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摘 要：农村基层组织是建设社会主义新农村的组织基础。建设社会主义新农村，必须加强和改进农村基层组织建设。苏南农村在创造“苏南模式”的同时，也积累了加强和改进农村基层组织建设的成功经验，但与建设社会主义新农村对基层组织的要求相比，还存在诸如“老板书记”的角色冲突、村委会功能错位、村干部后继乏人等问题。如何以村党组织建设、领导班子建设和基层干部队伍建设为重点，以村民委员会组织建设、村级组织活动场所建设、村民自治制度建设为基础，加强和改进苏南农村基层组织建设，为加快苏南新农村建设步伐、实现“两个率先”提供坚强的政治和组织保证，是苏南农村进一步发展面临的首要问题。
关键词：新农村建设；基层组织建设；党的建设；村民自治
农村基层组织是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村的组织基础。建设社会主义新农村，关键是要抓好农村基层组织建设，不断提高基层干部的素质和能力，充分发挥基层组织，特别是基层党组织的领导核心作用。改革开放以来，苏南农村在加强农村基层组织建设，推动农村经济社会全面、协调、持续发展方面积累了许多成功经验。但是，与建设社会主义新农村对基层组织的要求相比，苏南农村基层组织建设还存在一些问题和不足。认真总结经验，清晰认识差距，加强农村基层组织建设，不断提高基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，有利于为建设社会主义新农村提供坚强的组织保证。
一、以基层组织建设推动农村建设：苏南经验
苏南农村曾以创造了令人瞩目的“苏南模式”而享誉全国。围绕经济建设这一中心，积极适应农村改革和发展的新情况、新形势、新要求，不断加强以基层党组织为核心的农村基层组织建设，是苏南农村现代化建设取得巨大成绩的关键因素和基本经验。长期以来，苏南农村在基层组织建设方面积累的成功经验主要有：
1. 不断创新基层干部选拔任用机制，优化农村干部结构
主要做法是：第一，逐步推行农村基层干部直接选举制度。村党组织负责人由党内选举逐步过渡到实行“两推一选”，即先由村民代表、党员代表分别推荐村党支部委员初步侯选人，然后经村党员大会直接选举产生；村民委员会的选举由早期的先协商候选人再经村民大会选举产生的办法，过渡到采取“一人一票直接选举”即“海选”的新方式。第二，选调优秀大学毕业生担任村干部。2006 年，苏州市在总结过去选调大学毕业生到农村基层任职的经验基础上，专门出台了《关于选聘高校毕业生到基层工作的实施办法（试行）》，使选调大学生任村干部制度化和规范化。第三，通过“以强带弱”的并村模式精简优化村干部队伍。第四，选优配强村支部书记。根据我们对昆山市的调查，该市现任的村书记中，70.5% 具有6 年以上任现职经验，79% 具有大专以上文化水平，年龄在36 岁到45 岁之间的占53.5%。
2. 健全干部教育培训和保障机制，提高村干部素质，稳定村干部队伍
苏南地方党委和政府一方面重视对村干部的培训教育，通过举办专题培训，发掘、培养和树立与时代发展相适应的本地干部新典型，开展“以身边人教育身边人”的示范教育活动等形式，提高村干部素质。另一方面建立了村干部的保障机制，苏州市政府在2000 年制定了《关于在全市实行村定工干部基本报酬统筹和纳入社会养老保险的意见》，各县市采取“村为主、镇统筹、市补贴”的办法，对村定工干部实行基本报酬统筹。同时全面推行村干部基本养老保险、医疗保险制度，从根本上解决了村干部的后顾之忧，稳定了村干部队伍，激发了村干部的工作积极性。常熟市还专门制定了《关于村党组织书记挂靠人才服务站的意见》，明确符合条件的村党组织书记可挂靠人才服务站，实行人事代理，按事业单位工资结构套改工资，以充分调动村党组织书记等基层干部的工作积极性和创造性。
3. 壮大村级集体经济，为村级组织功能发挥提供财力保障
村级组织功能的发挥依赖于集体经济实力，村干部们千方百计地发展和壮大村级集体经济实力。
近年来，苏南地区许多村通过创新农村经济发展模式，建立农民专业股份合作制，探索出了一条“建社入股、强村富民”的新路子，壮大了村级集体经济实力。昆山市2004 年有71.5% 的村集体可支配收入超过50 万元，其中14.8% 的村集体可支配收入达到了200 万元以上。村级集体经济实力的壮大，强化了村级组织功能的发挥。作为社会主义新农村建设先进典型的江阴市华西村、常熟市蒋巷村等，都是通过壮大集体经济强化村级组织功能的。
二、苏南农村基层组织建设中存在的主要问题
1.“老板书记”的双重角色及其冲突
苏南农村的经济很大程度上是一种“能人经济”。早期的乡镇企业的发展就是“能人经济”的表现。村的管理也常常表现为“能人管理”、“能人政治”。目前，“私营企业主”兼任村书记的所谓“老板书记”现象在苏南农村较为普遍。应该说，“老板书记”在经济工作方面有经验、有能力、有魄力，有利于发展村级集体经济，有利于带领村民共同致富，也有利于增强村级组织的凝聚力和战斗力。这些“老板书记”中也确实涌现了一批政治素质高、公益意识强，甚至为了集体利益不惜牺牲个人利益的优秀典型。但是，这种典型是建立在“老板书记”个人所具有的高度思想觉悟基础上的。从总体来看，作为理性“经济人”的“老板书记”，同时管理着代表“公益”的村和代表“私利”的私营企业，在监督乏力的情况下，难免会出现双重角色的冲突所导致的失衡，即从“公”偏向“私”，甚至假公济私。“老板书记”是目前我国农村社会转型时期的一种特殊现象，是一把“双刃剑”，如何发挥“老板书记”在新农村建设中积极作用，防止其潜在“危险”的出现，是一个亟须探索的问题。
2. 强村民委员会会议 ，弱村民会议和村民代表会议
苏南农村近几年经过并村后，村的规模一般都较大，人口多的达7000 余人，少的也有3000 人左右。加上有的村民长年外出打工经商办企业以及缺少大型会议场所等原因，使得作为村民直接行使自治权的村民会议难以组织召开。各村重大事项的决策、管理权一般由村民代表会议行使。有些村的村民代表会议也不能正常召开。在村民自治的实际运作中，村委会居于实际上的主导地位，有些本应由村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，实际上由村委会讨论决定。这种制度运行的偏差造成村民的“弱势”和村委会的“强势”，影响了村民民主权利的行使和参与新农村建设的主动性和积极性，同时给村委会和村干部的自利行为留下了空间。
3. 村民委员会职能错位
村民委员会是农村基层群众性自治组织，其基本职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。但是在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能过多地让位于行政职能和经济职能。不少村委会把完成镇政府的行政任务当成自己的主要工作，而没有精力去履行自己的自治职能。除完成行政任务之外，一些村委会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动。毋庸讳言，发展本村的经济、管理村集体的资产是村委会的职责，也是村委会自治职能的一部分，大力发展村级集体经济也是保障村级组织功能发挥的有效举措，但是村委会直接参与、从事经济活动，实际上是重现了农村经济体制改革前“政社不分”的弊端。村民委员会不是政府，也不是一个经济组织，其主要职能应是自治职能而非行政职能和经济职能。
4. 四项民主制度发展不平衡
村民自治制度包括民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度。只有这四个制度落实到位，整体推进，村民自治权利才能得以真正实现。但从实际情况看，制度安排与实际运行之间存在偏差，以上四个制度并未整体推进和协调发展，而是存在一种不均衡状态。民主选举相对搞得较好，而真正涉及村民根本利益的民主决策和民主管理往往流于形式，民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷，更是难以发挥应有的监督制约作用。
5. 村干部岗位职责考核机制不科学
村委会不是镇政府的下属机构，而是基层群众性自治组织。村干部岗位职责履行的好坏主要应由村民或村民代表来考核，担当指导角色的政府部门主要是提建议和意见。但目前实际的情况是村干部的考核基本上都由乡镇各党政部门进行，极大地影响了考核的民主性和科学性。
6. 村干部后继乏人
在城市化快速推进和高等教育大发展的背景下，农村人才大量流向城市，出现了村庄“空心化”和优秀村干部后继乏人的现象。留在农村的有才能的年轻人也乐于自己经商办企业，不是很想当村干部。目前农村党员队伍老化，年轻人申请入党的很少。许多村甚至连续多年没有发展一个党员。村民自治的封闭性又带来了村干部选拔的封闭性，使许多想到农村创业的大中专毕业生和其他外来人才难以进入村干部队伍。
三、加强和改进农村基层组织建设的若干对策
1. 积极探索村党组织建设的新思路
第一，创新党组织的设置形式。为适应新农村建设的需要，城市化程度相对较低的地区，在坚持按建制村为主设置党组织的基础上，可以尝试实行“强弱村联建”、“村企联建”、“城乡一体村居联建”等党组织设置方式。对城郊结合部的一些村，则以村居合一形式，在组建社区居委会的同时，建立村级社区党组织。
第二，抓好创建“示范村”的同时加大力度整顿“后进村”党支部。苏南农村党组织建设的重点在于通过整顿促进少数“后进村”的转化和发展。第三，选好配强党组织领导班子，特别是选好党支部书记。要解决村党组织领导班子成员“能上不能下”的问题。
第四，加强和改进党员管理。必须采取有效措施贯彻落实多年来党员管理中创设的“设岗定责”、“结对帮扶”、“分类管理”、“党员责任区”、“党员示范户”、“党员承诺制”等有效措施，并进一步探索新形势下农村党员的有效管理方式。
第五，做好农村发展党员工作。要积极探索在青年农民、进城务工人员、专业协会负责人、致富能手中培养入党积极分子的有效方式，缓解农村党员队伍年龄老化的现象。
2. 以推进农村基层民主政治建设为主要内容，加强村民委员会建设
第一，加强村委会的自治性和民主性。社会主义新农村建设目标的提出使农村经济社会环境发生了重大变化。中共中央、国务院出台了一系列工业“反哺”农业、统筹城乡发展的意见和措施。这种变化有利于减少地方政府，特别是农村基层政府的行政压力，从而也减少了村民自治的行政事务压力。随着农村经济社会的发展，广大农民参与村民自治的意识和积极性也越来越强。在这种形势下，村委会应还原其作为群众自治组织的本来面目，增强村委会的自治性和民主性，协调推进“四个民主”--民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第二，转变村委会的职能。社会主义新农村建设要求实现农村经济和社会的协调发展。应该说，改革开放以来苏南农民的物质生活普遍有了大幅度提高，但村民的实际生活质量呈现下降的趋势，处于“相对贫困”的状态。房租经济带来的乱搭建、大量外来人口涌入带来的治安和卫生问题、经济发展带来的环境污染问题等等，是导致村民实际生活质量下降的主要原因。面对新农村建设的新挑战和新要求，村委会必须及时转变职能，从发展经济职能为主转向发展经济和其他社会职能并重，协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态环境建设。在目前的苏南新农村建设过程中，农村基层政府和村委会亟需做好违章拆迁、治安维护、环境整治、村务公开、外来人口管理、文明教育等工作。
第三，正确处理好村委会和村集体经济组织的关系。苏南农村近年来出现了各种形式的集体经济组织，一般来说，村委会同时又是村集体经济组织的直接管理者。村委会长期直接管理经济，势必陷入大量的日常经济事务之中，从而影响其他功能的发挥，也不利于充分实现农民集体和个人的经营自主权。因此，从发展目标看，村委会主要是为发展经济创造有利环境，而不宜直接管理经济，要避免回到人民公社时期政社合一的情况。
第四，调整、健全村委会组织机构。根据社会主义新农村建设任务的需要和苏南农村的实际情况，应该将现有的文教卫生工作委员会分设为公共卫生工作委员会和精神文明建设工作委员会，分别负责村容整洁和乡风文明建设工作。另增设外来人口管理工作委员会。长期来，外来人口的管理游离于村级组织之外，村干部的权威性、村民自治规则的合法性很难得到外来人口的认同。外来人口的利益和意见表达也缺乏制度化的渠道，在利益受到损害时也得不到村级组织的保护。增设外来人口管理工作委员会有利于加强对外来人口的管理、教育和引导。
3. 加强共青团、妇代会、民兵等群团组织建设，培育农村新型社会化服务组织
社会主义新农村建设是一项艰巨、复杂的系统工程，需要形成整体合力。因此必须加强共青团、妇代会、民兵等群团组织建设，充分发挥它们在社会主义新农村建设中的作用。
第一，要把共青团建设放在重要位置。以党建促团建，分期分批整顿建设好目前松散瘫痪的农村基层团组织，特别是加强团组织书记的选拔培养工作。
第二，高度重视农村妇女组织的建设工作。完善妇代会制度；建立健全妇女教育活动阵地，如“妇女之家”、“妇女园地”。
第三，适应农村发展社会主义市场经济的要求，鼓励、引导和支持发展各种社会化服务组织。培养农产品行业协会，发挥其在行业自律、信息服务和成员权益维护方面的作用。鼓励发展农村法律、财务等中介组织。
4. 进一步抓好村级组织活动场所建设
村级组织活动场所是村级组织开展工作和活动、服务农民群众的重要阵地。近年来，苏南一些经济发达的村由于集体经济强大，财力充裕，建造了功能完善、设施齐全的村级组织活动场所，除了建有现代化的办公大楼外，还建有了设备齐全的老年活动室、图书阅览室、农民公园和健身娱乐中心等。但也有一些村办公条件较差，缺乏配套活动场所。地方党委和政府应设法利用公共财政，帮助经济薄弱的“落后村”改善村级组织的活动场所。
5. 加强农村基层干部队伍建设
第一，村干部选拔应从封闭走向开放。2006 年7 月19 日，苏州市委组织部、市人事局联合发出的《关于选聘高校毕业生到基层工作的实施办法（试行）》，跨出了村干部选拔从封闭走向开放的制度化的第一步。但该办法有其局限性，它对选聘岗位和服务时间作了限制。选聘岗位限于村党组织干事或村民委员会主任助理，以及社区党组织干事或社区主任助理。被选聘的高校毕业生连续任职时间不超过五年。这不利于农村留住人才，会使大学生出现“过客”心态和“过渡”心态，影响其实际作用的发挥。地方政府应加大农村人事制度创新力度，取消种种封闭式的限制，以后村干部的选拔还可逐渐向村庄以外拥有中等专业技术职称以上的人员开放。
第二，创建学习型村干部队伍。必须进一步加强对农村基层干部的培训，切实提高培训的针对性、有效性和实用性。
第三，改革村干部岗位职责考核机制。村干部年度岗位责任制考核应在完善考核内容的基础上引入村民民意调查实绩分析，年终组织开展民意调查，组织村民参与实绩分析。镇党政部门考核意见与村民民意调查实绩分析结果按一定比例进行加权，使村干部的考核更加民主化、科学化。
第四，加强对村干部的管理和监督。一要加强对“老板书记”的引导、管理和监督。二要加强对农新型合作经济组织管理者的管理和监督。近年来苏州农村建立了土地股份合作社、社区股份合作社等农村合作社，这便于对土地等经济资源统一经营管理，增加农民收入和壮大集体经济。然而如果管理上缺乏民主和监督，集体经营和管理的土地资源也容易被村干部成为谋取私利的资源。为此，首先必须加强镇党委和政府的监督功能，镇党委和政府应该将村级组织的物资采购、财务管理、土地入股与分红、干部回避、经济审计等管理事项作详细的规定。其次要充分发挥村民会议和村民代表会议民主决策、民主管理、民主监督的功能，切实运作村民主理财小组和民主监督小组。
6. 大力推进村务公开和民主管理
村务公开和民主管理制度在苏南农村已普遍推开，并取得了实效。但部分村在村务公开的内容和时效性方向，村民参与民主管理的经常性和规范性方面还存在不少问题。政府机关要督促村委会进一步健全和完善村务公开和民主管理的各项具体规章制度，并加强对村委会贯彻落实中央文件的检查。
7. 健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制
第一，适当控制村的规模。村的规模过大不利于村民自治。要改变“强村民委员会会议，弱村民会议和村民代表会议”模式，一个重要的方面是控制村的规模。
第二，完善村民代表会议制度。包括完善村民代表会议代表的产生方式、村民代表会议的提案方式、工作程序、议事规则，特别是村民代表联系村民的制度等等。
第三，协调乡镇管理和村民自治的关系，实现两者的有机衔接。“根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限，是促使乡镇管理和村民自治有机衔接的重要环节。”［1］198 其次，要改进乡镇政府的工作方式，乡镇管理除采取必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
第四，协调村党组织和村民自治组织的关系。首先要在制度上规范村“两委”的具体职责和工作程序。“在现阶段，无论从制度层面，还是从现实层面，村民自治都必须在党组织的引导下运作。”［2］209其次要改进党组织的领导方式和工作方式。再次要将党组织和村民自治组织的活动纳入法制化轨道。
8. 扩大村民自治组织经费来源的渠道
第一，加大县乡两级政府对村民自治工作的财政投入。地方党委和政府要将村民自治工作纳入目标管理责任制，加大村民自治在政府工作中的考核比重，采取实际有效的措施，确保资金与领导、措施同时到位。
第二，按照中央“多予少取放活”的方针，对村集体经济合作组织给予税收优惠政策。
第三，借鉴国外经验，逐步推行让村民自治组织分享地方税的做法。
村民自治组织为本村范围内的各行各业提供公共产品和公共服务。理应分享公共税收资源。否则会陷入公共产品和公共服务提供得越到位，农村经济和社会发展越快，对公共产品和公共服务的要求越高，对村级组织的经济压力越大的怪圈。因此可以借鉴国外经验，让村民自治组织分享地方税。美国农村最小的地方自治团体“村”可以从州政府获得一份宪章，由宪章授予各种权力并承担义务。一般来说，村具有征收赋税权。［2］425-426 日本基层自治组织“市町村”更是具有明确的财政来源。日本把税收分为国税、都道府县税和市町村税三大类。农村基层自治组织町村的收入主要包括地方税（向居民和企业征收的税）、地方交付税、地方让与税（国家对地方税收入不足以实际标准行政必要经费的町村的补助费）、国库支出金、都道府县开支金。另外还可经都道府县知事许可发行地方债、分担金及负担金等。［2］434 在目前我国的税收体制下，可以试行地税部门将村管辖范围内居民和企业上交的地方税收按一定比例返回给村委会。这样既可以从制度化的途径解决村民自治组织的经费问题，又可以进一步调动村民自治组织为本村更好地提供公共服务的积极性，使农村基层组织在建设社会主义新农村过程中的基础和关键作用得到真正有效发挥。
参考文献：
［1］徐勇. 中国农村村民自治［M］. 武汉：华中师范大学出版社，1997.
［2］梁开金，贺雪峰. 村级组织制度安排与创新［M］. 北京：红旗出版社，1999.
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