1 引言

被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革( 以下简称林改) , 2003 年在福建等4 个省份试点的基础上, “十一五”期间将在全国全面推进。它在范畴上是农村改革的重要组成部分, 具有高度的整体性;在本质上是农村改革的延伸, 具有很强的同质性; 在进程上是农村改革的又一次重大突破, 其方向和目的具有高度的一致性。作为一项重要农村政策, 它是国家意志在乡村社会的直接贯彻, 它体现着国家推进农村现代化的战略意图从而将深深地影响到整个农村社会的发展景观。面对如此重要的变革, 研究者显然没有熟视无睹。然而, 已有的一些相关成果大都是一些具有官方背景, 或者林改的实施者所从事的一些社会政策性研究, 其所关注的主要议题包括林改的背景、林改的成效、林改过程中存在的主要问题以及进一步完善林改的对策建议。由于他们的身份限制, 这些研究者所获取的官方性资料基本大同小异, 有真正农村实地调查论据支持的研究较少, 其研究广度和深度都明显不足。( 吕月良等, 2005; 雷加富, 2006; 贺东航等, 2006; 贾治邦等, 2006) 实际上, 正如经济人类学实体论派代表人物K·波拉尼(K.Polanyi) 所指出的,“经济”其实是“嵌入”(embed)在社会结构中的, 因此有必要从地方性文化—制度来解释经济行为。(Plattner,1989) 而已有关于林改的研究大多是从宏观层面, 突出对林改所取得的经济成效的分析, 却很少有人注意到农村地方性文化—制度对林改政策实施的影响, 自然也容易忽视林改引发的社会效用不足问题, 特别是林权的主人———广大农民在林改中的利益诉求没有得到应有的重视和尊重。本文以笔者在闽中溪乡的实地调查为基础, 运用社会排斥理论对集体林权集中现象进行初步探讨。

2 渐行渐远的“耕者有其山”: 集体林权集中现象

作为国家确定的林改试点省份之一和国家确定的惟一一个“国家林业改革与发展综合试验区”, 福建从2003 年开始推行最新一轮林改工作。与20 世纪80 年代初期实施的耕地承包制相类似, 林改的重点也是从明晰产权入手, 以重塑林业微观经营主体,实现“耕者有其山”为目标。它强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进, 试图建立以林农为主体的微观市场经营主体, 放活山林经营主体, 落实林业经营者对林木的处置权, 确保林地经营者的收益权。

2006 年前后, 福建林改的主体阶段工作基本完成。它在提升林业经营绩效, 提高林业规模化经营水平以及促进村财增收方面取得了明显成效, 也因此被认为是林改的“典范”, “为各地林权制度改革创造了模式和经验”( 吕月良等, 2005) 。但是只从全省宏观角度笼统地谈论林改的经济绩效, 很容易掩盖许多不容忽视的事实。对这场意义深远的改革, 人们很自然会提出一个问题: “耕者有其山”是林改奉行的最重要宗旨, 农民群众从中获益多少? 这个问题是任何制度创新都不能忽视的效率与公平是否兼顾的问题, 也是林改必须重视和直面的问题。

已有研究表明, 林改之后, 家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制经营等已经成为林业经营的新型经营实体, 广大林农获得了实实在在利益。笔者对溪乡的林改实践调查却发现, 实情并非完全如此。

在溪乡林改中, 除了不列入此次改革范畴的部分山场外, 溪乡共落实自留山经营2181.4hm2、家庭承包经营7265.2hm2, 落实其他方式经营8638.3hm2。其中承包家庭经营的山场大部份属于原本就已经分到各个农户的竹山和果林, 共约4000hm2, 属于普通商品林的只有约3333.3hm2。即使是家庭承包经营的3333.3hm2, 其中还有2333.3hm2 是属于林改之前“非规范”转让的。如果扣除这部分, 真正分到普通农户的只有约1000hm2。而溪乡2005 年底共有34697人, 8167 户, 绝大部分是农业人口, 平均每户分不到0.13hm2 林地。与此相伴随的是溪乡林权集中程度很明显, 仅该乡的某私营公司, 在20 世纪90 年代后期以每1/15hm2 均价195 元价格从村集体手中“抵押收购”2000hm2。此外, 溪乡至少还有3 位林权经营者通过各种方式各购买333.3hm2 以上的林场。由此导致的是, 如果扣除20 世纪已经承包经营到户的竹山和果林, 75%以上的农户在这次林改中没有分到多少林地, 其他分成收益也非常少。例如下川村拥有商品林面积1358.5hm2, 林改刚结束时, 该村共796 户,拥有林地的只有192 户, 其中61 户占有约70%的林地面积。这种改革结果何谓“耕者有其山”!

由此可见, 虽然林改才完成不久, 而且促进林业的规模化经营本身是林改的主要目标之一, 但是我们看到, 在溪乡等农村社区, 林改在提升林业规模化经营水平的同时也导致林权过度集中。它不是通过正常、合理的林权流转所产生的, 可以将其称为“非正常林权集中现象”, 其结果是少数人因之迅速发家致富, 绝大多数农民却无法共享此次改革成果。林改造就了少数借林改之机“快速致富”的新“林场主”阶层, 大部分农民因社会排斥而失去原本属于“大家集体所有”的山场。

3 社会排斥视角下的非正常林权集中现象

社会排斥理论是20 世纪70 年代出现的被广泛应用于研究社会贫困问题的一个重要理论。“社会排斥”概念最早由法国学者勒内·勒努瓦(Rene Lenoir)于1974 年首次提出, 社会排斥最初的含义是指经济领域中的互相排斥现象, 发展到后来, “社会排斥”已经大大超出了经济领域, 指称社会生活各个方面的排斥包括诸如就业劳动力市场、教育制度、公共物品的供给、对政治过程的参与、性别排斥等领域。( Sena,2000) 社会排斥是个人生活居住在一个社会中, 没有以这个社会公民身份参与正常活动的状态;社会成员在消费、生产、政治、社会互动的参与不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在。阿马蒂亚·森认为, 社会排斥可以分为建构性排斥和工具性排斥( 阿尔蒂亚森, 2005) 。所谓“建构性排斥”主要是指制度设计本身存在排斥性机制, 而“工具性排斥”则可以理解为是与制度实施过程中出现的执行偏离有关。事实上, 导致林改中林权集中的社会排斥因素也大体可以分为这两类。这些社会排斥因素既与林改制度设计中存在的缺漏有关, 也与林改政策在村级实施过程中出现的违规操作有关。需要指出的是, 社会排斥具有相对性, “如果一个人是被社会排斥的,他必须在地域上居住在那个排斥他的社会里。”( 彭华民, 2005) 本文所探讨的林改中存在的社会排斥,是把遭受社会排斥的农民群体与他们周围的其他群体进行比较这个意义上展开的。

3.1 政策排斥: 林权集中现象产生的根源

首先, 林权集中现象产生与林改政策的“建构性排斥”主导精神有关。整个林改政策实施, 主要目的是注重发挥其经济绩效, 却相对忽视社会公平效益。林改制度设计者认为, 林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路, 要以委托经营、家庭联合经营、合作林场、股份制林场等形式, 创建一批新的林业经营实体, 充分发挥市场对林业资源配置的基础作用, 促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力经营的“大户”合理流动, 不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。( 雷加富, 2006) 福建省林业厅曾在林改之前出台《关于鼓励企业办工业原料基地的若干意见》, 积极鼓励林权向经营实体集中。( 徐济德等, 2005) 既然上面出台这种政策, 有的县级政府甚至直接采用行政手段“强制性”地把林权向一些经营实体集中, 由此出现了一些占有几万亩甚至数十万亩的“原料林基地”的企业。溪乡所在的县就有这样的企业。

其次, 林改中把部分山场直接排斥在改革之外。福建省规定, 此次列入改革范围的主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地, 而本次林改之前已经归国有林场、采育场等企事业单位经营管理的林木林地, 暂不列入此次改革的范围。而这些林地所有权原本也是属于农村集体所有的。

再次, “三维护”政策把林改之前已经转让的山场排斥在林改之外。出于降低改革的经济和社会成本的考虑, 依照福建省《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定, 此次林改要“坚持分类指导, 尊重历史”的原则, 实行“一村一策”, 由村民自己民主决定改革模式。既然政策规定村集体组织在林改中享有自主决定权, 也就为林改中可能出现的“违规”操作提供了制度性前提, 特别是农村存在的各种非正式制度缺漏更容易使改革目标发生偏离, 而这点又多半与村级权力的不规范运作和寻租行为密切相关。“三维护”政策的实施尽管最大限度地保持了政策的稳定性和连续性, 但是它实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改之外。

在林改之前, 溪乡集体林中属于“干部林”和“大户林”的分别约为10%和30%, 这些林权有相当一部分在林改之前就已经以各种“非规范”转让, 变成私人所有。按照林改政策规定, 所谓的“非规范”转让山场是指那些未经村民代表大会通过, 也没有进行价值评估和公开招投标的山场。Y 县认定溪乡2333.3hm2 属于“非规范”转让, 而这些山场的林权主体在此次林改中基本不变更。他们只要在砍伐树木时, 按照每40 元/m3 的标准, 补缴一笔补偿金即可。实际上, 林改之前“非规范”转让的山场, 很多与村干部的寻租甚至腐败行为有关, 此次林改中却没有纠正原有的林权属性关系。况且, 当初通过“非规范”方式获取的山林价格都非常低, 如今他们只要交纳占山林升值幅度的很小比例的补偿金, 就可以把当初“非法”获取的林权变为合法拥有。这点不能不说是林改制度设计的一大缺陷, 也是导致林权集中的制度成因。

3.2 资本排斥: 林权集中现象出现的关键因素

阿马蒂亚·森认为, “社会排斥思想的真正意义在于强调了其关系特征所引起的能力剥夺以及贫困”。溪乡林改过程中, 林权集中与广大农民的林权竞争能力被剥夺有很大关系, 这点又与林权竞争中的资本排斥有关。林改政策规定, 山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标方式进行。在这个过程中, 并没有对参与招投标的资本属性进行界定。这样一来,外来的各种非农业、非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。在林改之前, 省林业厅的相关政策就是鼓励个人( 含机关干部) 、法人( 含机关事业单位) 或其他经济组织, 跨行政区域、跨所有制、跨行业通过各种形式投资造林和从事经营管理( 吕月良,2005) 。外来强势非农业资本的介入, 很容易把农村资本排斥在外。

首先, 资本的排斥首先体现在山场的招投标过程中。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本是非常有限的, 和外来的非农村商业资本相比, 他们的资本不仅量小, 而且非常分散。这就导致农民在山场的招投标竞争中根本难以在同一平台上和外来资本进行竞争。虽然林权政策规定不得人为提高山场的招投标竞争门槛, 但是各乡( 镇) 、村处于降低招投标成本甚至为一己私利的考虑, 大都采取捆绑集中的方式, 把本村拟定招投标的山场统一“公开”招投标, 面对动辄数十万的投标抵押金或者定金, 普通个体村民甚至连参加竞标的资格都不易获得, 更不要谈参与正式的山场竞标了。即使农民通过集体联营的方式参与竞标,也难以和外来巨额的商业资本相竞争。

其次, 资本的排斥也与林权抵押所出现的资本性排斥有关系。林改的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可以依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”(蔡小伟, 2006)林改政策规定农民可以以手中的林权证为抵押, 向金融机构申请贷款。然而, 普通农民连基本的林权都拿不到, 政府后续的贷款承诺已经变得毫无意义。对那些林业经营实体而言, 却可以利用手中的林权证作为抵押, 获取更多的信贷资金支持, 进一步增加对林权的投入。信贷的排斥, 使农民的处境变得雪上加霜。

这就不难理解, 普通个体农民经过资本市场的双重排斥之后, 基本上难以获得山场, 而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。实际上, 后者在招投标中提出的标价, 只要稍微高于农民的标价, 就能够轻易在林权竞争中胜出。

3.3 信息排斥: 林权集中现象发生的重要条件由于山区普遍比较封闭落后及信息不通畅, 使得农民对林地和林权的价值缺乏足够的认识, 这种信息不对称引发的信息排斥也导致林权集中。在林改之前, 林地和林权都是属于村集体所有, 难以落实到具体个人, 加之林权不能进行市场化流转, 其价值自然就难以体现出来。林改则为林业发展提供了市场化平台, 使得原本难以“明码标价”的山场有了明确的市场交易价格。如果仅仅按照静态的市场价格测算, 从1998 年至2006 年, 福建有的农村好的山场价格差不多上涨了10 倍, 幅度可谓惊人! 特别是在2004~2006 年这两年间, 林产品上涨幅度更高。可惜的是, 绝大部分农民不是商人, 长期的封闭落后使得他们对此类信息根本就不敏感。

由于信息不对称, 即使有少数农民在林改中成功竞标到少量山场, 他们也容易以相对低得多的价格出让。事实上, 林改中获得改革收益的主要“包括从前和现任的村干部、林业技术骨干、林木销售人员等。这些林业精英利用手中可以支配的财富资源、技术和市场、社会关系, 兴办林场