一、中国集体林权的现状及其改革

长期以来，在我国农村土地制度的实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为农业用地，也就是田地或者耕地，而忽视了其中还包含着林业用地。实际上，根据有关部门的权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上，其中经济林和竹林分别占全国的90％以上，在中国林业资源中占有重要地位。如何盘活利用这笔巨额集体资产，不仅对于促进农村社会经济的可持续发展以及建设社会主义新农村有重大意义，而且是适应科学发展观以及实现人与自然和谐发展的客观要求。

上个世纪80年代前后，当我国开始在农村实施家庭联产承包责任制改革时，原本一直被重视的林地却仍然维持原有的制度，并没有随之进行彻底变革。林业土地制度普遍存在着产权不清、经营主体缺位等体制性障碍，不利于生产要素向林业聚集，制约了林业地区的农村经济社会进一步发展。为了彻底改变这一现状，2003年全国林业工作会议后，国家以福建、江西为试点省份，开始深化实施集体林权制度改革。改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。这与农村土地联产承包制相类似，具体做法是将集体林地均分到户（联户），以法律形式颁发林权证，将集体林变成真正意义上的私有林；建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现；通过配套改革，建立林业要素市场和服务平台，规范林权的依法规范流转，促进人才、资本、科技等各种生产要素向林业聚集，盘活森林资源，缩短林业经营周期，促进林业发展和林农增收。以福建为例，经过两年时间，该已完成集体林权制度改革任务的90%，明晰产权的村有10534个，占“改制村”总数的89.1%；完成明晰产权面积7509.7万亩，占应改革面积的93.1%；集体商品林林权已登记面积6706.1万亩，已发(换)林权证面积2902.6万亩，分别占林权应登记发(换)证面积的82.5%和35.7%。

总的来说，新一轮的农村集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后的又一项重大突破，是整个林业改革的核心。由于这次农村集体林权改革触及到林地制度的深层体制问题，因而对于中国广大农民来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的“第二次革命”。

二、目前林权改革存在的问题

在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时，也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题。这些问题如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。这些问题可以概括为如下几个方面。

1．林权流转中出现的山林倒卖、炒卖问题

林权改革的一个基本设计要求是把本村的集体林权在本村之内公开进行拍卖，让所有的村民都有机会参与招投标。但是在具体实施过程中，很多来自非村农身份的投机者，包括不少政府和林业部门的工作人员却以自己的方式“购买”了大片林权。事实上，即使有的村按照规定举行公开的招投标，但是由于普通农民严重缺乏资金，他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标，而后者很容易通过提高价码获得林权，然后再转手高价卖出，从中攫取高额利润。由于很多农民对于林地的潜在经济价值缺乏足够的认识，即使他们中有的人能够竞标到少部分林权，但往往又以相对低得多的价格出让。

林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及到山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好，也将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。目前有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，以促进林权流转之名行林地兼并之实，风险不容低估。在一些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人（包括政府工作人员）以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。据媒体的正式报道，永安市目前已组建各类股份合作林场、家庭林场63个，其中经营面积3000亩以上就有24个。在南平建瓯市小桥镇有一个造林大户，当初分到他名下的山林只有1亩多，如今却拥有林地1000多亩，虽然这户业主是以林权抵押贷款，从别人手上流转来的。某县的一位政府官员，以极低的价格获得了数百亩的山林，而今这片山林的价值已经“飚升”到上百万。这不能不使我们对目前集体林权的状况感到忧虑。这种倒卖、炒卖行为不仅破坏了林权合理有序的流转，扰乱了正常的林地流转秩序，而且加大了林业投资的风险。

2、山林权属的争议

山林权属争议较多。目前在全国各省均存在山林权属争议案件，以广东省为例，山林权属争议案件15717宗，涉及林地面积达421万亩。这些山林权属争议多是历史遗留的“老、大、难”问题，要彻底解决难度大，已严重制约和影响发放林权证的进度。朱东亮博士曾在1998－2000年在福建西北部的A乡调查一起“林权转债权”事件。据当地村干部讲述，事情的起因是在上个世纪80年代至90年代初，县里贷款造林，由于未能及时偿还贷款，便将山林作为抵押以偿还债务。结果在A乡11个行政村，除了一个村没有被抵押之外，其它10个村都有抵押。根据双方签订的协议，这些林地的使用权限，只有到这些山上的林木被砍伐完以后，再转交给各个村。虽然所抵押的只是山林使用权，但是由于林地使用的特殊性，这种林权在林木被砍伐之前的相当长的一段时期内实际上就是林地的所有权。

在A乡“林权转债权”的过程中，由于各村都将最好的山场被迫抵押了，问题是谁是真正的债务承担者？是村民自身，还是村委会或者林业合作社？在林木砍伐完以后，重新造林的责任在哪一方？这是否意味着到时候每个村又得重新贷款造林？而下次林业贷款是不是还得以林权作抵押？显然这些问题涉及到整个林地制度，值得人们深思。

3、关于林权证抵押贷款的问题

林权贷款主要有三种主要模式：一是构建信用平台。以国有资产公司作为借款人，统一向金融机构借款，国有资产公司再向林农和林业企业推行林权抵押贷款。企业或林农提出贷款申请后，由林业信用协会负责项目申报和推荐，国有资产公司受理后，委托森林资源资产评估中心评估，对评估结果审查合格后，委托金融机构签订贷款合同，向林农和企业发放贷款。二是成立民间担保公司。吸纳林业生产经营大户或其他投资者入股，成立民间担保公司，按金融机构发放贷款额的一定比例收取担保费，林农和林业企业完成担保程序后向金融机构贷款，金融机构发放贷款后担保公司履行担保责任。三是林权证直接抵押贷款。林权所有者持林权证直接向金融机构申请贷款，凭森林资源资产评估机构出具的评估书和与金融机构签订贷款合同，并把有关资料送林权登记管理中心，经审核无误后核发林木他项权证，金融机构收到他项权证等有关资料后，依照合同发放贷款。

目前有些省市的林权贷款发展速度惊人，以福建的永安市为例，2004年年初，该市在银行的支持下，首次试点发放林权证贷款100万元，首开林权抵押贷款的先河。接着，国家开发银行与福建省林业厅签订了开发性金融合作协议，当年10月，国家开发银行福建省分行与永安市政府签订了1.9亿元的开发性金融合作协议，委托信用合作联社开办林权证贷款业务。在此之后，福建其他地区也相继开展了林权抵押贷款业务。到2005年9月，福建涉及森林资源担保的贷款金额已达22.53亿元，其中以林权证抵押贷款4.5亿元。林权抵押贷款和其他短期贷款不同，由于林木本身的生长周期长，这就决定了其中存在许多不可预测的风险因素。如果对此缺乏充分的认识，必然会增加制度变迁的风险。如前述的A乡就表明，这种贷款存在一定风险。如果在林权改革的市场化操作中存在问题的话，那么政府放开林权抵押信贷业务，则可能为某些人筹措资金大开方便之门，助长林地进一步向某些“林主”集中，使林地“兼并”的步伐进一步加速，广大的农民则可能完全失去原本属于集体所有的林权。

4、林业税费存在的问题

林业税费负担一直是林业生产经营者关注的热点和热点问题。近年来，国家陆续取消了森林资源补偿费、林业建设保护费，2005年又取消了除烟叶外的所有农业特产税，林业税费负担有所减轻，这标志着我国林业税费改革迈出了新的步伐。但仍然存在不少问题，主要表现在:首先，林农的税费负担仍然较重。目前，林业税费已经大大减少了，但目前仍占26%，减少林业税费仍有较大的空间，林业部门还需要做进一步的工作。其次，政府财政投入不足，林业经费使用不规范。林业具有生态、社会、经济三大效益，本应得到国家和全社会的资助和扶持。但长期以来，林业系统得不到财政足额拨款，经费不足，只好挤占、挪用育林款，严重违背了设立征收育林费的初衷。尽管近年来随着“工业反哺林业”政策的实施，从中央到地方都出台了一系列政策减免林业税费，但过去国家对税收减免常常是非营林因素考虑较多、任意性较大、政策稳定性、连续性不够。目前，林业界基本达成了共识，即我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题。随着社会主义市场经济的发展，以公共财政支出的框架来维持正常的营林费用支出，显得尤为必要。

5、其它方面：森林资源质量下降 烧材供需矛盾凸现

林改后个体经营者急于收回投资，想方设法采伐林木，又违反自然规律造林，森林资源质量严重下降，另一方面，林改后，农村群众生产生活烧材失去基本来源，盗伐生态公益林已成为农村薪材的主要来源。从经济发展看，在大多数林由少数人经营的地方，群众烧材供需矛盾开始凸现，在一些地方，原本一些具有社会公益林性质的薪材林也加入林改行列。

三、中国集体林权改革的对策思考

林地及林权长期以来一直被人们所遗忘了。但是林权改革之后，原本潜在的巨大林业经济价值迅速变为实际的经济利益，如果分配不公，给某些人的违规操作提供了可乘之机，就极易引发村农群体性的事件：如群体性的盗砍盗伐，甚至纵火烧山等破坏性手段来表达自己的不满。有的地方已经露出端倪。需要指出的是，中国集体林权改革举世瞩目，改革的成败关键在于如何积极稳妥地推进此项改革，避免操之过急。在总结集体林权改革经验和现实调查研究的基础上，我们尝试着提出以下解决思路：

1、加大林权改革宣传力度、培训林改人员

在此次林权改革的村级实践中，不少村庄的居民对此一无所知，他们不太清楚林权改革的做法。因此，政府应当利用宣传媒体，动用宣传车深人到各自然村广泛宣传林改的有关政策，并通过驻村工作队员人户走访或召开座谈会，使林改政策让干部、群众有充分的知情权，以彰显公正。对参加林改的人员要进行林改作步骤、操作规程和注意事项等业务培训。各调查人员必须深人山头地块，根据权属小班、承包合同、造林者等不同情况进行认真细致的调查、记载，并对错误的山场界线予以纠正。

2、保持国有经营区稳定  维护村集体和承包者利益

在《农村土地承包法》施行之前抢种山林的，应按“谁造谁有”的原则处理，将承包合同进一步完善，或与造林者协商，将林地折价收归村集体后，再由村集体按03年林改方案发包；在<农村土地承包法》施行之后抢种的，应按照《农村土地承包法》进行处理，以维护村集体和承包者利益。依照国家政策和法律签订的林木林地转让合同受法律保护。在合同未到期之前，须经承包者同意，否则不应擅自调整或收回承包的林地。

3、制定补救措施

多渠道，公平合理地维护群众的正当权益。鉴于不少地方林改的不公平已既成事实，今后只能尽量采取补救措施，将集体林及今后的采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让。对于森林转让中明显违反政策法规的，林业部门和乡镇、村有责任帮助、引导群众走司法途径解决。乡镇村在换发林权证之前，应制定比较完善的林改办法或补充办法向群众公布，让群众满意。

4、改革林业税制

要使林业税费和国家提出的“工业反哺林业”政策相适应，首先要简化征税环节，取消与林业经济发展不相适应的税费，合并重复设置的税种。在林业内部生产，制定木材加工、森林采运和营林三阶段税率逐次降低的政策。其次林业税目和税率要体现国家产业政策的合理要求，如鼓励发展人工林、退耕还林、荒山造林和以节约资源消耗为主要目的的木材综合利用等；限制天然林的开发利用、林地逆转和与环境污染等项目；再次要改革林业经费征管制度，大幅度降低林业经费征收标准甚至取消林业经费，减轻林农负担。改革林业经费管理办法，保障征收资金专款专用，取之于林，用之于林。

5、引导创建新型的林业合作经济组织

林改后，集体山林分到了千家万户，“单家独户”经营为主的格局由于产权清晰、利益直接，短期内必然会促进林业生产力的发展，但这种格局如果长期延续下去，势必不利于林业经营水平的提高和生产力发展。林业的特点和国内外的经验告诉我们，林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路。因此，在明晰林权、林农自愿和明确利益分配的基础上，必须科学引导林农以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式，实现适度规模经营，积极培育和发展一批新型的林业合作经济组织。同时，在自愿、依法、有偿、规范的原则下，促进并带动一方经济发展和林农致富。