第一节 日本地方自治含义

近代以来日本地方管理体制是以地方自治为基本特色的。日本的地方自治制度发端于明治初期，二战后日本政府又将其正式列入宪法，并且制定了《地方自治法》等一系列专门法律，从而使这一制度得到了确立和完善。

在日本，地方自治制度自发端起虽已有百余年的历史，但至今还未产生世人公认的统一的定义。《日本国宪法》第92条规定：“关于地方公共团体的组织和运营，须根据地方自治的宗旨由法律规定之。”至于“地方自治的宗旨”是什么，则任由学术界争论。不过，战后以来人们几乎都接受了德国政治学者R·冯·格奈斯特认为地方自治由团体自治和居民自治两部分组成的观点，并分别给团体自治和居民自治下了定义。从他们所下的这些定义中可以把握日本学界乃至社会各界对地方自治特别是团体自治理念的基本认识。一些学者从“地方自治”这一术语的固有涵义着手进行探讨。阿部齐等人认为，“自治”是与“统治”分别位于两个极端的概念，它的本来涵义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词是与“中央”相对的，因而“地方自治”的反义词就是“官治”（中央统治）或中央集权。在日本颇具权威性的语言工具书《广辞苑》（第二版增补本）则给地方自治作了如下解释:“地方团体作为独立的团体，自己负责并且依靠自己的机关来处理属于自己的事务，按照本地居民的意愿制定和实施政策。”确实的讲地方自治是中央依法将一部分涉及地方利益的权力以及行使这些权力的物质手段转交给直接普选产生的地方自治机关，由该自治机关对本地区自治范围内的公共事物实行自主管理的一种制度。日本战后在美国的主导之下，通过《日本国宪法》、《地方自治法》确立了这项制度。

第二节 日本地方自治的发展经历

日本地方自治制度的采用，是在明治二十一年（1888年），当时通过“明治维新”，进行了行政体制和国家机构的改革，对于旧地方制度也做了某种调整，把在基层采用市制和町村制提到了议程上来，把市和町村作为基层自治体来加以确认，分别通过有限制的选举产生了由居民直接选举产生的议员组成的市议会和町村议会。由此作为议事机关，再来推选出市和町村的首长，经中央政府的批准担任各市和町村的行政职务，这就是日本地方自治制度的起点。

日本战后地方自治经过了三个发展阶段：

（1）自1947年开始举行统一的地方自治体选举到50年代初，地方自治体主要作用是配合日本中央政府--内阁所提出来的种种改革，经济复兴计划和资源开发计划，广泛宣传有关地方自治体的民主化，确立战后地方自治体制。

（2）进入60年代，随着日本经济的复苏，根据垄断资本主义的要求，在这个时期地方自治体便根据内阁制定的“全国综合开发计划”，在地方上积极推行“地域开发”政策，在地方行政和财政上，紧密配合中央行政机关的政策行政要求，增强了自治体推行务实能力。

（3）从70年代起，随着垄断资本的发展，“高速政策”到达了顶点，并开始走下坡路，资本主义经济危机日益深化，日本内阁又制定了新的“地域开发综合计划”和“国土开发计划”并以扩大地方自治权为名，建立“广域市町村圈”制度。综观日本地方自治的发展，日本地方自治经理了一个幼稚，半幼稚，发展成熟的阶段，特别是20世纪90年代以后，基于《地方分权推进法》而带来的划时代的地方分权改革。

第三节 日本地方自治组织

日本地方自治制度采取的是都道府县与市町村的二重自治组织形式。按日本地方自治法规定,地方公共团体有普通地方公共团体和特别地方公共团体两种形式。都道府县和市町村都是普通地方公共团体,也被称为地方自治体，市町村作为最基础的地方公共团体,担负着向本市町村居民提供综合服务的责任。都道府则是包括市町村在内,对市町村起补充、支援及发挥跨市町村界限的广域功能的广域自治体。都道府县与市町村分别作为广域的和最基础的地方公共团体,各自具有不同的功能，它们之间不存在上下关系,是对等的权利主体，特别地方公共团体是因所处区域及组织，权限，职能等不同而形成的地方公共团体。特别地方公共团体有特别区，地方公共团体组合，财产区和地方开发事业团等。特别区主要是指东京都中心的23个区。地方公共团体组合通常由数个普通地方公共团体设立,具有法人资格,有议决机构和执行机构，根据所涉及事务的量、区域、性质等,通常分为一部事务组合、广域联合、全部事务组合和市町村政府事务组合等4种。所谓一部事务组合：即若干个普通地方公共团体(如市町村)通过建立组合的方式,共同来办一件由单个市町村所难以办好(或不适宜办)的事。广域联合、全部事务组合和市町村政府事务组合除涉及市町村数，事务数量及性质不同外,组合形式大致相同。在现实生活中,日本地方公共团体组合基本上都是一部事务组合,主要存在于市町村。财产区主要是传统的(或新形成的)因共同拥有山林、温泉等自然村落所在的区域,一般无常设机构。地方开发事业团通常是两个以上的普通地方公共团体,为了在更广泛的区域内着手开发事业,如建住宅、港湾、道路等而联手设立的团体是具有法人资格的组织,一般设理事会。由上可知,特别区和财产区均为普通地方公共团体的一部分,具有普通地方公共团体的性质。地方公共团体组合和地方开发事业团则是由若干个普通地方公共团体所设立的。

一、普通地方公共团体

依据地方自治法第一条2 规定，地方公共团体是以谋求增进居民福利为基础，以广泛担负自主性、综合性、地域性行政为任务。依其种类分为普通地方公共团体及特别地方公共团体：

（1）普通地方公共团体是指都道府县及市町村。

（2）特别地方公共团体是指特别区、地方公共团体的组合、财产区和地方开发事业团。

各类普通地方公共团体是指一都一道43 县、695 市1872 町533 村。特别地方公共团体有23 个特别区、2623 地方公共团体组合、4 个财产区、5 个地方开发事业团。一都是指东京都，一道是指北海道，两府是指京都府和大阪府，其他的都为同级别的自治体。

二、特别地方团体

日本自治法中规定特别区、地方公共团体组合、财产区、地方开发事业团体等四种团体，他们具有专门性、限定性的特征。依据日本自治法第238条规定东京有23个特别区，与市具有相同机能。其下面为市町村。财产区依据自治法第294条规定，主要职责是对于市町村及特别区的废置分合或变更时，对其原有的财产或公共设施进行管理、处置。地方开发团体主要是为了推进国家整体开发事业有效实施国家建设事业的组织。地方公共团体的组合分为一部事物组合、广域联合、全部事物组合以及役场事物组合。

第四节 日本地方自治的目的

地方自治的目的是通过其实际功能来体现的，具体有以下三个方面（1）地域密切性和立即适应性，地方自治的承担者密切联系着地域实情和居民意愿，能够更快的熟知地域实际情况和居民的需求，能够及时作出调整，作出顺应地域实情和居民需求的行政活动。（2）实现地域的综合行政。地域社会面临着众多新问题，其中大部分问题单凭一个部门难以解决，为此作为地方自治团体必须致力于综合行政。（3）可以高效率具体的解决地域问题，地方自治团体有了居民的信赖，面临厉害关系尖锐化、紧张化局面时能够马上做出判断，马上解决问题。