“集体林权制度改革后的乡村治理”课题组

执笔人：贺东航、王蕊蕊、李钢

选平定营镇罗家营村作为调研点,其直接原因是由于在5月中旬，课题组在网上看到一篇关于“哭泣的森林：瓮安山林纠纷与上访”的报导而引发我们前往去了解当地的林改情况的。加上6月28日瓮安发生打骚乱事件，使瓮安这一平时不为人们熟知的地区列为人们关注的焦点。以往我们对林改研究大多集中于福建、江西等林改先行省份，而缺少区域间的对比研究和全方位研究的现实考虑而做出的决定，因此，课题组讨论有必要对对贵州省这一林改的后来者进行调研，以此了解贵州省集体林权改革进展状况，以及林改对村庄治理影响的兴趣。2008年7月10号，我带领研究生王蕊蕊和李刚前往瓮安县平定营镇罗家营村进行了为期一周的调研。通过查实相关的文件、资料、档案、走访相关负责人、经办人和群众代表，现就瓮安县平定营镇罗家营村的调研情况报告如下：

一、罗家营村基本情况

瓮安县位于贵州省中部、黔南苗族布依族自治州北端、为喀斯特地形地貌，罗家营村位于瓮安县的南部，气候属亚热带季风湿润气候，年均温13.6℃，罗家营村部距瓮安市中心18公里,距平定营镇约1公里多路,由村里通向镇上的路大多是弯曲不平穿过田野的小路,石头山路,且需要爬越一座山方可到达镇里。人们大多都是步行前往镇里,大约需要45分钟。整个村落属于典型的高原地形。

    全村现在共有6个村民小组、391户人家、在册人口1560多人,其中女性人口要略多余男性人口；按年龄结构划分：14岁以下的人口有200多人， 65岁以上的人口有140多人；全村平均每年出生人口为20多人，其中今年上半年出生人口为14个，死亡人口为5个；全村共有26个党员，其中在家的党员有16个；全村共有八个民族（汉族、侗族、水族、苗族、圪老族、布依族等）组成,其中汉族人口占70%。目前，村里有超过一半的劳动力在外打工,打工地主要集中于福建、广东、浙江三省。

该村主要以粗放种植为主，目前全村共有土地面积为8平方公里多,实际拥有可耕地面积1240亩，其中主要种植水稻、玉米。主要种植方式是：水稻为一季稻，玉米大面积种植于山坡上，有时会在玉米田里套种土豆；拥有山林面积1200亩，其中经济林即果园（主要种植金秋梨）有300多亩，用材林有800多亩。2007年全村人均收入上报镇里是2000元,实际是1800元，其中村里吃低保的人数是204人。村民的收入来源主要来自种田、养殖、果园、打工、做生意（贩卖牛马）等。目前，村里没有村办企业, 没有赤脚医生（九十年代出走），没有村幼儿园，也没有村小学（需要步行下山前往镇上读小学）

村庄的基础设施和村容如下：全村共有5个水井，两个山塘（公社时期建立），5条公共沟渠。目前全村没有通村柏油公路，唯一组织各组修的通向镇里的路遭到破坏，每到下雨就难以出行，而到各小组的都是爬越山坡、弯曲不平、穿过田间的小路和山路。全村的饮水主要是来自山上流下来的水，很难保证饮水的安全和卫生，吃水要要靠各组沟渠水的轮放，有的组的村民吃水则需要到山下去挑。在电力供应方面，全村基本实现了家家通电，但由于电网改造时间过长，原有的部分变压器、电线等输变电设备目前已严重老化，影响了群众的正常用电需求。目前电话线路已到村组，也有部分群众使用手机通话，但比例不高。另外全村没有线电视和宽带网络，村民看电视采用的是卫星转播接收方式。在村容建设上，由于该村居民的居住地以组为单位分布在好几处山头的不同区位，而村民居住则多呈零星分布，谈不上村容建设，大多数房前屋后呈现脏乱差的现象。

村里几乎没什么公共财产，更没有什么外来的投资和资本引入，唯一的村公共财产就是670多亩的村集体林和3亩多村委会的地。村委开会因用不起电，需要点蜡烛进行开会，村委会没有办公的场所，借住村领导家里开会讨论。村里婚取的媳妇80%来自外村。村里大姓主要是熊姓、高姓、杨姓三姓。

现今罗家营村组织成员如下：

村委会成员:村长兼任文书、会计(熊其书) 、村支书兼出纳(原来是张启琴,于7月12日由镇里的彭华先妇联主席暂时担任) 、妇联主任(潘光菊) 、治保主任、团支部主任,其中三个男的,两个女的.全村目前共有六个组(如下表),各组的组长由村委会提名(一般提3个),再由村民选举。有关村干部的工资情况如下:村长和村支书每年3600元;其他组织(妇联、治保、团委)共500元,而各组的组长每年是300元。

二、当地山林纠纷概述

（一）、当地山林的历史

1949年之前，瓮安县的朱家山、长岭、桂花、茶园、玉屏、平坝、小开州、龙塘、白沙等地均有大片原始森林，乌江两岸古木参天，1948年，全县有林地737800亩，灌木林地397300亩，森林覆盖率38.49%。解放后，50年代后期，林地开始减少。1975年林业"四五清查",全县有林地减为502815亩，灌木林地减为305371亩，森林覆盖率27.41%。

1984年林地再减为366717亩，灌木林地减为163154亩，森林覆盖率17.97%。林地锐减的主要原因是乱砍滥伐成灾、较严重的乱砍滥伐有4次，第一次是1958年，大刮“共产风”、“伐木烧炭”、“大炼钢铁”。第二次是在60年代初期，瓮安县生活困难，毁林开荒，大种粮食。第三次是在“文革”时期，“左”倾思想泛滥，自留山、自留地和房前屋后的林木被视为“资本主义尾巴”割掉。第四次是在80年代初，推行山林承包责任制，农民对政策误解，出现“哄砍风”。以上四次乱砍滥伐，共损失林木约76万多亩。

上个世纪80年代中期，瓮安的营林护林工作才逐渐走上轨道。1987年，全县出现林业专业户37户，承包营林3万亩；重点户56户，承包营林56790亩；联户林场50个，承包营林147218亩。到1990年末，全县有林地414850亩，灌木林地163154亩，森林覆盖率升为19.60%，活立木蓄积量达100多万立方米。

瓮安的经济林主要是杉木，树干圆满通直，尖削度小、材质坚实、是建筑、桥梁、造船、电杆和家具的首选良材，部分优质大径材还远销日本。此外，还有枫香木材，经防腐防翘处理后，是茶叶、水果、烟草、食品包装的首选良材，又是胶合板的重要原料。

   1983年，瓮安县政府按照当时“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的工作）。至1985年底，全县完成了颁证工作，罗家营村的村民均分到“瓮安县社员自留山证”。在证上较为清楚地表明了户主的亩数及自留山的四至，并附有三条说明：一是自留山山林权归集体，使用权归社员，长期不变；二是社员应于发证后三年内，在自留山上造林，可以栽植任何树木或竹子，林木永远归社员所有；自留山上的林产品可以由社员自由支配或出售，自留山在造林不低于合理株数的前提下，可以种粮间作，收入归己；三是自留山不许转让或买卖，不许开荒种粮，后注：此证已改为责任山，收入按私人收入九，集体收入一的比例办。

由于贵州地处僻远，加上经济林价值不如福建和江西两省，加上交通极不便利，改村的林木价格很低，整个九十年代至2007年林改前，大部分山地维持集体所有。

（二）当地林改情况

2006年12月7日贵州省召开集体林权制度改革试点动员会后，瓮安作为试点县，按照《贵州省人民政府政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》和《贵州省集体林权制度改革工作的实施方案》的要求，安排布署全县林改领导小组及办事机构的成立，林改方案的制定、报批，该县林改动员会的筹备、召开等工作。2006年12月日就立即了以县长为组长，常务副县长、分管副县长任副组长，林业、国土、农业、发改、民政、监察、法制、政府办、信访办、财政、审计、税务、档案等单位领导为成员的领导小组，下设办公室在林业局，林业局长任办公室主任，分管副局长任副主任，同时，县林改办又成立了以林政、财务、业务、综合等单位有关人员为主的综合后勤组、以法制股有关人员为主纠纷调解组、以林业综合行政执法大队、林业派出所有关人员为主的采伐控制组、以林业调查规划设计队、营林等单位林业工程技术人员为主的技术组；

2007年2月底，全县各乡（镇）也相继成立了以乡（镇）长为组长，有关七所八站的负责人为成员的乡（镇）集体林权制度改革工作领导小组。与此同时，各乡（镇）所辖行政村也都成立了以村长或支书为组长的集体林权制度改革工作小组，具体操作本村集体林权制度改革工作。2007年3月，全县23个乡（镇）、247个村2547个村民组于3月底陆续制定了乡（镇）、村（组）集体林权制度林改实施意见和工作方案，均已上报县林改办，并全部批准组织实施。同时，县林改办制定了《瓮安县林改期间预防乱砍滥伐重大案件处置预案》、《瓮安县集体林权制度改革技术方案》、《瓮安县集体林权制度改革林权纠纷调处预案》，

从4月5日起，瓮安县集体林权制度改革的外业勘界确权工作开始，全县64名初级以上的工程技术人员均已下到23个乡镇，与工作组、村（组）及包村干部一起开展了林权制度改革的勘界、勾图、填表工作。由于是试点，没有经验作借鉴，靠边做边摸索，进度较慢，每天每个乡（镇）只能完成1-2个村民组，勘界面积最多的也没超过300亩，至4月16日止，全县已全面进入外业勘界工作，参与林改勘界确权工作队伍的县、乡、村、组各级专职人员已达2850余人，已完成外业勘界确权120多个村民组，面积3万余亩。但由于林改外业勘界确权工作受天气影响较大，雨天较多，勘界进度较慢。到7月15日瓮安县完成了93567宗林地、128.55万亩、93567宗的外业勘界工作，占全县林地总面积的82.8%，为计划林改总面积的99.49%；到11月15日止，在完成了林权登记外业勘界数据录入，全面完成了林权证打印、发放和档案整理工作。经2007年底检查验收，全县林改商品林经营承包到户率为96.83%，确权发证率为72.59%。

由于瓮安县外出打工人员多，在勘界中同时难找到权利申请人和四至相邻权利人签字。省林改办建议各乡（镇）尽快将集体林权制度改革工作通告书和林权勘界通知单邮寄给林地使用权本人，并保留好存根。但具体操作中，各乡镇并没有落实。此外，由于瓮安县属乌江构皮滩水电站库区，江界河一带村民们的搬迁工作在《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》中没有具体规定，给瓮安县的林改工作带来了一定的困难，江界河一带村民们希望尽快出台水库移民搬迁林权补偿规定。

罗家营村的林改工作也在2007年9月份完成，林改的任务很简单，由于条件和时间有限且工作任务十分压头，实际上在罗家营参与宗地勘界四个人员(林业局一个、林业站一个、村长、村支书)并未对林地、林木进行实测，而是由村民或村民小组进行目测，实际审核工作也较为粗糙，

根据平定营镇的林改工作方案，要求自留山、责任山稳定不变。自留山、责任山未发证的以“林业三定”和山林承包档案材料为依据，核发林权证。自留山继续实行“生不补、死不收”，允许继承的政策。这样，罗家营村村民的林权证上标明的亩数以原来的自留山面积一样，只是将原来的自留山证换作现在的林权证，四至面积都以自留山证的为依据。由于该村地处深山，交通不便，山林的价值不高，如果以后林木升值，可能会带来新的林地纠纷，

.针对原来由集体统一经营管理、未分到户的山林。平定营镇的林改工作方案要求，按“分股不分山”的原则将现有林地、林木折股分配给集体组织内部成员均等所有。也可以“分山不分股”，但建议以前者的林改方案为主。

在罗家营村的林改方案中，罗家营村由集体统一经营管理的水淹凼集体林场，共有1000多亩。对于这部分集体林，杨家坳组群众要求不再实行集体统一经营的，要采取家庭承包经营的方式，均山分配到人到户；但花江组、老马坡组、罗家营组、洗马滩组、大园子组反对。而村委会主要干部也不同意，最后决定按“分股不分山”的原则。股份只折到每个村组，也就是每个村组享有水淹凼集体林场六分之一的股权。

（三）水淹凼集体林场雪压林拍卖引发的林木纠纷

据介绍，罗家营村的水淹凼集体林场是1973年开始种植，全村各村组成员经过两年多的播种种植，才完成了1000多亩的林木种植，林场产权归全村所有。至2007年林改，水淹凼集体林场按“分股不分山”的原则折给各个村组，2007年12月份，在南方大雪之前，村委会就决定要将水淹凼集体林场的大部分活立木卖给都匀老板任文祥。到2008年的一场大雪之后，这一进度明显加快。。

2008年1月至2月，持续35天不断的雨雪凝冻灾害性天气袭击瓮安，一时间，使全县道路交通中断，输电线路中断，通讯中断，燃煤紧缺，饮水困难，照明困难，物价突涨。瓮安的林业遭到很大损失，部分林木折断、撕裂、翻根倒伏、断梢等。苗木冻坏冻死几乎全军覆没。全县林木受灾1027461亩，损失12968.33万元。

2008年2月底，瓮安县根据国家林业局的通知，先后对清理回收雨雪凝冻受灾林木下发瓮林字[2008]04号、08、10号文件，要求各乡村尽快处理受灾林木、制定完成时间。

罗家营村在通知之后，在一月份和二月份三次召集各组组长和党员参加会议,商讨林木流转事宜，参与人员终决定以42.88万的价格成交，当时参与人员有二十多个都签字。但在向林业局审批砍伐证时,遭到了拒绝,告之仅允许砍伐雪压材(12公分以内)。之后在三月初罗家营村委会又召集村组代表讨论，决定将雪压材以6.88万的价格卖给了都匀老板。当时参与人员也都同意签字。

但接下来，蹊跷的事发生了。3月19日，买方（都匀商家）带着10多个人进入林区，搭建工棚，在这一天，砍伐者就用油锯砍倒一大片树木。所砍伐的树木并非雪压材,而是大多是直径达34公分的非雪压材，而真正的雪压材却未被砍伐。看守林场29年的魏士才赶到现场发现后，立即向平定营镇林业站反映，但迟迟没有答复,在第三次举报到瓮安县林业局之后,才派工作人员到实地调查，确定248棵树木属于违规砍伐，并要求砍伐方停止一切山林中的活动。但疯狂的伐木已经进行了40天。之后村民由于没有得到相关单位的满意答复，在杨秀宽、杨秀学、杨秀发、卢本祥、卢怀学、郑还江等人的提议下, 主动凑集一定资金,由村里联系摄影师将砍伐的情况拍摄成光盘，凑集资金的人家都保存一张。除每户一张光盘外，他们还刻录几张用于向上级汇报，得知情况后，平定营镇政法委书记异常紧张。他认为保留几张做纪念可以，但是每家户一张，散播这种光盘，就是煽动群众，就有可能引起混乱，影响社会治安，于是要求全部收缴这批光盘，镇政府综治办派人强制性将看林人魏士才家的光盘收缴。
    在课题组前往该村调查过程中,大多村民觉得村干部是借处理凝冻期间被大雪压坏的树木为名，实际上把林场中的全部树木都卖给都匀的商家，村干部是以42.88万的价格卖了而告村民说只卖了6.88万，将中间的差价都放自己的腰包了。村民们怀疑有两份合同，当然只一份是真实的。村民几次要求村委会展示出售受损林木的合同给他们，都没有得到满意的回复。

三、纠纷处理现状：双方的态度

上访人员从五月六号开始向黔南州、瓮安县和平定镇三级政府上访，政府部门的答复如下：

一、林业局在 2月10号下达《关于清理回收雨雪凝冻受灾林木的通知》，《通知》指出，清理回收雪压林木仅限于翻根倒伏和撕裂的林木，断梢林木因其还有生长成活的可能，不作为清理回收对象，对在受灾林木清理中趁机乱砍滥伐林木的，要按有关规定追究相关人员责任。

二、对于罗家营的林木。买方（都匀商家）在进场砍伐时没有经过平定营镇林业站同意，镇林业站不知情，这属于个人行为。对涉及的村干部和买方都要进行调查，但是案件调查要双方指认，而都匀老板任文祥多次不露面，不指认被砍伐树木，因此，对其砍伐行为无法认定。

三、2008年7月11日晚上，平定营镇党委到罗营村召开村两委会议，宣布将村书记兼出纳张启琴解职，其职由镇里计生委员彭华先暂时担任。

由于当地村民对村主任长和村支书有着诸多的不满，普遍认为现在的村干部没什么作为，一心只想往自己荷包里捞钱。存有这种认识的不仅仅是普通的组成员，很多组代表和组长都存有此想法。干群矛盾激烈，群众对目前的处理很不满意，要求分到实际的集体山林款额。