互关系。（3）强化地方政府的自治责任。分权型行政体系对各级政府的作用、责任范围作出了明确的划分。地方政府的自治责任有所强化，条理制定权、税收权等大大提升。地方政府职员在管理本地域事物时应多听取本地域居民的意愿。
第六节 地方分权的主要措施
1998 年5 月，根据地方分权推进委员会的建议，日本政府以内阁决议的形式确定了地方分权的总目标——实现国家与地方的对等关系。为此，日本政府根据推委会的建议，确定了如下改革内容与相关推进措施。
1、废除机关委任事务。机关委任事物起始于明治维新时代，是中央政府指挥、监督地方政府执行委托事物的制度。长期以来，日本政府把属于国家管理的事务委托地方公共团体处理，并规定了国家统一的执行标准，由国家严格监督。在《地方自治法》中对机关委任事务有专门规定，条款达561 项之多。目前地方自治体外理的事务中，机关委任事务占相当大比例，都道府县高达80%，市町村级也占40% 。地方自主权受到极大损害，严重影响了地方自治体积极性与创造性的发挥。因为机关委托事务“具有违宪嫌疑，至少违反了宪法中有关地方自治的本来意图”，所以缩减机关委任事务的呼声不断。但事实上，到目前为止，“机关委任事务”由1952年的250 项激增至561 项，翻了1 番还多。改革后，这些基于国家与地方主从关系的事务将被重新划分为“法定委托事务”和“自治事务”。“法定委托事务”是指根据法令，委托给地方自治体处理的国家事务。“自治事务”是指自治体可依法自主解决的固有事务。根据这一举措，原属机关委任事务的相当大部分将改为地方自治体的固有事务，据测定，法定委托事务与自治事务比大致为45：55。由于政府间不可避免的存在一些共同事物，在废除旧的行政委托事物制度后，对于共同事物，在明确范围与权责的情况下，通过立法与司法控制方式加以协调和调整。
2、充实、确保地方税源。这是地方分权顺利进行的物质保证。地方自治体要在法律规定的权限内自主处理地方事务。财政方面的支持是不可或缺的条件。为此简化新增地方税的手续，便于地方扩大财源。以往地方自治体增设新税种时必须先报自治省，手续烦琐，时间也长。改革后，自治体为进行必要的建设需新增税种时，只须与自治省事先协商即可。一个乐观的目标是：使自治体的地方税由占总体3 成（所谓“ |