引言

被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革（以下简称林改）2003 年在福建等省份试点的基础上，“十一五”期间将在全国全力推进。目前，全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16 个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8 省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5% 。

此次改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。具体做法是将集体林地均分到户（联户），实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”，以法律形式颁发林权证，对于中国广大农民来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义。也正因为如此，新闻界和政策研究部门也充分肯定了林改效果，但是如果只从宏观角度笼统地谈论林改取得的各种绩效，很容易掩盖许多不容忽视的事实。近两年在福建中部地区的溪乡农村调研时发现集体林权制度改革已经对乡村治理产生或明显或隐藏的影响。如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。

渐行渐远的“耕者有其山”

已有研究大都表明，林改之后，家庭联合经营、委托经营、合作经营、股份制经营等已经成为林业经营的新型经营实体，广大林农获得实实在在利益。在对溪乡的林改实践调查却发现，实情并非完全如此。在溪乡林改中，除了不列入此次改革范畴的部分山场外，溪乡共落实自留山经营218 1.4 公顷、家庭经营承包7265.2 公顷，落实其他方式经营8 638 .33公顷。其中家庭承包经营的山场大部分属于原本就已经分到各个农户的竹山和果林，共约4000 公顷，属于普通商品林的只有约3333.33公顷。即使是家庭承包经营的这3333.33公顷，其中还有2333.33 公顷是属于林改之前“非规范”转让的。如果扣除这部分，真正分到普通农户的只有约1000公顷。而溪乡2005年底共有3469 7 人，8 167 户，绝大部分是农业人口，平均每户分不到0.13 公顷林地。与此相伴随的是溪乡林权集中程度很明显，仅该乡的某私营公司，在20世纪9 0 年代后期以每亩均价19 5 元价格从村集体手中“抵押收购”去2000公顷。

此外，溪乡至少还有三位林权经营者通过各种方式各购买333.33公顷以上的林场。由此导致的是，如果扣除20 世纪就已经承包经营到户的竹山和果林，75%以上的农户在这次林改中没有分到多少林地，其他分成收益也非常少。例如下川村拥有商品林面积1358 .53 公顷，林改刚结束时，该村共79 6 户，拥有林地的只有19 2户，其中61 户占有约70% 的林地面积。这种改革成效何谓“耕者有其山”？

不可忽视的负面影响

由于集体林权的明细和出现集中化趋势，山区百姓生活烧材在林改后失去了基本来源，盗伐生态公益林已成为农村薪材的主要来源；大多数林地由少数人经营的地方，百姓烧材的供需矛盾已经出现。林改初期，集体林地拍卖、流转量大，村级财政收入也较大，但作为一级基层组织的村集体实力明显被削弱，导致干部积极性不高、村级公共品提供远远不足；而这反过来又会影响当地农民的生产、生活，特别是无山林的农民。溪乡各村的村财林业收入在改革开始的2003 年最多，达到413.5 万元，2004 年下降到28 8 .54 万元，到了2005年底仅为112.05 万元，2006 年则更少，约为8 0万元。不仅仅是溪乡，甚至整个尤溪县也大致是这个趋势，2003 年到2006 年的村财林业收入分别为：3776.9 万元、7543.1万元、2348 .6万元。由于山区乡村集体组织的主要财政收入是农业税和涉林收入，而此时的溪乡也免除了农业税，但是林权改革所带来的收入锐减，并没有获得财政专项转移支付，国家农村政策也缺乏这方面的设计，乡村组织运行陷入窘境。财是政的基础，财政收入的减少，自然就影响到公共产品和公共服务的供给，进而对乡村治理造成不良影响。

调研还发现，无林地农民与林农似乎有对立的情绪与行为。村委会主任何某告诉我，“2004 年2 月的一天，下川村的一片山林着火了，村干部和承包者敲着锣，吆喝着让村民去扑火，可就是没有几个村民去救火。结果只好请县里消防部门出动，才将火扑灭”。“为什么其他群众不愿意参加呢”我问。“现在林子都是私人的了，跟我有什么关系？要我救火也可以，给钱我就去”一位农民这么回答。无林地农民的冷漠、势利，这固然与村庄的日益开放、市场经济的冲击有密切关系，但是还与他们作为“无地者”的抵制与抗争有关。

如果将溪乡的村庄是属于比较典型的宗族主导型特征纳入到我们的思考范畴，则可以发现，由于国家林地政策的实施，已将村庄社会关联逐渐撕裂了。这是因为公共政策不仅有社会整合的一面，它还有社会排斥的一面。公共政策的出台其实是划清了有关利益的边界，它的实施则是利益权威性分配的贯彻和展现。

土地问题是农村社会中最重要、最敏感、最棘手的问题，农民的土地关系构成了农村社会的一对基本关系，它制约着其他各种关系，甚至影响着农民的情感和村落文化。在南方集体林区，林地是当地农民的重要生产资料，直接关系着他们的生产状态和生活水平。虽然此次改革奉行“耕者有其山”的宗旨，但是由于农民的认识水平、经济实力的差异以及很多村庄采取诸如公开竞标、拍卖林地等急进改革模式，致使不少农民未能拥有属于自己的山场。虽然除了均山之外，还采取均权、均利等形式，但是30- 70年的林地承包期限，在农民眼中山林已经是私有的。

然而，我们又不得不面对这样的现实：在乡村中普遍的规则是土地的拥有是财富的基础。土地是农民赖以生存的基础，是农户从事农业生产的最重要的生产资料，是财富、荣誉和社会地位的标志。占有土地是世世代代农民梦寐以求的目标，是村民之间嫉妒、矛盾和冲突的渊源之一。公开竞标、拍卖林地的方式可以提高林地的价值，但也会将一部分低收入农民排除出去,有进一步拉大贫富差距的趋势。随着木材市场价格的不断上涨、山林经营效益日益明显，未能承包到山林的农民“山绿眼红”，与大户之间的矛盾在所难免。可以预见，它对乡村治理可能带来极其消极的影响。

由此可见，农村土地制度安排和实施必须考虑弱势群体的利益,寻求既能提高效率又能兼顾公平、实现共同富裕的途径；同时也要适当考虑村集体的利益，如果只是一味地强调个体利益，也是不利于乡村治理的有效开展。作为农村综合改革组成部分的集体林权制度变革，是国家的一项重要农村政策，它在国家层面无疑具有重要战略意义和现实意义，但是，将这项制度嵌入到乡村社会后所引发的种种问题，也是政策推行者需要充分注意的。