湖北省T 县位于鄂东南边陲,辖12 个乡1 个管委会185 个村1 728 个村民小组,总人口43 万,农业人口34. 21 万,占总人口的80 %,全为林农。全县土地总面积363. 4 万亩,林业用地330. 3 万亩,占县土地总面积的91%,其中集体林地240 万亩,占林地总面积的72. 7%,森林蓄积187. 1 万m3 ,亩平蓄积仅0. 57 m3 ,总立竹量5200 万支,亩平仅130 支,森林覆盖率64. 7 %,既是全省重点林业县,又是一个典型的集体林区县。林业在T县一直具有十分重要的地位。靠山就得吃山,计划经济时期,国家对林区制定了一系列的扶持政策,对林农是粮食补贴和布票补助。随着市场经济的转轨,国家取消了这些对林区和林农的优惠政策,但林业产权制度没有随之转轨,木材价格涨幅不大。国家的惠农政策不惠林。由于林区的田地少,享受国家税费减免的恩惠少,加之粮价上涨而木竹价格一直平稳,加剧了林农的相对贫困程度。九十年代中期以后,全县有60 %左右的林农,背井离乡外出打工谋生,林业生产逐步萎缩,突出表现在新增造林面积逐年减少,森林资源过度消耗,林木质量整体下降,森林火灾频繁发生,火烧迹地面积逐年扩大。林业发展缺乏内部源动力和外部推动力。

T县拥有300 多万亩的林地,由于制度不健全、政策无创新等原因得不到充分利用,如同抱着一个聚宝盆,却拿不到宝贝,白白浪费了。全县30 多万林农的生活长期得不到改善,表露出不满情绪。在这种情况下,T 县政府萌发了改革的意识与思路。2006 年9 月7日至10 日,T 县县长、副县长率政府办、林业局有关人员赴福建考察集体林权制度改革,并对该省邵武市进行了全面细致的调研。同时县委班子成员深入基层了解情况,认为林权改革势在必行,早改早摆脱困境,早改早增强活力。当自下而上的呼声和自上而下的认识不谋而合时,一场轰轰烈烈的林权改革在T 县开始了。

林权改革过程中的县政府、村干部和村民都是理性行动者。

1 　林改过程中县政府的行为选择政府掌控着巨大的政治、经济资源,在改革的过程中扮演着导演的角色,它是改革的动员者、政策的制定者、制度的设计者、措施的推行者、群众的号召者。在改革的酝酿、准备、开展、实行等各个环节中,政府的角色性质都是积极的和主动的,表现出较大的自主性和主动性。

在集体林权改革过程中,T 县政府既要在国家法律法规、政策制度允许的范围内、在上级政府授权的范围内进行行为选择;又要采取适当措施化解来自下层林农的要求和压力。“由于基层政权是在本区域内运作的,因此它受限于本地的自然、历史、地理环境,更需要结合本地文化特征这一因素,需要在一定的地方场景内利用本地的地方性知识来实施中央政府的意志,表达本地的观念,从而在草根社会中寻得长期存在的合法性。”

1. 1 　积极争取当试点,获得上级政府的支持,创造良好的外部环境

2006 年湖北省开始确定全省集体林权制度改革工作试点县。T 县积极争取当改革试点,得到省委的高度重视。2006 年12 月29 日,湖北省在全省集体林权制度改革工作动员会上,将T 县及赤壁、公安、南漳、京山、宜都定为全省集体林权制度改革工作试点县。要求该六个试点县,为全省的集体林权制度改革探索经验,为其他县市改革起示范作用。

1. 2 　宣传教育,制造改革舆论,减少阻力

当上了改革试点后,T 县政府利用宣传工具,制造舆论优势,统一思想,提高认识,坚定改革信心。改革初期,基层干部怕毁了林子、怕惹麻烦、怕断了集体财路;林业职工顾虑“两金”减免后工资没来源、经费没保障;部分林农担心改革会出现“推倒重来”,剥夺他们的现存利益。县政府从以下三个方面来统一大家的思想。一是算经济对比账,让农民认识到山区农民脱贫致富的出路在山、潜力在林,不改革就没有出路。二是找林区贫困根源。通过典型事例,引导大家认识到林区贫困的根本原因是林权制度不能适应现代市场经济发展的要求,生产关系不适应生产力的发展。三是看先行改革地区的成效,用事实说话,让干部群众感受到改革带来的好处,增强改革的信心和决心。

1. 3 　成立林改专门领导机构,坚持“一把手”负责制2007 年元月8 日,T 县委办公室、县政府办公室联合下发文件《关于成立T 县集体林权制度改革工作领导小组的通知》。成立了以县委书记任第一组长,县长任组长,县委副书记、县委常委、副县长任副组长,林业、公安、司法,财政等有关科局长任组员的集体林权制度改革工作领导小组。并设立了T 县林权制度改革办公室,抽调了10 位有工作经验的同志组成了工作专班。各乡镇、村也相应成立了以书记、支书为组长的林改领导小组,形成了“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、相关部门合力抓的工作机制。

1. 4 　制定改革步骤,划分阶段并确定每一阶段的主要内容

县林权改革工作领导小组确定六个工作阶段,分别是成立机构阶段、宣传发动阶段、调查摸底阶段、制定方案阶段、外业勘界勾图阶段和发证阶段。目前第四阶段全县已基本结束。各乡镇基本掌握了山情、林情和民情,大多数村组摸清了农户基本情况、林地权属和林地经营情况,认真填写了调查摸底表。试点乡镇已经结束外业勘界工作,开始进入发证阶段;全县185 个村中有166 个村正在进行勘界勾图工作。

1. 5 　创办林改专门刊物,及时发布改革信息

2007 年2 月14 日,T 县委书记亲自为县集体林权制度改革工作领导小组办公室创刊“T 县林改简讯”题字。林改简讯第一期于当日正式开版印发并实行一星期一汇报的工作制度。

1. 6 　确定县集体林权制度改革先行试点2007 年元月19 日,随着X镇、Y乡集体林权制度改革工作领导小组的成立,T 县委、县政府确定X镇、Y乡为县集体林权制度改革的先行试点。要求两乡镇在集体林权制度改革工作中探索经验,为其他乡镇起示范作用,为全县集体林权制度改革工作的全面启动做准备。

1. 7 　制定林改工作指导思想

(1)“两个防止”:一是防止改革走过场;二是防止乱砍滥伐。(2)“三个原则”:尊重群众意愿;从实际出发,充分尊重历史;“属地管理、分级负责”处理林权纠纷。(3)“四个服从”:工作安排服从程序;方案服从实际;进度服从质量;干部决策服从民意。(4) 建立“五种机制”:奖惩激励机制;责任机制;督办联系机制;创新工作机制;考核机制。(5)坚持“六个注重”:基层工作注重老组林改理事会;把握政策注重人员培训;群众参与注重宣传发动;工作规范注重档案归档;调查摸底和制定方案注重做好公示;外业勘界注重准确。

1. 8 　全面推进,抓好配套改革。

(1)抓好林业经销队伍的改革。改革前,T 县乡镇林业工作站和经销站职工人数多达700 多人。T 县成立了改制领导小组,明确工作目标,计划在2007 年12月底完成改制任务。按2006 年乡镇综合配套改革要求,建立乡镇林业管理站,通过竞岗录用54 人,全部列入财政预算。对余下人员实行一次性按工龄买断,置换身份。同时,全员进入社会养老保险,并妥善解决分流人员及退休人员医疗保险,最后全面清退临时工。

(2)进一步规范林业税费。从2007 年8 月1 日起,T 县全面停止了各项不合理的收费项目,"两金"严格按照10 %的标准征收。县组织了3 个检查组深入各乡镇检查督办。

(3)组建要素市场。T 县组建了林业行政服务中心,设立两个厅、四个窗口“, 两厅”即办证大厅和交易大厅;“四个窗口”即科技服务窗口、森林资产评估窗口、林业信息窗口和林业产业协会窗口,并设立热线电话,搭建评估、投资、融资、科技与信息等服务平台。

1. 9 　县政府争取上级政府的支持

T 县政府积极向上级政府汇报工作,说明困难,希望得到上级政府的支持。如:在确权发证率的问题上,按要求发证率要达到95 %。县政府向上汇报:时间紧,勘界工作量大,要想在规定时间内保质按时完成,难度较大,所以建议降低发证率。

关于林业发展金融支持问题上,县政府请求省金融部门尽快出台林权抵押贷款和森林资源财产保险业务等政策,拓宽林业融资渠道。林改工作经费问题上,县政府汇报上级:林改是件大事、难事,工作涉及面广、难度大、费用高。如果要把林改抓好,必须有充足的资金保障。建议林改经费以及省财政拨给试点县的经费要尽快到位,并给予一定的补贴。

2 　林改过程中下层群众的行为选择

在T 县集体林权改革过程中,下层群众是各项政策的贯彻者,具体工作的执行者,改革结果的直接承受者和见证者。这儿的下层群众主要包括基层村干部、林业职工和林农,其中以林农所占比重最大,因而他们是下层群众的主体。“然而在特定的条件下,农民确也可能出于自利的考虑而超越历史习性的束缚”。在改革的过程中,下层群众默默地承担起改革的风险和成本。相对于政府行为选择表现出较大的自主性而言,下层群众的行为选择在一定程度上容易受到外部环境的影响,但他们仍然是遵循理性选择的法则来决定自己的行为。

2. 1 　积极了解改革方针政策,收集信息

改革初期,林农为了解改革的方针政策,相互之间及时进行信息沟通,并直接到相关的负责人哪儿去了解情况。据一位专门负责接待群众来访的镇政府工作人员介绍,他那时接待群众来访,每天不下于二十次。

2. 2 　最大限度实现自己的利益

林改之前,许多林农嫌植树造林无利可图,纷纷抛荒,外出打工。政府进行林权改革后,宣布取消不合理的税费,又对植树造林给予多方面的扶持和优惠政策,加上近期来,木材价格持续上涨,许多外出务工的林农看到种树有利可图,又都回到家乡重新过起了“靠山吃山”的生活。在“确权到户”的过程中,不少林农在分到本应属于自自己的那部分林地后,还愿意出高价多承包集体林地。试点乡镇X镇的Z村3 组将集体林分给村民之后,还有